中國西部地區開放型經濟發展對策研究

劉英奎 任國萍 張文婭

開放型經濟是與封閉型經濟相對應的一種經濟體制模式。從全球范圍來看，在開放型經濟中，要素、商品與服務可以較為自由地跨國界流動，國內經濟與國際市場高度關聯，各國以比較優勢參與國際分工，從而實現最優資源配置和最高經濟效率。就一個地區而言，外向型經濟不僅指對國外開放，還包含對國內其他地區開放，各地區之間通過分工合作，實現優勢互補、協作共贏。因此，開放型經濟既包括國與國之間，也包括國內各地區之間的商品、服務以及資源和要素等的雙向流動。因此，開放型經濟除外向型這一特點外，另一大特色就是雙向互動。比如，對外貿易既包括出口也包括進口，資本流動既包括對外投資也包括引進外資等。

一、開放型經濟的評價標準

評價開放型經濟發展水平，可以從人的思想觀念是否開放、人才隊伍是否能夠滿足經濟社會發展需求、開放型經濟規模、開放型經濟平臺/通道是否完善、區域合作機制是否健全，以及營商環境是否優良等六個方面入手。

1.思想觀念開放度

一般來說，開放型經濟主體是由人組成的各種組織或機構。思想觀念的開放度影響著一個區域對外開放的深度和廣度，決定著開放型經濟發展的成效。對開放型經濟的評價，實質上也是對人的評價。較高水平的思想觀念開放度，具體體現為，一是兼容并蓄、公平公正的開放心態；二是破除禁錮、標新立異的創新精神；三是優勢互補、分工協作的合作精神；四是力爭上游、只爭朝夕的創業精神；五是尊重知識、尊重人才的科學精神；六是尊重規則、誠實守信的契約精神。

2.高素質國際化人才隊伍建設

開放型經濟發展不僅取決于創新、開放的思想觀念，還依賴于是否具有一支與經濟社會發展需求相匹配的高素質人才隊伍。高素質國際化人才具體包括涉外經貿政策制定、涉外經貿事務管理、國際經貿研究、國際市場營銷、國際商事法律糾紛解決、國際金融、跨國企業管理、國際文化交流、各種服務貿易領域以及前沿科技研發等多個方面的人才等。人才隊伍具有國際化、復合型、高端化特點，其規模大小、結構是否合理以及素質高低對一個區域外向型經濟發展具有重要影響。

3.開放型經濟規模、結構

評價開放型經濟發展水平，既要考察其數量、規模和增速，又要考察其質量、結構和效益。比如，對外貿易既要分析貨物貿易，又要分析服務貿易發展狀況；既要分析產品、服務結構，又要分析市場、企業結構。評價服務貿易既要考察國際旅游、國際運輸、國際勞務合作、國際工程承包等傳統服務貿易，又要考察技術貿易、版權貿易、數字貿易等新型服務貿易。全面、準確評價開放型經濟發展水平，離不開一套科學的評價指標體系。在貿易業績評價方面，曾任北京市對外經濟貿易委員會副主任的陳澤星先生從出口角度研究制定出一套中國貿易業績評價指標體系。該體系對貿易業績的評價不僅考慮到出口的規模，還將出口優勢、出口穩定性和出口潛力作為貿易業績評價指標，與貿易規模相提并論。該體系對貿易業績的評價克服了唯規模和增速論存在的缺陷，不僅為貿易業績評價，也為開放型經濟發展評價提供了參考和借鑒。

4.開放型經濟載體的數量、質量

各種開放經濟平臺、通道等載體建設的數量和質量，也是評價開放型經濟發展成就的重要依據。中國開放型經濟載體多種多樣，具體包括經濟特區、經濟技術開發區、高新技術產業開發區、邊境經濟合作區以及自貿試驗區、自由貿易港等各種形態。具體來看，深圳、珠海、汕頭和廈門是中國第一批經濟特區，之后又陸續設立了海南、霍爾果斯、喀什等經濟特區，建立了若干高新區、保稅區、出口加工區、保稅物流園區、保稅港區和綜合保稅區；接下來是上海浦東、天津濱海新區、成渝等綜合配套改革試驗區陸續推出；之后又在浙江省溫州市、廣東省珠江三角洲、福建省泉州市、廣西壯族自治區和山東省青島市設立了5 個“金融綜合改革試驗區”，以及中國汕頭華僑經濟文化合作試驗區、21個自貿試驗區，并提出把廣西北部灣經濟區建設成為重要國際區域經濟合作區，把防城港打造成為國際醫學開放試驗區。有關部委還以基地、試驗區、示范區等名義在各地命名建設了大量開放型經濟載體。

