社會動員“嵌入”國家治理的實踐邏輯

周邵年

摘要：社會動員在國家治理過程中具有重要作用，但其角色定位經歷了從中心到邊緣化的歷史過程。當下重新審視社會動員在國家治理中的角色定位具有很強的現實背景，面對各種日益多發的社會突發狀況，需要一種非常規的社會動員以克服各種公共危機。因而，社會動員能夠有效克服突發公共事件硬治理的各種局限，從而提高國家治理能力及其體系的質量。但這種社會動員并非傳統無節制的運動式動員，它不能突破法治等合理界限，為此，需要審慎客觀地評價社會動員對于國家治理的功能與作用。

關鍵詞：社會動員;國家治理;實踐邏輯;角色定位;約束條件

社會動員是國家治理的一種重要手段。中國共產黨歷來注重動員群眾，善于運用群眾的力量來實現政策與主張。“一部中國共產黨的歷史就是一部社會動員史。”社會動員因充分動員社會各階層力量、凝聚社會共識形成統一戰線，從而為新中國成立和社會主義建設打下堅實的群眾基礎，可以說，社會動員是中國共產黨革命、建設和改革的一個重要法寶。但任何事物的發展都具有兩面性，“頻繁的社會動員也帶來了一系列負面影響：從法治化角度而言，社會動員擾亂了法治秩序，削弱了法律規范的權威性，并對司法系統形成沖擊，不利于國家法治化建設”。就政府與社會之間的關系而言，逐漸趨向于去中心化，即政府掌管公共權力，同時在社會中組建各種NGO等民間組織參與國家共同治理。隨著政府改革實踐的逐步深入，帶動了國家治理理論的興起與發展，為其他西方國家推進政府和治理模式改革提供了有效參考。那么，社會動員在新時代國家治理中扮演什么樣的角色以及如何界定社會動員在國家治理中的邊界？為此，本文立足新時代背景，探討社會動員在國家治理現代化中的角色，進而厘清社會動員參與國家治理的合理邊界。[1]

一、社會動員參與國家治理的時代境遇

黨的十九大以來，面對國內外復雜的局勢，國家常規治理現代化面臨諸多挑戰。新時代傳統社會動員模式發生了深刻的變化，同時也為社會動員介入國家治理現代化創造了條件。任何社會動員都離不開相應國家制度或組織的支持，因而需要探討當下中國社會動員發生的制度環境及社會條件。[2]

（一）政府與市場“雙重失靈”催生社會動員的生存空間

經濟全球化以及國家治理進程帶動了治理理論的興起與發展，西方國家治理理論源自新自由主義經濟制度下所產生的市場失靈，正是為了有效彌補市場的不足與缺陷，緩解社會沖突而引入政府對市場活動的調節與干預。但隨著政府干預范圍的擴大，不僅為政府帶來了沉重的財政壓力，同時面臨著公共產品供應過剩問題，甚至引發公共資源的極大浪費。為了解決西方政府和市場內部出現的雙重失靈問題，現代社會的市場化、城鎮化進一步豐富和發展了國家治理理論。社會動員是現代國家治理中政府有效調動國家資源發展經濟的重要手段，從而實現動員資源提高配置效率。“經濟發展就是要提高資源尤其是稀缺資源的配置效率，以盡可能少的資源投入生產盡可能多的產品、獲得盡可能大的效益。”經濟發展的現代化水平很大程度上依賴于政府的資源動員能力，盡管市場經濟在配置資源方面的效率高于政府宏觀調控，但由于市場中存在非完全競爭的市場領域，這就需要政府主導的社會動員以克服“市場失靈”的缺陷。“動員的形式與規模，決定社會發展的速度與特征，特別在發展中國家，動員乃是實現趕超不可少的條件。”改革開放以來，面對資源匱乏及市場經濟薄弱的現狀，社會動員依然發揮著優化資源配置的重要功能，尤其在突發公共危機時，政府能夠迅速調配資源應對主要是通過社會動員實現的。[3]當前我國的經濟體制改革進入攻堅期和“深水區”，其“要素復雜繁多，須高瞻遠矚，統籌兼顧”。盡管我國的現代化發展進程與西方相比存在一定的滯后性，但在中國特色社會主義市場經濟環境下，我國同樣面臨著政府職能轉變、市場調節等關鍵性問題，同樣需要社會動員防范潛在的突發公共危機。[4]

