央地關(guān)系改革背景下我國國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建

宣曉偉

為解決原有空間規(guī)劃體系中所存在的規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突，審批流程復(fù)雜、周期過長，地方規(guī)劃朝令夕改等問題，在新一輪機構(gòu)改革后，我國組建了新的自然資源部，并推動了空間規(guī)劃體系的改革，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃。2019年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱《意見》）①，要求“到2020 年，基本建立國土空間規(guī)劃體系，逐步建立‘多規(guī)合一’的規(guī)劃編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標準體系；基本完成市縣以上各級國土空間總體規(guī)劃編制，初步形成全國國土空間開發(fā)保護一張圖”，并分別提出了到2025 年“形成以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以統(tǒng)一用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護制度”、到2035年“形成安全和諧、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局”等主要目標，從而開啟了構(gòu)建“全國統(tǒng)一、責權(quán)清晰、科學高效的國土空間規(guī)劃體系”進程。

一、問題的提出

《意見》出臺后，自然資源部印發(fā)《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》（2019 年5 月），在全國正式啟動國土空間規(guī)劃的編制、審批和管理工作，并陸續(xù)發(fā)布《省級國土空間規(guī)劃編制指南（試行）》（2020 年1 月）、《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》（2020年9月）、《市級國土空間總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫規(guī)范》和《市級國土空間總體規(guī)劃制圖規(guī)范（試行）》（2021年3月）、《國土空間規(guī)劃城市設(shè)計指南》（2021 年7 月）等一系列文件，對各級國土空間規(guī)劃的編制工作給予規(guī)范和指導(dǎo)。此外，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》（2019年11 月）②，對在編制國土空間規(guī)劃中劃定“生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”三條控制線，提出指導(dǎo)意見和明確要求。

與此同時，各省紛紛根據(jù)《意見》并結(jié)合本地實際，出臺了相應(yīng)的配套文件和工作方案，進一步細化省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級國土空間規(guī)劃的工作要求、編制路徑和審批程序，并明確本省國土空間規(guī)劃編制工作的路線圖和時間表。目前，眾多省和市均依據(jù)《意見》的指導(dǎo)和各自工作方案的要求，公布了本地區(qū)的國土空間總體規(guī)劃的征求意見稿。

總體而言，我國國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建已經(jīng)取得了顯著進展，但也面臨著一些不可忽視的困難，突出的表現(xiàn)是國家層面的國土空間總體規(guī)劃遲遲難以出臺、工作進度明顯滯后。根據(jù)國土空間規(guī)劃“自上而下”的管控邏輯，從國家到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各級國土空間總體規(guī)劃中的約束指標需要通過級級傳導(dǎo)、層層分解加以確定，從而實現(xiàn)自上而下的約束。如果上位規(guī)劃的指標沒有明確，下位規(guī)劃的指標也無法確定，所以當前省市頒布的國土空間總體規(guī)劃征求意見稿中并未涉及相關(guān)指標的設(shè)定。這樣，在國家層面的國土空間總體規(guī)劃尚未出臺的情況下，省市的國土空間總體規(guī)劃仍存在較大的不確定性，而《意見》所提出“到2020 年基本完成市縣以上各級國土空間總體規(guī)劃編制”的進度目標，已無法實現(xiàn)。

導(dǎo)致國土空間總體規(guī)劃編制進度滯后的原因是多方面的，例如新冠肺炎疫情的暴發(fā)無疑對相關(guān)工作的推進造成許多障礙，客觀上影響了編制的進度。與此同時，國土空間規(guī)劃作為一個融合“主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃”等空間規(guī)劃的全新規(guī)劃類型，其編制工作是一個開創(chuàng)性的事務(wù)，在具體過程中必然會遇到許多新情況、新問題，需要在實踐中加以創(chuàng)新性的解決，這樣的嘗試和探索也需要時間。更為重要的是，當前我國國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建，除不少規(guī)則、程序、標準、技術(shù)等問題亟待解決外，仍有重大的議題需要探討。國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建，不僅涉及橫向?qū)用嬖兄黧w功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃的融合，以及相關(guān)部門的職能變化和整合；還涉及縱向?qū)用娓骷墖量臻g規(guī)劃的定位和作用，以及相關(guān)各級政府職責的分工和配合。一個完善的國土空間規(guī)劃體系，必須按照推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，遵循“充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性”③的原則，既要能夠維護中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有效落實“自上而下的約束性”；又要能夠賦予地方應(yīng)有的自主權(quán)，充分保障“自下而上的靈活性”。