經濟帶、經濟圈、貿易通道、經濟走廊也成為各地著力打造的開放型經濟載體。僅是絲綢之路經濟帶就有絲綢之路經濟帶、海上絲綢之路、冰上絲綢之路、空中絲綢之路等不同載體。國際性載體則是由兩個或數個國家共同打造的經濟走廊或區域合作平臺，比如中巴經濟走廊、中緬經濟走廊、孟中印緬經濟走廊、中蒙俄經濟走廊等；國內開放型經濟平臺則包括各種類型的經濟圈、經濟帶、合作區等，比如一些省（區、市）在沿河、沿海、沿高鐵線路地帶打造了若干經濟帶、經濟走廊等開放型經濟載體。近幾年積極推進的西部陸海新通道目標就是打造西部地區外向型經濟發展新引擎。

此外，開放型經濟載體還包括各種類型的展會。除了廣交會、進博會、服貿會等國家級、國際性大規模展會外，各部委、各省（區、市）也陸續組織和創建了一大批區域性展會。

5.區域經濟合作機制

外向型經濟發展離不開健全的區域經濟合作機制。從國際上看，各國之間已簽署了數百項多雙邊區域貿易協定，協定簽署國（方）之間相互消除關稅、非關稅措施，極大地促進了人員、資金、技術以及信息和數據等要素的自由流動。2020 年11 月，中國與東盟十國、日本、韓國等15 國之間簽署的RCEP，為建立世界上人口最多、經貿規模最大、最具發展潛力的自由貿易區奠定了基礎。從國內看，京津冀協同發展、粵港澳大灣區、長江經濟帶、成渝城市群等區域經濟一體化戰略深入推進，跨區域經濟合作、園區合作等各種層次的合作模式不斷出現。

從合作內容看，區域經濟合作既包括有形的硬件基礎設施的對接，也包括無形的觀念、規則、標準、政策等的對接。具體來看，一是發展理念、發展規劃對接；二是道路交通等基礎設施互聯互通；三是規則、標準和政策對接；四是產業對接與融合發展；五是生態環境保護對接等。

6.營商環境優劣程度

營商環境的優劣既是影響一個區域外部企業、技術、資金等資源和要素進入的關鍵因素，也是評價外向型經濟發展質量和水平的重要指標。營商環境內容廣泛，具體包括基礎設施環境、產業配套環境、生活服務環境、政策政務環境、公平競爭環境、科技創新環境、金融服務環境、財稅服務環境、人力資源環境、通關環境、誠信環境、法治環境等。其中，政策環境的公開、公正、透明以及政策的穩定性與可預期性，行政服務的方便、快捷、高效，是打造法治化、市場化、國際化營商環境的著力點。

二、西部地區開放型經濟發展的差距與不足

近年來，中國對外開放持續擴大，西部地區開放型經濟發展不斷邁上新臺階，尤其是隨著“一帶一路”建設的深入推進，開放型經濟的規模、質量都有了長足進步。但受各種主客觀因素影響，與中東部地區相比，西部地區開放型經濟發展仍存在一定差距，主要體現在以下幾個方面。

1.思想觀念不夠解放

一是缺乏主動作為意識。作者在西部地區進行營商環境調研時發現，一些基層行政人員過分強調固有的資源和優勢，而面對疑難問題則存在畏難情緒，缺乏“無中生有”、引進外部資源的勇氣，存在“等靠要”心理。二是創新意識不夠。在對上位政策的認識上，一些西部地區干部認為只能遵守而不能結合本地實際進行創新，向中央政府爭取優惠政策不夠主動、積極，缺乏制度創新、先行先試勇氣。部分干部怕擔責任，害怕政策創新，往往按部就班拘泥于常規性日常業務，缺乏創新意識和大局謀劃思路。三是服務意識不強。招商引資項目落地緩慢；一些基層行政人員素質較低，“吃、拿、卡、要”問題仍然存在。