（二）國家治理模式轉型賦予社會動員“新使命”

改革開放以來，農村基層組織的全能治理功能伴隨著社會主義市場經濟體制日趨成熟以及農村家庭聯產承包責任制的深入推進而進一步弱化，城市單位組織改革則解放個體對單位的人身依附關系，其改革目標日益趨向社會人;市場經濟體制改革帶動社會保障等逐漸向商品化和社會化方向發展，由此導致原有社會關系的碎片化和原子化趨勢。互聯網技術推動虛擬社會的蓬勃發展，社會人際關系逐漸由熟人社會向陌生人社會轉變。面對基層治理功能弱化的現狀，國家通過強化城市及農村社區功能，提升應對突發事件的國家治理能力，由此構建了自上而下的高度一體化政府組織體系;而在社會領域依然存在著明顯的碎片化現象，這就導致國家管理系統逐步陷入了政府和市場較強，而社會組織較弱的發展局面。基層社區組織擁有的管理服務能力十分有限，而這一時期民間組織同樣欠缺必要的自我管理及服務能力，無法分擔國家治理中的社會治理職責。當然，我國突發事件的國家治理不能完全照搬照抄國外國家治理模式，應通過發揮政府主導性和廣泛調動各種社會力量積極參與從而形成更為多元化的國家治理主體。黨的十八屆三中全會指出當前國家治理的有效途徑是必須始終堅持黨的領導，發揮政府的主導性，以社會協同和公眾參與為載體，強化法治保障力度。從我國社會發展現狀上看，最為薄弱性的環節集中體現在重大突發國家治理領域。為此，需要從國家治理的需求出發，以社區為載體，構建政府與社會之間相互協作的新型關系。[5]同時，要提高黨建的引領能力，強化政府的主導作用，充分整合社區中的有效治理資源，讓各個主體間形成有效互動，充分落實社區協商制度，這是與我國基本國情和發展需求相吻合的應對突發公共事件的治理模式。

（三）歷史路徑依賴夯實社會動員的文化基礎

我國當前所構建的國家治理體系是傳統歷史文化漸進式改革和內生性演化的必然結果。“文化不僅承載表達的意義和經驗的內容，而且潛在于一定的組織過程中，處在內容與形式的交融中。文化本身的結構性和組織性，深刻再現部分特定社會形式，提供理解社會關系的渠道。”推進國家治理現代化的發展進程，必須以中國傳統文化基因為基礎，充分汲取和整合社會中的各項治理資源。我國傳統社會沿用外儒內法的治理模式，部分學者對我國的傳統秩序結構展開分析，認為我國國家治理模式沿用傳統二元性社會結構，在國家和民間層面“官有正法，民從私約”。國家通過制定各項法律或政策來構建相應的法制體系，而民間則利用各種民間契約形式形成約定俗成的鄉規民約。政府法制主要是從縱向上對社會身份進行約束和規范，民間達成的各類契約主要用于調解民事領域的社會行為，由此在傳統社會領域形成了橫縱結合的治理秩序。[6]通過對中國傳統治理文化的深入探究，發現民間社會依然存在較為深厚的息訟觀念，因此民間社會大多借助鄉規民約來解決各種民間糾紛。當代國家治理與歷史上國家治理模式保持著千絲萬縷的聯系，其現代化轉型需要從傳統歷史路徑走出來，并推陳出新以適應現代國家治理的要求。傳統國家治理綜合利用禮教和政教相結合的模式來指引社會發展，同時利用刑法來抑制犯罪，并強調道德的教化功能，提倡國家禮法結合的綜合治理，由此最大限度地解決各類沖突與矛盾，最終實現社會的穩定與和諧。在現代社會動員模式中，必須以國家法治為基礎，探討社會自治實現的可行路徑，社會動員作為國家治理的非常規手段扎根于傳統的歷史文化脈絡之中，為當前常規治理的“短板”提供有效補充。[7]