《意見》中明確了各級國土空間規(guī)劃的定位，即“全國國土空間規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性、省級國土空間規(guī)劃側(cè)重協(xié)調(diào)性、市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃側(cè)重實施性”。然而，這樣的表述顯得過于原則，作為同一種類型的規(guī)劃，不同層級國土空間規(guī)劃的上述定位如何才能具體、切實地體現(xiàn)到各自的規(guī)劃中呢？事實上，“不同層級規(guī)劃的主要內(nèi)容差別不大、空間管控重點的差異性不足”是原有城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃存在的普遍現(xiàn)象，由此導(dǎo)致了空間規(guī)劃體系“千規(guī)一面”“層級性差”等突出問題。在原先“多規(guī)分立”的空間規(guī)劃體系中，不同類型的空間規(guī)劃承擔著不同的定位和功能，例如土地利用總體規(guī)劃側(cè)重耕地保護，更多代表著中央層面從上到下的管控要求；城市總體規(guī)劃側(cè)重指導(dǎo)城市建設(shè)，更多反映了地方層面從下到上的發(fā)展訴求，盡管造成不同規(guī)劃沖突等問題，但這種現(xiàn)象反映了中央和地方之間、不同部門之間相互沖突和不斷協(xié)調(diào)的現(xiàn)實需要，發(fā)揮著平衡“自上而下的約束性”和“自下而上的靈活性”兩者矛盾的關(guān)鍵作用。我國的區(qū)域和城市發(fā)展在過去幾十年內(nèi)能取得這么大的成就，與原有空間規(guī)劃體系存在的這種利益平衡和協(xié)調(diào)機制有著密切的關(guān)系。

當然，正如《意見》所指出的，原有空間規(guī)劃體系在運行實施的過程中，也日益暴露出規(guī)劃過多、規(guī)劃打架、規(guī)劃約束力不足等問題，因此整合土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃、構(gòu)建統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系就成為了當前改革的應(yīng)有之義。但是，一旦把不同類型的空間規(guī)劃都整合到一個新的規(guī)劃中，原有的利益平衡和協(xié)調(diào)機制又如何在新的國土空間規(guī)劃體系中得到繼承和完善呢？全國統(tǒng)一國土空間規(guī)劃體系的建立，顯然是要更多加強自上而下的約束性，解決地方規(guī)劃朝令夕改等頑疾，但在此過程中又怎樣合理給予地方應(yīng)有自主權(quán)、有效保證自下而上的靈活性呢？基于上述問題，本文試圖從中央和地方關(guān)系改革的視角出發(fā)，依據(jù)治理現(xiàn)代化的理論，對如何更好地構(gòu)建我國國土空間規(guī)劃體系進行一些思考，并提出相關(guān)的建議。

二、我國中央和地方關(guān)系的基本模式、主要矛盾和根本問題

我國空間規(guī)劃體系的形成和發(fā)展，很大程度上內(nèi)生于中央與地方關(guān)系的演變之中。不同的中央和地方關(guān)系安排，有著不同的空間治理方式和手段，形成不同的空間規(guī)劃體系。我國原有空間規(guī)劃領(lǐng)域存在的各種問題，表面上各有各的原因，深層次則與中央和地方的治理模式密不可分，“規(guī)劃過多、規(guī)劃打架、規(guī)劃約束力不足”等問題，既起因于橫向的部門之間空間事權(quán)的沖突，也源于縱向的各級政府之間空間事權(quán)的劃分不清。換言之，正是我國已有中央和地方關(guān)系制度安排的不合理、不完善，才從根本上導(dǎo)致了空間規(guī)劃領(lǐng)域所產(chǎn)生的種種問題。因此，要彌補原有空間規(guī)劃體系的缺陷，構(gòu)建和完善一個新的國土空間規(guī)劃體系，就不能僅就規(guī)劃談規(guī)劃，而是應(yīng)將其放到我國中央和地方關(guān)系的大背景下來考慮。

我國是一個廣土眾民的大國，在傳統(tǒng)朝代逐漸演變形成的有關(guān)中央和地方關(guān)系的一系列制度安排和具體舉措，對維護王朝的統(tǒng)治安全和疆域完整，有著相當重要的作用。這些中央和地方關(guān)系的核心觀念和制度特征一直延續(xù)至今。