2.中高端人才短缺且流失嚴重

近年來，中國勞動力成本不斷上升，人才荒、用工荒等問題日趨嚴峻。中國貿促會的2020 年企業調研結果表明，人力資源環境在12個一級營商環境指標中分值最低、排名最后①，成為營商環境的最大短板（見圖1）。

圖1 中國國際貿易促進委員會2020年中國營商環境細分指標評價分值

相對來說，西部地區普通勞動力供應較為充裕，為承接東部地區及國外勞動密集型產業轉移奠定了基礎，但適應資本、技術、知識密集型產業需求的中高端研發人才、適應企業國際化發展需求的管理營銷人才比較匱乏。疫情期間，一些西部地區企業斥巨資建設口罩生產線，但當國內市場出現過剩準備開拓國際市場時，卻發現企業自身十分缺乏外貿人才，不了解出口渠道和方法。西部地區政府部門熟練掌握外語的人才較少，具有國際視野的戰略性新興產業人才、海外項目運營管理人才嚴重不足。同時，西部地區不僅存在人才“引不進”問題，而且還有“留不住”困難。在一些西部省份，副高以上職稱人才流失嚴重，近年來不僅中青年人才外流，甚至還出現白發人才外流現象，西部地區的一些退休官員、知名學者也成為東南沿海地區競相挖掘、引進的寶藏。

3.開放型經濟的產業結構有待優化

在西部地區一些省份的產業結構中，第一產業比重較大，第二產業中重工業較發達，高新技術產業和輕工業比重較低。由于產業上下游產品配套不健全、不完善，增加了當地企業的生產經營成本，也降低了對外部投資的吸引力。總體而言，西部地區外向型經濟規模較小，2020年，西部12個省（區、市）貨物進出口總值占全國的比重僅為9.16%（見表1）；盡管西部地區11個省（區、市）（缺少西藏統計數據）實際利用外資金額占全國的比例為23.53%（見表2），但區域分布高度集中，重慶、四川和陜西三個省（市）實際利用外資金額合計高達288.16億美元，占西部11個省（區、市）總量的84.82%，其余8個省（區、市）占比不足15%。

表1 2020年中國西部地區商品進出口情況

表2 2020年西部地區實際利用外資情況

同時，受產業結構影響，西部地區外向型經濟結構也有待優化。在一些西部省份，對外貿易依賴少數幾家國有大型企業，易受國際市場波動影響；出口產品中初級產品、低附加值勞動密集型產品比重較大，國際競爭力不強；服務貿易中生產性服務業和技術密集型、高附加值服務業競爭力較弱。

4.開放型經濟平臺數量少、影響力弱

大部分西部省份開放型經濟載體數量較少。以自貿試驗區數量為例，在全國已獲批的21個自貿試驗區中，西部地區僅有陜西、重慶、四川、云南、廣西5個省（區、市）入圍，占西部地區12個省（區、市）比例僅四成略高，占全國自貿試驗區數量的23.8%；而東部地區自貿試驗區省份基本連接成片，中部地區除個別省份外，也都成功獲批。有關部委授予的各種基地、示范區等開放型經濟平臺，西部地區數量也較少，而且其影響力與東部地區相比存在較大差距。以會展業發展為例，廣交會、進博會、服貿會等規模和影響力都比較大的國家級、國際性展會分別位于東部地區的廣州、上海和北京。另外，無論是辦展數量，還是辦展面積，西部地區占全國的比重都較低。以舉辦經貿類展覽數量為例，2020 年，華東地區共舉辦822個，全國占比41.4%；華南和華北地區分別為334個和259個，占比分別為16.8%和13.1%；西南和華中地區分別為192 個和169 個，占比分別為9.7%和8.5%；東北和西北地區分別為144個和64個，占比分別為7.3%和3.2%②。