（四）德治與法治的融合奠定社會動員的制度空間

當代國家治理現代化需要形成統一制度基礎，而這需要開展廣泛的社會動員才能凝聚成社會共識，否則撕裂的社會共同體只會加劇經濟社會的崩潰。近代以來，西方社會逐步形成了較為完善的地方自治系統，由此帶動市民社會逐漸向個體化方向發展，同時讓國家公民形成了較為積極的國家治理意識。而我國深受傳統計劃經濟體制的影響，高度集中化的管理模式在社會公共管理領域產生了深遠影響，加之市場經濟及城鎮化進程的逐步深入，導致人口流動頻繁，由此引發城鎮人口出現了異質性增長，社區居民之間逐漸失去了傳統熟人聯系，整個社會在個人關系領域逐漸形成了普遍性的脫域關系網絡。這在很大程度上抑制了個體參與國家治理的積極性，進而限制了我國市民社會的成長發育并降低了其社會參與度。我國社會組織體系具有極為獨特的歷史性，在近百年的發展歷程中經歷了不同的社會制度，傳統社會組織是以“皇權止于縣”為主，在縣級以下沿用“鄉土秩序”，整個社會的治理職能相對較弱。禮在古代實質上發揮著法的作用，不僅是對民間社會生活秩序的規范與約束，同時更多地扮演著國家政治生活中的法治角色，禮法二者之間的有效互補成為中國傳統法治文化的獨特之處。[8]而德治主要強調的是依靠道德的約束力來維持社會發展秩序。德治主要依靠教化功能，以德教來提升群體道德素養，最終讓國家能夠依靠公權構建獨特的禮法秩序，并且能夠與民間倫理秩序之間達成共識。[9]法治和德治的相結合，是從國家與社會兩個層面上來規制社會秩序，尤其利用教化功能構建合理的倫理秩序，能夠與國家立法秩序相融合，最終實現國家治理目標，能夠為當前解決國家治理參與度不足和自治基礎相對薄弱等問題提供有效借鑒。[10]

二、社會動員“嵌入”國家治理的作用機理

社會動員是推動突發公共事件治理的重要組成部分。它不僅是國家發展過程中資源整合的有效手段，同時在很大程度上體現國家治理能力現代化水平。[11]所謂社會動員是以非常規方式參與國家治理的形式，與國家常態治理模式相比，它具有柔性、復合等特征。具體來說，社會動員作為非常規治理具有以下特征。

（一）社會動員是國家常規治理的重要補充

“現代文明的一個重要特征就是國家作用的空前發展。一個國家的國家能力直接影響到其經濟增長、政治穩定、社會和諧和國際安全等各個領域。”美國著名政治學者亨廷頓著重強調政黨在社會穩定及國家治理現代化進程中所發揮的關鍵作用，“首要的問題不是自由，而是建立一個合法的公共秩序。”社會動員是國家掌握的特殊權力，尤其是在面對外敵入侵和國內突發公共事件時，政府合法地啟用社會動員而掌握巨大的政治權力，從而有效地處理和應對各種緊急狀態，以達到維護國家主權、領土完整及社會秩序的目的。國家權力具有壟斷性和制度性特征，壟斷性權力是指無需經過治理對象同意即可實施的決斷力，而制度性權力則指通過市民參與社會公共管理來提高國家決策的合法性和執行力。需要指出的是，社會動員是一種國家權力，它是憲法和法律予以確認的政府權力，因而并不能隨意地分散到社會各個群體之中，同時，社會動員必然接受嚴格的社會監督以防止政府濫用社會動員權力。制度性權力本質上就是國家在公共領域所具備的管理能力，如強制、認證、汲取、吸納整合及再分配等能力。[12]總起來看，社會動員則屬于基礎權力范疇，是國家治理的合法有效方式之一，從本質上看是掌握國家政權的政治主體通過一定方式將自身意識形態及利益目標滲透到各個社會群體之中，以此來實現社會動員的目標。在社會動員過程中，組織者對社會成員以多種方式施加動員影響力，基于社會普遍共識能夠充分調動社會成員參與具體社會公共活動之中，最終實現社會動員的組織目標。[13]社會動員實質上就是動員主體通過向社會提取資源來整合政府與社會力量，提升國家治理能力，這在一定程度上能夠提升國家對社會管控能力應對突發公共事件。