1.“中央決策、地方執(zhí)行”是我國中央和地方關(guān)系的基本模式

我國中央和地方關(guān)系的基本模式是“中央決策，地方執(zhí)行”，即中央主要負責大政方針的制定，政策的具體落實則主要由地方負責。這種模式主要表現(xiàn)為“中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實”的工作實施機制?！爸醒虢y(tǒng)籌”，即中央做好頂層設(shè)計，具體負責政策制定、項目規(guī)劃、資金籌備、考核評價、總體運籌等工作；“省負總責”，即省做到承上啟下，負責目標確定、項目下達、資金投放、組織動員、檢查指導(dǎo)、監(jiān)督考核等工作；“市縣抓落實”，即市縣從當?shù)貙嶋H出發(fā)，落實各項政策措施，具體負責進度安排、項目落地、資金使用、人力調(diào)配、推進實施等工作。

在“中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實”的機制下，中央就各項重要事務(wù)做出決策，提出全國性的任務(wù)和目標，然后常常會將該任務(wù)和目標分解到省，省再分解到市，市再到縣，縣再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，與此同時還采用簽訂目標責任書、監(jiān)督考核、檢查指導(dǎo)等手段，形成“一級抓一級、層層抓落實”的壓力。在原有土地利用總體規(guī)劃中，建設(shè)用地等關(guān)鍵性指標就是采取這樣的方式層層分解、級級落實的。

2.“切一刀、一刀切”是我國中央和地方關(guān)系面臨的主要矛盾

在“中央決策、地方執(zhí)行”模式和“中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實”的工作實施機制下，我國中央和地方關(guān)系存在的主要矛盾是“中央的統(tǒng)一決策如何符合各地千差萬別的實際情況”，即所謂“切一刀”怎樣避免“一刀切”的困局。我國幅員遼闊，各地差異巨大，中央的統(tǒng)一決策必然面臨著如何照顧到不同地區(qū)不同情況的難題，如果用同一個標準、同一把尺子來對各地提出要求，顯然是不合適的，但在一個政策文件中又難以做到對不同地區(qū)分門別類地加以詳細論述。即使是同一類地區(qū)（例如東部地區(qū)），其內(nèi)部各個地方的氣候條件、地理地貌、經(jīng)濟發(fā)展、生活習俗也存在明顯的差異，要對它們再進行仔細甄別并分別提出針對性的政策要求，在中央層面的集中統(tǒng)一決策中是難以做到的。

例如，原有各級土地利用規(guī)劃中建設(shè)用地等重要指標的分解和確定，往往也依據(jù)人口規(guī)模、經(jīng)濟增速、人均建設(shè)用地增速等幾個指標，按全國大致統(tǒng)一的標準來進行計算，然而我國各個地方發(fā)展的實際情況迥然不同，由此產(chǎn)生對建設(shè)用地的實際需求也瞬息萬變，要想通過中央集中統(tǒng)一決策、層層分解的方式來確定各地的用地指標，很難符合地方發(fā)展靈活多變的實際需要。

3.“一放就亂、一收就死”是我國中央和地方關(guān)系存在的突出問題

為了緩解“中央決策、地方執(zhí)行”模式下“切一刀”和“一刀切”之間的突出矛盾，我國在維護中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的同時，又賦予地方在執(zhí)行政策過程中一定的自由裁量權(quán)，使得各級地方政府可以根據(jù)本地的實際情況做出相應(yīng)的調(diào)整和變通，從而能夠?qū)⒅醒氲臎Q策部署落實到位。因此，中央文件中往往一方面著重論述的是目標、原則和重點任務(wù)等內(nèi)容，避免就過于具體的事務(wù)做出細致安排；另一方面又常常強調(diào)各地要發(fā)揮主動性，結(jié)合本地實際因地制宜地開展工作。

但是，中央到地方的各級政府之間客觀上存在著“激勵不相容”和“信息不對稱”的現(xiàn)象。“激勵不相容”是指中央和地方的利益并不總是一致的，地方政府會基于自身利益采取一些不完全符合中央政策意圖的行為。例如在環(huán)境保護方面，地方政府出于對本地的GDP、稅收和就業(yè)等考慮，對當?shù)匚廴酒髽I(yè)的整治工作往往是“雷聲大、雨點小”?！靶畔⒉粚ΨQ”則是下級政府對于當?shù)厍闆r的了解和掌握，要遠遠多于上級政府。下級政府會選擇性地向上級政府更多地傳遞那些對自身有利的信息、同時盡量掩蓋對自身不利的信息，從而造成上級政府所了解信息的失真現(xiàn)象。

