社區衛生服務站在重大公共衛生事件中的功能研究
——以2019年新冠肺炎疫情為例

成君 張詩宇 項金玉

(蘇州大學 政治與公共管理學院， 江蘇 蘇州 215123)

在經濟快速發展,人類社會生活習慣變化以及對可持續發展疏忽等諸多因素影響下,近年來，突發性公共衛生事件時有發生,不僅嚴重危害到人類健康,而且對于社會的穩定發展造成了災難性的影響。例如在2003年令人聞之色變的非典型肺炎(SARS病毒),從2002年11月發現首例患者到2003年6月份SARS得到有效控制,共計造成8 000多人感染,700多人死亡,對全球經濟政治等方面造成了極大的負面影響。以及2020年的爆發的新型冠狀病毒,截至2020年3月23日,全國范圍內已確診81 093人,因病毒死亡人數達到3 270例,除此之外,在日本、澳大利亞、美國、澳大利亞等多個國家都發現病毒感染者,此次重大公共衛生事件影響之廣、危害程度之高令人詫異。

社區衛生服務站，作為我國為了完善現有衛生服務體系而建立的非營利性基層醫療衛生服務機構,是現有衛生服務體系的網底機構,同時也是落實國家醫改政策：“基層首診、分級診療、雙向轉診”醫改政策的重要基石。對于突發公共衛生事件的防控來說,社區衛生服務站是保障居民免受公共衛生事件危害的有效保障,也是維護社會穩定的重要途徑。如若社區缺乏必要的應對突發公共衛生事件的能力,不能在預防和防止疫情擴散工作中發揮出應有的作用,那么將會使得突發公共衛生事件的不良影響進一步加大,最終影響社會的安全和穩定。本研究欲以現有危機管理論為依據[2]，將突發重大公共衛生事件管理分為突發重大公共衛生事件的潛伏期、確認期、暴發期、控制期、解決期這五個階段。在根據危機管理理論分析每個階段突發公共衛生事件特點的基礎上，建立分析框架，如圖1所示，詳細闡述作為“網底”的社區衛生服務站點應當如何緊緊依據不同階段突發公共衛生事件的特點來采取措施進行應對，從而最大限度地降低突發公共衛生事件帶來的損失。

圖1 社區衛生服務站功能分析框架

1 重大公共衛生事件潛伏期社區衛生服務站點功能分析

危機潛伏期也稱為危機孕育期，這一時期最重要的工作在于對突發公共衛生事件的預防和準備工作，由于這一時期的危機剛嶄露頭角，往往最容易被人忽視，但殊不知在預防和準備時期采取適當的措施防患于未來是最為經濟有效的方法，“預防為主，常抓不懈”才是上策。

就本次新型冠狀病毒來說，在2019年12月8日發現首例不明原因肺炎患者發病，12月12日，武漢市優撫醫院接診了一名患者，自稱是華南海鮮市場的商戶，并且告知醫生商鋪內有多名員工有高燒、干咳等癥狀，這期間一直未能引起有關部門高度注意，更毋說引起社區衛生機構的注意。重大突發公共衛生事件最顯著的特點便是其突發性和破壞性，如果能夠樹立危機意識，并且提前做好足夠心理和物質準備，建立完善機構和機制以及完善的應急預案，將會達到防止危機暴發和最大程度減少危害的目的。從這個角度來講，社區衛生服務站點在重大突發公共衛生事件潛伏期應當完善以下功能機制。

1.1 引導居民樹立危機意識，做好應急心理準備和物質準備

在重大突發公共衛生事件潛伏時期，大多數公眾并未意識到危機，僅有少部分群體通過小道消息等渠道了解一些不全面的消息，在一些小群體內傳播。為幫助居民樹立正確危機意識，有充分的心理準備，社區衛生服務站點可以在行為改變、環境改變、政策教育三個方面采取措施。行為方面引導居民培養良好生活習慣，環境方面做好消毒滅菌以及安全衛生就診，政策教育方面積極向居民宣講防疫知識。