（二）社會動員能夠有效鞏固中國共產黨執政基礎

中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，此一共識的形成離不開社會動員的歷史傳統。“中國共產黨在中國社會主義現代化建設的不同時期，善用社會動員方式解決重大問題、化解社會危機，取得一個又一個偉大勝利，這是中國共產黨在百年革命、建設和改革中宣傳和發動人民群眾取得事業成功的寶貴經驗。”[14]中國共產黨的執政地位是中國人民長期革命、建設及改革歷史過程中所形成的最大共識，在此基礎上建構了中國特色社會主義的制度、法律、道德等上層建筑。在這個過程中，社會動員對于鞏固中國共產黨的執政地位起著舉足輕重的作用，其本質是通過組織和發動群眾廣泛參與中國共產黨所領導的社會主義事業并自覺認同、傳播其價值主張的過程。中國共產黨通過廣泛的社會動員不僅凝聚了廣泛的政治共識，且在改革開放新時期成為重塑黨的政治權威的重要手段。社會動員能力是現代政黨組織必備的基本功能之一，政黨的社會動員能力本身包含利益表達、政治選拔、目標制定及政治社會化等。[15]除了常規的政治活動來增強黨的執政基礎，社會動員也是社會發展的非常時期夯實黨的執政權的重要手段，如建國初期中國共產黨通過“三反”“五反”及社會主義改造等社會動員，有效鞏固了中國共產黨執政的政治及經濟基礎。政黨的社會組織動員能力主要體現在處理國家與社會關系方面，政黨是否具有強有力的社會發展能力，是否能最大程度上獲得群眾支持，關鍵在于自身所具備的社會動員能力。[16]政黨組織通過開展廣泛的社會動員，執政意圖在社會公共領域得以踐行，強化公民對執政黨理念及其政策的認同，最大限度地凝聚社會共識，贏得社會公眾的支持，并依靠社會動員順利地得以實施。中國共產黨在國家治理過程中，具備強大的社會組織和動員能力，這一能力是由自身所構建的強大組織體系所決定的，同時也與黨員干部隊伍的素質密切相關。