由于“激勵不相容”和“信息不對稱”的存在，再加上在政策執(zhí)行過程中地方擁有的自由裁量權(quán)，就容易產(chǎn)生“上有政策、下有對策”的情況，中央政策到了基層跑偏跑歪的現(xiàn)象時有發(fā)生。中央向地方放權(quán)，就容易形成地方自行其是、不聽中央號令的情況，從而導(dǎo)致“一放就亂”的局面。為了糾正地方的不當行為，不折不扣地貫徹落實中央政策，中央則傾向于收權(quán)。一方面加大對地方檢查指導(dǎo)、監(jiān)督考核的力度；另一方面做出更細致具體的規(guī)定，壓縮地方的自由裁量權(quán)。在一些重大事務(wù)上則采取專項督查、重點考核等多種方式，確保各級地方政府能夠一切行動聽指揮。但正如上述，中央決策很難照顧到各地千差萬別的實際需要，政策的具體實施還主要依靠地方主動性和積極性的發(fā)揮。一旦中央收權(quán)，短期來看確實有助于中央政令貫通不走樣，但長久以往則容易形式主義泛濫，政策的僵化執(zhí)行難以解決地方的實際問題，地方積極性和活力受到影響，導(dǎo)致“一收就死”的局面。“一放就亂、一收就死”的循環(huán)是我國中央和地方關(guān)系面臨的突出問題，它根本上是由“中央決策、地方執(zhí)行”模式下“切一刀”和“一刀切”的主要矛盾所帶來的。

三、當前國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建需要解決的根本問題

將國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建放到中央和地方關(guān)系的大背景下，可以清楚地看到，空間規(guī)劃體系的發(fā)展是我國中央和地方關(guān)系制度變遷的重要內(nèi)容之一，而已有空間治理所遇到的問題也正是中央和地方關(guān)系的主要矛盾在空間治理領(lǐng)域的具體表現(xiàn)。

改革開放初期，為了推動各地的發(fā)展，中央采取向地方放權(quán)，由此帶動各地經(jīng)濟的快速發(fā)展、城市面貌的日新月異，更多代表了地方利益訴求的城市規(guī)劃勃然興起。然而在土地財政等各種因素的驅(qū)動下，也日益暴露出各地城市無序擴張、用地粗放、過多占用耕地等一系列問題。為此中央逐漸加強管控，通過土地利用規(guī)劃等強化對地方政府行為的約束，嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，并采取控制建設(shè)用地總量、對耕地實行特殊保護等手段（林堅等，2019）。同樣，在空間規(guī)劃領(lǐng)域也存在著中央統(tǒng)一的管控手段如何符合各地多種多樣實際情況的主要矛盾。類似地，我國的空間治理也面臨中央和地方之間合理放權(quán)和收權(quán)的難題，容易陷入“一放就亂、一收就死”的困局。

從目前來看，當前國土空間規(guī)劃改革的重點是加強從上到下的約束和管控?！兑庖姟诽岢鲆靶纬扇珖鴩量臻g規(guī)劃一張圖”“把每一寸土地都規(guī)劃得清清楚楚”。在一些人的理解中，這意味著中央可以把每一寸土地都管起來，能夠做到就像在手機上查看電子地圖那樣查看規(guī)劃，縮小了是全國一張圖、放大了則到每一個地塊、每一個建筑，原來如何規(guī)劃、現(xiàn)在實際狀況怎樣，中央都清清楚楚、明明白白，從而徹底消除規(guī)劃約束不力、規(guī)劃朝令夕改等亂象，一勞永逸地解決問題。

然而，未來的國土空間規(guī)劃體系真能按照這樣的思路構(gòu)建和運行嗎？“國土空間規(guī)劃的一張圖”，絕不能被理解為“工程機械的設(shè)計圖”或是“房屋建筑的施工圖”，人們只能嚴格按照圖紙進行加工或建設(shè)。規(guī)劃本質(zhì)上是對未來的一種展望和預(yù)測，未來趨勢如何變化、具體實際情況怎樣進行，則有相當大的靈活性和不確定性。規(guī)劃一旦實施，就必須根據(jù)實際情況的變化而不斷做出調(diào)整。