1.2 完善站點組織管理機制，建立應急人才隊伍培養機制

在重大突發公共衛生事件發生時，社區衛生服務站點如若沒有一套有效的組織管理機制和強大的人員儲備，那必然會影響站點的執行力度，因此社區衛生服務站點應當在事件未曾發生時，就著力于完善站點的組織管理體制和人才隊伍培養機制。

首先，站點組織管理體制的完善，需要多方面的努力。站點自身應當致力于以下幾點:第一，社區衛生服務站點應當和所在社區、街道組成一個緊密的網絡體系；第二，社區衛生服務站點應當和衛生監督員保持密切聯系，協助其為社區的公共衛生提供積極和充分的群眾監督以及及時的信息反饋。第三，社區衛生服務站點應當組織對于轄區社區居民，尤其是對一些弱勢群體，如軍烈、空巢家庭、優撫對象等進行宣傳教育、關心訪問和醫療救治等；最后，社區衛生服務站點應當協助所在街道、社區居委會等單位建立起對外來人口的健康監測機制。

其次，一支專業的應急人才隊伍對于突發公共衛生事件的應對來說也是必不可少的。因此，社區衛生服務站點應當結合社區衛生應急工作的需要，在組建一支包括家庭醫生社區護士、全科醫師等在內的專業應急隊伍，定期進行應急知識的專業培訓和演練，從而全面提高隊伍的實戰能力，在突發重大公共衛生事件到來時能夠靈活地診治、隨機應變。

1.3 建立有效預警防范機制，制定相應應急預案

突發公共衛生事件的不可預測性和突發性，要求采取預警和應急措施進行預防，這對于防止突發公共衛生事件蔓延和減少疫情帶來損失方面具有無法替代的作用。社區衛生服務站點應當和社區衛生中心以及街道相關組織進行合作，制定出應對重大突發公共衛生事件的合理防范流程，制定監測計劃，科學分析監測所得數據。此外，還應當制定相應的應急預案，這樣能夠對于早期隱藏的隱患及早發現，及時報告以便于及時應對，達到將危機化解于萌芽狀態的目的。

2 重大公共衛生事件確認期社區衛生服務站點功能分析

根據危機周期理論，隨著危機的發展，之前流傳的小道消息逐漸得到官方或者一些媒體的回應。以此次新型冠狀病毒為例，在2019年12月30日，武漢市衛健委發布了《關于做好不明情況肺炎救治工作的緊急通知》；1月11日世衛組織就武漢不明原因肺炎事件發布通報；1月15日，國家疾控中心內部啟動了一級應急響應；1月18日，鐘南山院士受國務院和國家衛建委的委托赴武漢考察。1月20日中國上海、北京、廣東等多地通報新冠疫情，鐘南山院士在接受央視采訪時表示“武漢新型冠狀病毒性肺炎肯定有人傳人現象”；1月23日，武漢封城，全市公交、地鐵、輪渡和長途客運暫停營業。浙江、廣東、湖南也相繼啟動重大突發公共衛生事件一級響應[3]。

這一時期，危機從傳言變成了正在發生的事實，部分群眾逐漸出現了恐慌心理，為了進一步釋放這種恐慌，社會公眾的非理智行為被進一步強化，通常伴以瘋狂購物、囤積食品、準備逃離等行為，在此階段，社區衛生服務站應多措并舉，積極應對新型冠狀病毒感染的疫情。社區衛生服務站點可以根據社區內工作分工成立不同應急小組，貫徹上級“早發現、早報告、早隔離、早診斷和早治療”的方針。