（三）社會動員是克服常規治理“短板”的重要手段

當代中國社會發展進程中面臨著各種復雜性的沖擊和挑戰（如自然災害、群體性事件及各類傳染性疾病等），始終影響國家穩定與社會發展，甚至直接影響到國家的生死存亡。公共危機是由于社會內外各種因素綜合作用，而導致社會公共安全和公共利益陷入危險境地。[17]與其他危機類型相比，突發公共事件具有明顯的普遍危害性、不可控等特點。應對突發公共事件關鍵在于構建處理公共危機的科學機制，并通過社會動員有效整合社會資源以化解危機。因此，社會動員是應對國家常規治理不足的有效手段。改革開放以來，我國公共危機的發展歷程可以看出，應對任何一項重大危機必然依賴于最具廣泛性的社會動員。我國社會動員經歷了從無到有，從有到優的過程，從傳統運動式治理出發，逐步形成規范性的社會動員章程和條例，從而把游離在國家治理之外的社會動員內化為現代國家治理應對突發事件的有效手段。在處理公共危機中，社會動員表現在兩個層面的功能，其一是政府利用自身掌握的行政權力充分調動和配置國家資源，利用最短的時間為災區提供最為充足性的救援人員、設備及物資，并充分利用各職能部門來推進合作救援;二是政府利用最具廣泛性的社會動員，充分發揮社會組織和個體的行動力量，最大程度地集聚社會優勢資源及力量，增強政府的救援能力，讓社會成員成為災區救援救助的直接參與主體。社會動員與國家治理并不沖突，相反在面對國家緊急狀況時，社會動員更具有治理優勢，尤其是調集國家資源和人力資源時，社會動員具有無與倫比的效率優勢，如抗擊各種突發自然災害等。但需要警惕的是，國家治理中的社會動員并非傳統意義上的運動式治理，而是在符合某些法定條件下的非常規治理，它并不能以犧牲國家治理的制度底線為代價而實施。為此，社會動員是針對各種突發公共事件所產生的緊急應對手段，而非無法無天的亂作為。

（四）社會動員是維系黨和人民血肉聯系的重要紐帶

新時代中國共產黨根據社會主要矛盾的變化，及時制定符合國計民生的發展規劃，但各種自然災害和突發疫情需要廣泛的社會動員才能調集國家資源予以救濟，在這一過程中中國共產黨充分發揮黨組織的社會動員優勢，擴大了黨的執政基礎，同時也檢驗了基層黨組織的戰斗力，從而通過社會動員達到鞏固黨的執政地位的作用。反之，如果政黨的各項政策主張無法贏得廣泛性的支持，必然失去了社會參與主體的支持，甚至引發抵觸和抗議，最終無法實現政黨管理國家的預期目標。從社會科學視角看，資源是指為實現一定目標而所必需具備的各種基礎要素，如人力、物力、財力等。[18]實際上，社會動員是鞏固黨的執政權的非常規手段，它適用于黨和國家發展的特殊事情，可以有效地凝聚社會共識和各種社會資源，以克服中國特色社會主義事業的各種艱難險阻。不同個體和群體對同一事物有不同看法，并形成千差萬別的價值觀，這種價值觀的差異性激發了社會成員的創造性，但當這種差異性走向絕對對立時也會導致社會共識的破裂。當前，中國共產黨是中國社會凝聚共識的主要組織承擔者，并創造性地發展出社會主義核心價值觀，既反映人民群眾的利益訴求，同時也增強了中國人民對中國共產黨合法性的文化認同。改革開放以來，在黨的領導下應對重特大突發事件無一不利用社會動員來實現國家資源的有效配置，以對口支援為突破口在全社會中引發了規模更為龐大的社會動員。除了各黨政機關及領導干部外，各企事業單位、公益組織、軍隊、民營企業及社會個體紛紛選擇不同的路徑推動國家治理，并形成政府、社會及市場三位一體的社會動員格局。當前我國經濟社會發展面臨眾多不確定性，黨和人民的團結一直成為新時代中國社會主義戰勝一切艱難險阻的制勝法寶，其中社會動員成為維系黨和人民血肉聯系的重要手段，它在一定程度上克服了官僚科層制的缺陷和不足，進而夯實了黨執政為民的理念。

三、社會動員參與國家治理的約束條件

社會動員實質上是一種擴張性的社會權力，在國家治理過程中同樣面臨著操作風險，對社會正常秩序具有一定的破壞性，很容易演變成為對抗國家的工具，甚至會對公民權利形成直接侵害，對社會民主法治秩序帶來極大的破壞性。社會動員作為國家治理的有效手段，若應用不當，則很可能成為極大的破壞力量。為此，對于社會動員在國家治理中的使用必須設置不能逾越的底線。