更為重要的是，分級管理體制是“一級政府、一級事權(quán)”，不同層級政府的管控重點和管控方式應(yīng)有明顯的區(qū)別。如果中央層面就對田間地頭的具體地塊進行管控，即使技術(shù)上可行，在現(xiàn)實中的后果也可能是災(zāi)難性的?！爸醒霙Q策、地方執(zhí)行”模式下，中央對于地方的管控權(quán)限并沒有明確的邊界，在“加強約束”“無縫對接”“一竿子到底”等口號下，中央的權(quán)限很容易擴張，結(jié)果可能越管越死，地方的自主性和靈活性將受到嚴格限制，由此大大傷害地方的發(fā)展活力。

為解決原有空間規(guī)劃體系中規(guī)劃打架、規(guī)劃約束力不足等“一放就亂”的問題，新的國土空間規(guī)劃體系強調(diào)“剛性管控”和“底線約束”，試圖加強從上到下的約束力，是十分必要的。但站在中央和地方關(guān)系的視角，新的國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建所面臨的更關(guān)鍵問題是在空間治理實際中如何破解原有中央和地方“放權(quán)收權(quán)”的難題，跳出“一放就亂、一收就死”的循環(huán)。對這一問題的回答，則需要“跳出規(guī)劃看規(guī)劃”，應(yīng)從我國中央與地方關(guān)系改革的大方向、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標中尋找答案。

四、“一放就亂、一收就死”困局根源于權(quán)責模糊的“泛化治理”方式

為什么在我國“一放就亂、一收就死”的矛盾如此突出呢？除幅員遼闊、人口眾多、管理事務(wù)繁雜等原因外，它與我國中央和地方關(guān)系所采取的“泛化治理”模式有著密不可分的關(guān)系。

所謂“泛化治理”，是指中央到地方的各級政府之間采取一種權(quán)責模糊的治理模式?！胺夯卫怼庇袃蓚€重要的特征：一是不明確界定政府所承擔的不同事務(wù)的屬性；二是不明確區(qū)分不同層級政府的事權(quán)范圍。換言之，在“泛化治理”模式下，理論上中央可以就任何事務(wù)做出決策，即使是那些完全屬于地方層面的事務(wù)；而地方負責絕大多數(shù)事務(wù)的執(zhí)行，即使是那些完全屬于全國層面的事務(wù)。“泛化治理”導(dǎo)致不同層級政府在同一項事務(wù)中都擁有事權(quán)，彼此之間缺乏清晰的權(quán)責界定。由此，一項事務(wù)如果真的出現(xiàn)問題，有可能是中央政府的決策不當，也可能是省級或地級政府的傳導(dǎo)不力，亦可能是市縣級政府的落實有誤。雖然經(jīng)常強調(diào)地方應(yīng)承擔“屬地管理責任”，要求“地方政府負總責”，但在權(quán)責不清的“泛化治理”模式下，難以真正厘清和追究各級政府的責任。正因為對各級政府的事權(quán)管轄范圍沒有明確清晰的界定，就容易發(fā)生中央和地方放權(quán)和收權(quán)的矛盾，導(dǎo)致“一放就亂、一收就死”的問題。

中央和地方關(guān)系的這種“泛化治理”模式，根本上沿用的是一種傳統(tǒng)國家的治理方式。“泛化治理”是傳統(tǒng)中國在生產(chǎn)力水平較低、交通通訊等技術(shù)落后的條件下，歷代王朝面對廣土眾民的超大規(guī)模治理任務(wù)，為維護大一統(tǒng)局面而發(fā)展出來的一套中央和地方關(guān)系的治理模式。類似地，傳統(tǒng)王朝也面臨著中央和地方之間的放權(quán)和收權(quán)難題，不斷陷入到“內(nèi)輕外重”和“內(nèi)重外輕”的周期循環(huán)之中（周振鶴，2005）④，它與當前的“一放就亂、一收就死”周期類似，同樣根源于中央和地方關(guān)系的泛化治理模式。

傳統(tǒng)國家向著現(xiàn)代國家的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，意味著國家組織、國家結(jié)構(gòu)和國家治理方式將發(fā)生根本性的變化。各種組織“從先前的基于親屬紐帶和個人關(guān)系的公社形式，轉(zhuǎn)變?yōu)榛趯δ繕撕屠娴墓餐非笸狻o其他聯(lián)系的個人之間的契約安排的合伙形式”（斯科特等，2011）。整個社會經(jīng)歷了從“身份型社會”到“契約型社會”（梅因，1959）、從“禮俗社會”向“法理社會”的轉(zhuǎn)變（滕尼斯，1999），國家治理也面臨著從主要“基于倫理和關(guān)系的傳統(tǒng)型治理”向著更為理性化的“基于契約和法律的法理型治理”轉(zhuǎn)型的嚴峻挑戰(zhàn)（韋伯，2010）。