2.1 防控宣傳組

社區衛生站點的工作人員應當充分利用自身的專業知識，和社區、街道辦事人員進行合作，做好相關防疫知識的宣傳，防止居民們以訛傳訛，造成不必要的恐慌。

2.2 醫療知識培訓組

社區衛生服務站點的工作人員進行醫療知識培訓時，要根據上級衛生健康行政部門的領導，開展疫情感染病例的發現和報告、流行病調查、標本采集、防感防控、個人防護等內容的培訓，提升站點工作人員的診療能力和應對疫情的專業程度。由于在疫情時期不宜開展集中培訓，因而可以采用視頻會議、觀看網絡視頻等方法，確保站點工作人員以及社區主要負責人能夠熟悉掌握防控知識和防護要點。

2.3 醫學觀察組

社區衛生服務站點相較于中心醫院，和所轄社區居民距離短，接觸多，了解多，并且和許多站點有開展家庭醫生簽約診療服務。社區衛生服務站點應當發動各個社區的網格員、家庭醫生等，根據國家相關部門的指示規范管理確診病例和疑似病例，并通過衛生服務站點和社區家庭醫生做好預檢分診工作，在站點預設分診臺對就診的患者做好登記，根據患者的癥狀和流行病學史，引導體溫異常患者到發熱門診就診。

2.4 日常醫療保障組

為保證社區居民健康，社區衛生服務站點應當成立專門的日常醫療保障組，用來保障一些非新型冠狀病毒患者能及時看診醫治，并且在疫情期間，應當通過指導居民錯峰就診，提前預約。充分利用站點家庭醫生服務，為所轄社區居民提供上門診療、送藥服務，防止交叉感染。

2.5 物質保障組

疫情期間，口罩、消毒物品為必需品，社區衛生服務站點應當多渠道、多途徑地聯系正規物資供應商，公開接受社會捐贈，保障醫療防護物品的供給。在保證站點工作人員的防護前提下，應當充分利用站點掌握信息和渠道，為社區居民提供醫療防護用品。

2.6 環境消毒組

以此次新型冠狀病毒為例，病毒可以通過空氣、飛沫、氣溶膠等途徑傳播，因此，站點應當組成專門小組進行環境消毒工作。消毒工作不僅包括站點內工作環境消毒，而且包括協助指導社區工作人員進行消毒工作。對公眾經常接觸的部位、場內各種物品、地面進行消毒，保證通風良好，在公共場所配備從消毒液、洗手液等，及時清理垃圾，清理病毒傳播隱患。

3 重大公共衛生事件爆發和控制期社區衛生服務站點功能分析

武漢封城，標志著“戰役”升級，這是在這場抗擊新型冠狀病毒感染的肺炎疫情中邁出的十分關鍵的一步。截至1月23日24時，國家衛建委已收到29個省報告新型冠狀病毒感染的肺炎疫情，累計確診病例已達830例。其后隨著疑似患者隔離期的結束，確診患者不斷增加，疫情全面暴發。全國新型冠狀病毒感染的肺炎疫情情況統計，如圖2所示。

圖2 全國新型冠狀病毒感染的肺炎疫情情況統計(數據來源：http://www.nhc.gov.cn/)

新型冠狀病毒感染的肺炎疫情發展之迅速，使得全國衛生健康系統全體干部職工絲毫不敢松懈。1月23日晚上8:00，湖北省衛生健康委發布信息稱，將征用7家醫院作為發熱患者的定點診療醫院以解決發熱門診門口就診者過多的情況。1月24日，湖北省啟動重大突發公共衛生事件一級響應，并且決定參照北京小湯山模式，新建雷神山和火神山兩所醫院用來收治新型冠狀病毒感染的肺炎患者。2月7日，國家衛健委宣布建立16個省支援武漢以外地市的對口支援關系，以“一省包一市”的方式，全力支持湖北省加強對患者的救治工作[4]。重大突發公共衛生事件進入了關鍵的暴發期和控制期，在爆發期，由于事態失控，信息有限和決策時間比較有限，突發公共衛生事件對于整個社會的破壞力將會持續增強[4]。此時若得不到有效控制，必然會產生一些“連帶效應”，從而致使公共危機向多領域、更大范圍內蔓延，致使單一危機轉變為復合危機。然而，伴隨著疫情的暴發，相應的控制手段刻不容緩。此時對于社區衛生服務站點來說，主要工作應為緊跟國家安排，若社區未出現病例則“外防輸入”，若出現病例，則“內防擴散，外放輸出”[5]。