（一）提高國家治理的公民素養，維護人民群眾的根本利益

社會動員并非單向度的輸出過程，而是組織動員者與被動員者之間相互協調的互動過程，同時也是被動員者認同并支持其社會動員目標，只有在自愿參與的基礎上，才能確保實現社會動員目標。在依法治國的背景下，社會動員尤其要遵守法治要求，并在此基礎上確定社會動員在國家常規治理中的合理邊界，防止以犧牲公民權利為代價的非法社會動員。在計劃經濟體制下，所有社會資源歸國家管控，并直接干預社會生產及生活，這一時期的社會動員普遍忽視了公民意愿及其權利的保護，而自上而下的運動式治理更容易損害公民的合法權利。如大躍進等社會動員，強迫群眾參與各種國家化的集體大生產，“在國家控制所有生存必需資源的前提下，被動員者實際上是沒有退出權的”[19]。因而這種犧牲公民權利的社會動員必然無法有效地實現國家治理的目標。為此，社會動員并不能利用群眾激情進行非理性的國家治理，而應當利用利益原則進行合理引導來提高動員對象的主觀能動性。所謂的利益機制，可以參考市場機制中的平等交換原則來設置動員目標以引導潛在動員對象的利益需求，否則無法實現有效社會動員。因此，社會動員所樹立的目標必須符合人民群眾的利益訴求，所采用的社會動員方式及目標訴求必須與人民群眾的需求保持高度契合。同時，人兼具理性和感性雙重屬性，在利益引導以外可利用情感激勵的方式來實現社會動員，并利用特定的場景或條件刺激人們在情感上迸發出相應戰勝事件的精神力量。這一誘惑遠比利益更能鼓動人心以及充分調動群體的內心情感與意識，最大程度地挖掘群體的行為合力。由此充分顯現出基于公民自愿所形成的社會動員實效遠遠超出行政命令方式。總之，社會動員并不能犧牲社會個體的合法權利，否則就容易背離社會動員的初衷。

（二）樹立國家法治的治理權威，恪守社會動員的法治“紅線”

亞里士多德指出，“一切政體都應訂立法制并安排它的經濟體系，使執政和屬官不能假借公職，營求私利。”[20]社會動員之所以能形成巨大的公共權力，本質上就在于動員者掌握了某種權威合法性，并以法治力量形成強制性的社會動員力量，因而這種社會動員權力帶有擴張性和壓迫性。如果社會動員權力缺乏法治約束，則很容易突破法律底線而被動員主體所濫用，導致社會動員公權擴張失去了約束邊界，逐漸顯現出明顯的擴大性和主觀性，進而成為部分不法利益者謀取私利的手段，因此，必須針對社會動員設定相應的法制規范，充分依賴法律權威來規范社會動員權力的運用。黨的十九大報告指出，必須“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進”[21]。為此，必須依法約束國家治理中社會動員的手段，為最大限度地避免權力濫用，西方國家在國家治理領域頒布了諸多法律制度來限制社會動員，明確界定了社會動員的實施范圍。在應對公共危機方面，美國構建了最具完善的法律體系，諸多法律制度更為細化地界定了公共危機中可利用的社會動員的權力邊界，比如，1976年頒布實施的《全國緊急狀態法》，明確界定了國家啟動緊急狀態的條件、流程、期限及終止等具體事項，尤其是對緊急狀態下總統權力給出了特別規定，在非常時期賦予總統特權的同時，對這一特權給出了明確限制。1995年法國頒布實施了《緊急狀態法》，該法律制度的特點側重于規定緊急狀態下政府權力和公民應承擔的義務。[22]德國高度重視社會動員領域的體制機制建設，利用統一協調的力量和資源調動機制，在國家、社會組織、民眾等各個主體間構建共同參與和相互協調的動員機制，由此最大限度地防止某一主體出現權力的失控。是否依法開展社會動員是傳統群眾運動與現代國家治理的重要區別，當代社會動員參與國家治理是以法治為底線的，為此，必須維護法治權威和制度的穩定性。