五、“分化治理”是現(xiàn)代國家的基本治理模式

現(xiàn)代國家政府承擔的事務(wù)十分繁雜，除一部分事務(wù)分別由中央政府和地方政府各自負責外，大量事務(wù)需要中央和地方各級政府共同承擔責任、一起發(fā)揮作用，這在許多國家都是很普遍的現(xiàn)象。例如作為單一制國家的日本，中央政府所負責的“國家事務(wù)”，許多是由相關(guān)的中央省廳委托給各個地方負責執(zhí)行，中央省廳同時還為此制定出各項事務(wù)的具體標準和操作規(guī)范（西尾勝，2003）。類似地，德國雖然是聯(lián)邦制國家，但在眾多公共事務(wù)上也呈現(xiàn)出聯(lián)邦政府決策、地方政府執(zhí)行的特點，因而被稱為“參與聯(lián)邦制”或“執(zhí)行聯(lián)邦制（沃爾夫?qū)敶臍W，2010）。這些國家之所以能夠較好地解決中央統(tǒng)一決策和地方情況多樣之間的矛盾，化解“切一刀”和“一刀切”矛盾，避免陷入“一放就亂、一收就死”的困境，與它們采取了權(quán)責清晰的“分化治理”模式有著緊密的關(guān)系。

所謂“分化治理”，一是明確界定政府所承擔事務(wù)的不同屬性，劃分全國性事務(wù)和地方性事務(wù)；二是根據(jù)事務(wù)屬性區(qū)分各級政府的權(quán)力和責任，保障中央政府對全國性事務(wù)的統(tǒng)一決策權(quán)、地方政府對地方性事務(wù)的管理自主權(quán)；三是通過規(guī)范化、法治化的程序處理不同層級政府之間的權(quán)責糾紛。

在“分化治理”模式下，首先，要根據(jù)事務(wù)的屬性劃定不同層級政府各自的權(quán)責范圍。中央政府負責全局性的事務(wù)、地方政府負責局部性的事務(wù)，既維護中央政府在全國性、跨區(qū)域事務(wù)的管轄權(quán)力，又保障地方政府管理本地事務(wù)的權(quán)限，其中的關(guān)鍵是要明確各級政府權(quán)力的行使邊界，各級政府均不能隨意進入屬于其他層級政府的事權(quán)領(lǐng)域。通常，要有相關(guān)的法律明確劃分中央和地方的事權(quán)范圍，對地方的自治權(quán)利加以保障。

其次，那些屬于中央和地方共同承擔的事務(wù)，也需要對各自的權(quán)責做出明確的規(guī)范和界定，中央政府的各個部門不能隨意向地方指派事務(wù)。例如日本地方分權(quán)改革的主要目標，就是要“盡可能地縮小中央各省廳對細節(jié)部分的行政統(tǒng)制，特別是摒棄沒有法令明文依據(jù)的通知、通告等不透明的干預(yù)”，重點是將原先由中央政府負責并通過各個省廳委托給地方執(zhí)行的“機構(gòu)委任事務(wù)”，進一步明確區(qū)分為由地方自行決策實施的“自治事務(wù)”和有法律明文規(guī)定的“法定受托事務(wù)”（西尾勝，2013）。

再次，一旦不同層級政府就事權(quán)管轄范圍產(chǎn)生異議，可以通過規(guī)范化、程序化的公開渠道加以協(xié)調(diào)和解決。在大量繁雜的事務(wù)中，各級政府之間就各自管轄的事權(quán)范圍產(chǎn)生爭議，是很容易發(fā)生的事。為此需要有規(guī)范化、程序化的公開渠道幫助各級政府尤其是基層政府進行申訴和協(xié)調(diào)。例如日本的《地方自治法》設(shè)立了“國家地方紛爭處理委員會”，地方政府對于中央政府做出的行政干預(yù)不服從時，可以向該委員會提出審查請求⑤。訴諸司法途徑也經(jīng)常成為地方政府維護自身權(quán)利的重要方式之一，例如德國的聯(lián)邦憲法法院負責審理“關(guān)于聯(lián)邦與各邦之權(quán)力義務(wù)，尤其關(guān)于各邦執(zhí)行聯(lián)邦法律及聯(lián)邦對各邦行使監(jiān)督、發(fā)生歧見之案件”（《基本法》第93 條）。英國的地方政府也可以采用司法審查的途徑來維護自身的自由裁量權(quán)⑥。