5.區域合作尚處于較淺層次

與東部地區相比，西部地區區域經濟合作存在較大差距。東部地區區域經濟合作內容廣泛而深入，包含了區域規劃統籌錯位發展、道路交通等基礎設施互聯互通、產業跨區域協作、公共服務一體化、生產要素跨區域自由流動等諸多方面，跨區域體制機制性障礙逐步消除，區域經濟一體化程度日益提升，區域統一大市場逐漸形成。一些中部省份大膽創新，積極推動跨區域合作，提出了融入京津冀協同發展和粵港澳大灣區建設的計劃；一些東部省份開始在發達國家設立研發中心，在海外建立生產加工“飛地”；一些北方省份提出對接長江經濟帶，一些南方地區也提出對接京津冀的計劃。

西部地區的區域合作存在若干短板：一是缺乏納入國家級戰略層面的區域合作規劃，西部大開發多是從中央以及東中部支援西部角度加以規劃的，東西部之間的產業合作有待加強，西部地區之間的區域合作也需要進一步有效開展。二是強有力的跨區域合作機制尚未有效建立。區域之間的合作需要建立明確的、強有力的跨區域合作機制，這既包括建立由國務院牽頭、有關部委參與的部際協調機制，也包括建立跨省份之間的協作機制，還包括建立地市之間、行業之間的協調機制。三是青海、四川、寧夏、陜西、新疆等各個省（區）之間的合作多處于探討和規劃階段，實質性啟動較少。四是已開展的區域合作，無論是合作領域，還是合作深度，大多處于較淺層次，與實現區域一體化發展、融合發展、建立區域統一大市場的目標，還有較大差距。

6.營商環境存在較大差距

西部地區的營商環境與東部地區也存在一定差距。從中國貿促會企業問卷調查結果看，2019年西部地區營商環境在東、中、西部地區評價中分值最低。2020年西部評價雖然高于中部，但與東部地區相比仍有較大差距（見圖2）。

圖2 2019—2020年中國營商環境問卷調查：不同地區企業評價對照

根據中國國際貿易促進委員會的企業調研結果，西部地區營商環境差距主要體現在如下幾個方面：一是基礎設施建設滯后。從地理區位看，西部地區地處偏遠，交通基礎設施落后，而主要的產品市場多為中國東部地區或海外，企業貨物運輸成本較高。2020年以后受疫情影響，運費大幅上漲更是提高了企業運輸成本。二是一些園區的生產和生活配套不完善。一些西部地區產業園區產業配套不完善，能提供齊全零部件配套的園區較少，一些機械裝備制造所需零部件需要到山東、江蘇、浙江或廣東等東南沿海地區采購，不僅增加運輸成本、延長交貨時間，也使得產業鏈安全難以有效保障。產業園區一般處于城市邊緣地帶，優質學校、醫院等服務資源短缺，電影院、商場、飯店等生活服務配套設施不全，職工對娛樂休閑設施的需求難以得到有效滿足。三是融資難、融資貴問題尚未解決。調研中發現，民營企業普遍存在流動資金緊缺問題，且因為抵押物不足，難以獲得銀行貸款。融資貴問題也很突出，根據中國國際貿易促進委員會2020年的企業問卷調查，企業融資成本居高不下（見圖3），其中，私營企業融資成本高達16.54%。

圖3 2020年中國國際貿易促進委員會企業問卷調查：不同所有制企業融資成本

三、進一步促進西部地區開放型經濟發展的對策建議

針對西部地區開放型經濟發展存在的問題和不足，建議采取如下對策。

1.創新思想觀念，營造開放文化氛圍

一是學習發達地區的創新意識和先進經驗。西部省（區、市）領導應組織各層次政府、園區官員，赴粵港澳大灣區、長三角地區、發達國家交流考察，學習其開放思維、市場化理念及先進管理模式，借鑒先進經驗，開闊眼界視野，拓寬發展思路。二是加強與東部發達地區的干部交流。西部地區爭取與珠三角、長三角地區有關地市建立結對幫扶關系，協調派遣西部地區干部前去東部地區掛職鍛煉，增強干部隊伍開放意識，提升干部隊伍業務水平。三是打造開發開放政策思想交流平臺。通過舉辦論壇、研討會和在媒體開辟專欄等，開展大討論，解放思想，分析制約因素，找出對策，形成共識。四是營造鼓勵開放創新的輿論氛圍。西部地區應加強成功案例以及思想解放先進典型的宣傳報道，形成強大的開放輿論導向和社會氛圍，積極鼓勵為區域開放發展獻計獻策行為。