（三）堅守以人為本的治國理念，慎用社會動員干預民眾生活

社會動員過于頻繁有可能引發三個層面的危害。第一，引發社會資源枯竭。米格代爾基于國家和社會二者關系的視角展開研究，認為國家能力主要包含汲取資源、滲入社會、調節關系及利用特殊方式配置和應用社會資源。[23]社會動員的活動過程實質上等同于執政主體從社會中調用資源，以特殊的方式滲入社會，并充分依靠社會力量來不斷夯實自身能力范疇的活動過程，合理適度的社會動員能夠實現政府和社會力量的有效整合，不斷壯大國家能力;但過于頻繁的社會動員導致國家調用過多的社會資源，引發社會資源枯竭，由此造成社會無法為國家治理提供有效支撐。第二，導致民眾日常生活備受干擾。社會動員意味著最大程度上的群眾參與，過于頻繁的社會動員消耗民眾過多的時間、精力及體力，引發群眾厭煩和抵觸。[24]比如1950—1976年間，我國所發動的規模化群眾運動多達75場，活動內容遍布經濟、政治、社會生活及意識形態等各個領域。頻繁的社會動員讓社會公眾疲于應付從而嚴重干擾了正常的生產生活。第三，很難實現社會力量的再次調動。作為一項群體性活動，社會動員因情感因素占主導地位具有明顯的興奮度。“在群體中，每種感情和行動都有傳染性，其程度足以使個人隨時準備為集體利益犧牲他的個人利益。”[25]社會動員中這種群體興奮度能夠直接轉化為參與國家治理的巨大力量。如果頻繁利用社會動員必然造成民眾興奮度不斷降低，甚至引發疲憊，很難再次調動社會參與的積極性。實際上，社會動員過程不可避免地影響群眾的正常生活秩序并對其生活質量產生負面影響。為此，社會動員必須在有效和有限之間尋求平衡，不能為了追求國家治理目標而無節制地過度社會動員。

（四）促進治理形式的分工協作，恪守社會動員的制度邊界

上世紀初期，德國社會學者馬克斯·韋伯提出了官僚制理論，認為制度必須以合法和合理為基礎，具有明顯的理性、權威性、服從性和等級性特征。在他看來，非人格化的管理體制能夠顯現出其他管理模式所無法企及的效率優勢，與現代社會經濟和技術發展需求相適應，是國家治理可利用的合理形式之一。[26]常規治理也并非完美的制度設計，存在效率低、民主精神缺失及欠缺創新性等缺陷。在國家治理實踐中，社會動員在很大程度上是對官僚制的解構，利用社會動員能夠最大程度地依賴龐大的人海戰術，由此改變常規治理所面臨的各項約束，政府決策能夠利用社會動員直接滲透到基層社會，而常規治理往往需要歷經多個層次的傳遞。與常規治理相比，社會動員極大地改善了應對突發事件的效率和質量。改革開放以來，我國常態治理逐漸顯現出資源儲備不足、激勵性缺失、組織失效等缺陷，由此導致運動式治理的興起與發展。同時，當外部環境波動成為政府亟待解決的關鍵問題時，同樣會利用運動式治理實現與常規治理的互補。毋庸置疑，利用行政和社會兩大力量推進共同治理，能夠最大程度地集中一切優勢力量解決關鍵問題，打破行政條框，積聚各領域優勢資源，能夠取得立竿見影的實效。但是，無節制地利用社會動員或者以社會動員取代常規治理，必然引發諸多弊端，如反復性治理、人治及破壞程序正義等。上級主管部門和行政責任主體所持有的態度對國家治理能夠產生直接影響，直接決定治理所能實現的成效，顯然不符合依法治國的要求。社會動員參與國家治理，并非是要取代常態治理模式，而是在處理突發公共危機時作為克服常態治理短板的特殊治理模式而引入國家治理體系的。為此，必須明確社會動員與國家常規治理的邊界，防止二者混淆而引發國家治理秩序的紊亂。

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（責任編輯 張亨明）