3.1 社區未出現病例或暴發疫情

此時社區應當實施“外防輸入”策略。主要措施包括健康教育、信息告知、疫區返回人員管理、環境衛生管理和物資準備等。

3.1.1健康教育 社區衛生服務站點應當充分利用其專業性和所在社區工作人員合作，通過線上推送通告，線下廣播宣傳等方式，倡導居民減少出行，避免前往人口密集場所，出門一定要佩戴口罩，有從疫區返回人員及時上報。

3.1.2信息告知 社區衛生服務站應當緊密配合社區，對出現呼吸道癥狀或其他癥狀但無發熱者排除新型冠狀病毒感染可能性后進行醫治，指導發熱患者至發熱門診進行就診，新型冠狀病毒感染的肺炎確診者轉至定點醫院進行醫治。每日聯合社區發布疫情信息，提示出行風險。

3.1.3疫區返回人員管理 社區衛生服務站要和所在社區緊密配合，對從疫區返回人員進行體檢，并且指導其居家或在政府指定隔離場所隔離14天以上，并安排站點醫務人員專門負責線上記錄、觀察被隔離者狀況，一旦有異常及時做檢查并上報。所有經檢查發現出現發熱呼吸道癥狀的患者應當及時幫助其進行轉診排查。對被隔離者周圍場所、地面進行全面消毒，周圍人群視具體情況進一步隔離觀察。

3.1.4環境衛生治理 社區衛生服務站點應當指導社區工作人員開展以環境整治為主，對居民小區、公共場所、垃圾站等重點場所進行衛生清理，及時處理垃圾污物，對于居家隔離者的垃圾集中按照相關規定進行處理。

3.2 社區出現病例或暴發疫情

當社區出現病例或暴發疫情時，社區衛生服務站點應當聯合社區采取“內防擴散，外防輸出”的策略，此時社區衛生服務站點的醫護人員，以及簽約家庭醫生的責任便尤為重要[6]。為了進一步防止內部疫情擴散，社區衛生服務站可以將社區衛生服務站點所轄社區的居民分為三大類，分別采取不同的應對措施，這樣能夠最大程度減少已感染人員帶來的影響，抑制疫情暴發。社區衛生服務站點在疫情控制期的職能分析，如圖3所示。

圖3 社區衛生服務站點在疫情控制期的職能分析

對于由湖北或者途徑湖北等重疫情地區返回的人員，社區衛生服務站點應當根據國家衛健委相關指示對其進行管理，對于有明顯感染新型冠狀病毒癥狀者，應當及時進行上報，安排轉診，并且對社區范圍內與其有過密切接觸者及時進行隔離，防止感染人數增加。對于返回的無癥狀并且不宜居家進行隔離者，社區衛生服務站點應當指導社區盡快將其安排進政府指定地點進行隔離，并且將相關信息進行上報；對于返回的無明顯感染癥狀者指導其進行居家隔離，并結合社區對隔離人員每日情況及時記錄、觀察被隔離者狀況。

對于重點隔離觀察人員家屬，社區衛生服務站點應當首先對其進行專業的疫情防控指導，同時借助站點的居民健康檔案，快速收集其包括近期健康狀況、既有病史在內的基本情況，在掌握充分信息基礎上，結合街道和社區相關負責人開展重點人員排查工作。根據排查結果，對于出現明顯感染癥狀者應當及時送至上一級醫院進行確診。對于無明顯癥狀的有密切接觸史的重點人員家屬應當根據實際情況進行集中隔離或者居家隔離。