2.加大開放力度，夯實外向型經濟產業基礎

當前正處于全球新一輪產業轉移高峰時期，隨著中國東部地區勞動力、土地等生產要素成本的大幅上升以及產業結構的升級優化，東部地區在繼續吸引外資的同時，部分產業也開始對外轉移，這為西部地區承接東部地區產業轉移提供了良好契機。

一是加大招商引資力度。在招商方式上，建議采取協會招商，與中國貿促會合作，與美國商會、歐盟商會、日本貿易振興機構、韓國貿易協會等外資商協會聯合舉辦跨國公司西部行等高端招商引資活動，吸引外資企業投資西部。結合西部地區支柱產業、戰略性新興產業及特色產業，對相關跨國公司及國內行業龍頭企業實施叩門招商。加大“以商招商”力度，更好發揮已投資外來企業在招商中的作用。運用云招商，結合“云展覽”“云促銷”，促進產業承接招商，主動承接京津滬以及蘇浙粵等地產業轉移。

二是著力提升產業創新能力。積極推進產學研用相結合，提高產品科技含量，提升產業鏈現代化水平和產業附加值。積極培育戰略性新興產業，做大做強精細化工、新能源、新材料、電子信息、智能制造、生物醫藥等高新技術產業。發揮龍頭企業的創新主體作用，推動地方特色產業做大做強。培育加工貿易產業集群，大力引進電子信息、新材料、紡織服裝、食品加工等深加工企業，推動加工貿易做大做強。

3.完善開放型經濟平臺，暢通國際貿易通道

一是大力發展通道經濟。有序推進國際貿易通道建設。推動國際貿易通道與西部地區交通主干道互聯互通。加大中歐班列建設力度，加強東西部地區之間物流、商貿等領域的深度合作，共同打造跨省區經濟走廊。加強與“一帶一路”沿線國家交流合作，著力開拓東南亞等周邊國家市場③、歐美日韓等發達經濟體市場以及南美、非洲等新興市場。西部地區要主動對接長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設等國家重大戰略，推動區域之間交通、物流與產業、商貿等硬件設施和服務等軟實力協同發展，暢通資源要素流轉大循環。尤其要重點加強南向通道建設，堅持市場主導與政府共同推動原則，把西部陸海新通道打造成為陸海統籌、貫通南北的大通道以及帶動西部地區高質量發展的重要引擎。

二是大力發展口岸經濟。國家應在西部地區增設一類口岸，積極推動綜合保稅區、航空口岸、鐵路口岸、電子口岸等開放平臺建設，加快推進國際貿易“單一窗口”建設，暢通開通國際貨運航線。

三是大力發展會展經濟。把區域性重點展會打造成國際知名的博覽會，進一步擴大展會規模，提升參展企業的質量、參展商品的地方特色與技術含量，不斷增強展會的經貿實效。加強與國家部委的溝通，引進更多國內外優質會展資源，促進西部地區優勢產品走向全國、走向世界。

4.健全合作機制，深化國際國內合作

一是形成多層次國際、國內合作機制。加強與中東部地區、周邊省份以及重要經貿伙伴的溝通與聯系，形成不同層次的國際、國內合作機制。

二是爭取更多國際資源。加強與外交部、商務部、中國貿促會等部委相關司局對口聯系，充分發揮貿促會國際多雙邊工商合作機制的作用，爭取將更多多雙邊經貿活動以及工商合作機制引入西部省份，豐富企業國際交流合作渠道。

三是充分發揮友好城市作用。加大對外市場開拓力度，建立健全友好城市篩選機制，圍繞主導產業和特色行業，結合貿易伙伴、投資來源、科技資源以及市場潛力等因素，分析與國外相關城市締結友好城市的可行性與必要性，提升友好城市與西部省份產業匹配度。