此外，在居家隔離期間，若被隔離者出現發熱等其他不適時，應當安排社區衛生服務站點的醫生或者其簽約家庭醫生為其進行上門診治，從而最大程度減少交叉感染的可能性。

對于轄區內其他居民，社區衛生服務站點在繼續采取疫情暴發期的一系列措施基礎上，應當再多次進行必要的線上宣傳和防疫知識普及。結合社區衛生服務站點管理的健康檔案，站點應當開展日常的排查和分流工作，在對轄區內居民進行健康隨訪管理過程中，提高排查的全面性，發現有異常情況的要及時向相關部門上報。站點醫生還應當加強對慢性病患者、年老體弱者、精神病患者等人群的上門健康巡視，對其進行健康教育和指導，提高其疫情防控能力。勸導居民避免出門，若有特殊需求可由家中健康狀況良好家屬代行，提醒出現感染病毒癥狀者及時上報健康狀況，并安排轉運就醫。除此之外，對于有病例出現的社區來說，應當進一步做好消毒工作，社區衛生服務站點應當根據疾控中心的指導，協助社區做好病例家庭、樓棟單元等場所的清潔消毒，消除病毒蔓延隱患。

4 重大公共衛生事件解決期社區衛生服務站點功能分析

如圖3所示，2020年2月20日左右，新型冠狀病毒感染分肺炎新增確診和新增疑似患者均呈現不斷下降趨勢，體現出前期的控制手段起到了良好的成效。截至2020年3月9日，湖北省新增確診病例已連續保持在兩位數水平，確診病例均來自于武漢，其他市區無新增病例，全省無境外輸入性；3月10日，隨著最后一批患者走出洪山體育館，運行了35天的武漢市首個方艙醫院正式休艙，至此，武漢市所有方艙醫院實現全部休艙。3月17日起，隨著疫情防控形勢好轉，各省馳援湖北國家醫療隊在完成救助任務后，依次分批離開。3月19日，武漢市新增確診病例首次為零，新增疑似病例0例，現有疑似病例0例[7]。隨著各地區情況逐漸好轉，各地省內交通也逐漸恢復，人民日常生活逐漸恢復。

從公共危機發展周期來看，經過暴發期和控制期，此時公共危機已經成為“強弩之末”，但是如果要徹底“醫治”由公共危機所帶來的“社會創傷”，還需要進行大量的工作。一方面要采取各種措施，做好善后工作，防止疫情再次復發；另一方面要著眼于未來，總結此次危機中的得失[8]。

4.1 做好善后，防止復發

雖然中國疫情得到了暫時的抑制，但是根據目前情況，全球新型冠狀病毒感染人數仍然在不斷地增加，因此對于社區衛生站點來說，目前最重要的工作是協助社區和街道對來往社區人員加強合理管控，杜絕輸入性疫情暴發。此外，社區衛生服務站點應當根據此次防疫中的物質損耗及時地補充，結合社區對管轄范圍依然要做好清潔消毒工作，防止病毒死恢復燃。

4.2 總結經驗，查漏補缺

總而言之，社區衛生服務站點應當從人員、物資、辦事能力三個方面來吸取教訓，總結經驗。首先，人員方面要增兵添將，加強對站點工作人員的應急能力培訓；其次，在物資方面，一方面要派專人管理站點防疫物資的購置和補充，另一方面要擴大站點的“財源”，向上級部門提出合理申請，要求政府加大對于社區衛生服務站點的應急專項資金投入比例，同時應當豐富社區衛生服務站點的籌資渠道，使得站點在開展應急工作時能夠“有錢辦事”。最后，在辦事能力方面，一方面要完善站點的重大公共衛生事件的預警和監測體系；另一方面，由于站點設備和人員有限，為提高站點工作效率和提高居民對站點信任度，站點應當建立和完善或大型綜合醫院的雙向轉診制度，促進衛生資源的合理配置。