四是健全省際會商機制和跨省區城市間聯席會議制度。西部地區省份應協同爭取國家政策支持，探索構建規劃制度統一、發展模式共推、治理方式一致、區域市場聯動的區域市場一體化發展新機制，構筑要素跨省自由流動的統一市場。研究制定更多區域性合作規劃，促進區域之間交通、旅游、環保、產業發展、園區建設等互聯互通。鼓勵跨區域的行業協會商會發展，在更大范圍搭建產業協作平臺。

五是加強東西部園區合作，打造飛地經濟。加強與東部地區，尤其是京津滬、江浙以及珠三角等地區之間的產業對接，吸引東中部地區企業、技術、資金、人才到西部發展。加強西部高新區、經開區與中關村科技園區、蘇州工業園區、深圳高新區、北京經濟開發區、上海張江高科等功能區的交流合作，促進上下游產業形成配套協作。積極對接北京、天津、深圳、東莞、佛山等東部發達地區加工貿易企業，主動承接東部產業轉移。積極探索西部園區或企業在東部地區設立研發中心、東部園區在西部設立生產加工飛地。

5.打造高素質國際化人才隊伍

一是創新人才管理體制機制。挖掘西部院校潛力，發揮龍頭企業優勢，采取校企合作等方式，積極申報國家級實驗室，共建博士后流動站，培養一批高技術人才。柔性使用外部人才，靈活采取兼職聘任、退休返聘等方式，拓展人才獲取渠道。

二是完善高端人才認定標準與激勵機制。參照海南、粵港澳大灣區人才政策，建立健全高端人才分類及認定標準，認定對象應不受國籍、戶籍以及是否在職（公務員或及參公人員除外）或退休（70歲以內）限制，爭取15%個稅稅率優惠，并在保險、住房、子女入學、配偶安置等方面給予政策傾斜，確保外部人才招得來、留得住。

三是著力引進培育各類高端人才。與國內外知名高校進行人才合作培養，吸引國家部委及東部沿海地區干部到西部地區掛職鍛煉以及與東部地區結對進行人才幫扶，廣納天下英才來西部創新創業。加強與美日韓以及比利時、新加坡等化工強國，日韓以色列等農業科技強國，以及德日等制造業強國進行科技與人才培養合作；積極開展與國內一流科研機構合作，打造一支高素質人才隊伍。

6.打造法治化、市場化、國際化營商環境

一是強化政企溝通，優化政策環境。深化“放管服”改革，健全職能部門與企業溝通機制，廣泛聽取各方尤其是外資企業、民營企業及中小企業的意見和建議，暢通企業言路，增強政策科學性、一致性和延續性。健全政策評價體系，建立涉企政策反饋機制，完善“事前、事中、事后”評價體系，及時調整、完善相關政策。

二是完善培訓和考評機制，提升政務服務水平。將“互聯網+政務服務”工作納入行政人員教育培訓體系，定期組織開展培訓，切實提高其服務意識、業務能力和辦事效率。完善并嚴格執行績效考評和責任追究制度。

三是加大交通運輸等基礎設施建設力度。樹立規劃先行理念，加強與國家發改委、交通運輸部等有關部委及周邊省份協調溝通，科學編制交通運輸規劃。加大對邊遠地區基礎設施建設支持力度，著力打通區域之間、區域內部、地區之間的斷頭路，重點解決“最后一公里”問題，彌補基礎設施環境短板，促進各地區基礎設施互聯互通。加快“新基建”部署步伐，為企業提供高質量基礎設施。

四是完善產業園區生產生活配套服務體系。推動“產城融合”，實現城市服務與產業發展之間的相互促進，使園區由單純的生產區向功能齊備的城市新區轉型。瞄準高端產業鏈、供應鏈薄弱環節，開展集成研究、協同攻關，增強產業鏈韌性。

五是完善金融服務體系。加大外資金融機構引進力度，加強與境內外金融機構合作，申請增設民營金融機構，為企業提供多元化金融服務方案。

注釋

①引自中國國際貿易促進委員會《中國營商環境調查報告（2020）》。②引自中國國際貿易促進委員會《中國營商環境調查報告（2020）》。③根據中國國際貿易促進委員會2020年《中國企業對外投資現狀及意向調查報告》數據，東南亞為中國企業優先選擇投資的第一大目的地。