六、從“泛化治理”到“分化治理”是我國中央和地方關(guān)系改革的主要方向與重要內(nèi)容

從權(quán)責模糊的“泛化治理”向著權(quán)責清晰的“分化治理”轉(zhuǎn)變，是目前我國中央和地方關(guān)系改革的主要方向與重要內(nèi)容。目前的改革主要在兩個方面展開：一是根據(jù)事務(wù)不同屬性劃分中央和地方的權(quán)責；二是通過編制權(quán)力清單和責任清單，明確和規(guī)范各級政府不同部門的權(quán)力和責任。

早在2003年的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》⑦中，就提出了應(yīng)該按照事務(wù)的屬性劃分中央和地方管理權(quán)責的改革目標，即“屬于全國性和跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的事務(wù)，由中央管理；屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務(wù)，由地方管理；屬于中央和地方共同管理的事務(wù)，要區(qū)別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責任”。十年后，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013年）⑧則提出要“區(qū)分中央事權(quán)、地方事權(quán)、中央和地方共同事權(quán)，適度加強中央事權(quán)和支出責任，建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)制度”。此后，中央和地方關(guān)系改革進一步聚焦到財政事權(quán)和支出責任劃分上，國務(wù)院出臺了《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導(dǎo)意見》（2016 年）⑨。近年來，在基本公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、教育、交通運輸、生態(tài)環(huán)境、公共文化、自然資源、應(yīng)急救援等領(lǐng)域，國務(wù)院也陸續(xù)印發(fā)了相關(guān)的中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案⑩。

其中，《自然資源領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》（2020 年6 月）明確提出，應(yīng)“將全國性、跨區(qū)域的國土空間規(guī)劃及相關(guān)專項規(guī)劃的編制和監(jiān)督實施，省級國土空間規(guī)劃和需報國務(wù)院審批的城市國土空間總體規(guī)劃的審查，監(jiān)督地方各級國土空間規(guī)劃實施等事項，確認為中央財政事權(quán)；將生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線的劃定，資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價等事項，確認為中央與地方共同財政事權(quán)；將地方性國土空間規(guī)劃及相關(guān)專項規(guī)劃的編制和監(jiān)督實施，相關(guān)規(guī)劃、戰(zhàn)略和制度明確由地方落實的任務(wù)，確認為地方財政事權(quán)”?。

另一方面，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》（2015年），要求“將地方各級政府工作部門行使的各項行政職權(quán)及其依據(jù)、行使主體、運行流程、對應(yīng)的責任等，以清單形式明確列示出來，向社會公布，接受社會監(jiān)督”，以“加快形成邊界清晰、分工合理、權(quán)責一致、運轉(zhuǎn)高效、依法保障的政府職能體系和科學有效的權(quán)力監(jiān)督、制約、協(xié)調(diào)機制”?。與此同時，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國務(wù)院部門權(quán)力和責任清單編制試點方案》（2015年）?，要求國家發(fā)展和改革委員會等部門“以清單形式列明行政權(quán)責及其依據(jù)、行使主體、運行流程等，推進行政權(quán)責依法公開，強化行政權(quán)力監(jiān)督和制約”。此外省、地、市等各級地方政府的工作部門，也逐步推開了權(quán)力和責任清單的編制工作。

總體來看，我國中央和地方關(guān)系的改革，充分意識到了“泛化治理”模式下各級政府權(quán)責不清所帶來的一系列問題，正如《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》?（2019 年）所指出，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標之一是要“理順中央和地方權(quán)責關(guān)系，構(gòu)建從中央到地方權(quán)責清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系”。因此，由“權(quán)責模糊的泛化治理模式”向“權(quán)責清晰的分化治理模式”轉(zhuǎn)變，已經(jīng)成為目前我國中央和地方關(guān)系改革的主要方向與核心內(nèi)容（宣曉偉，2018）。

七、我國已有國土空間規(guī)劃體系具有“泛化治理”的明顯特征

我國已有的國土空間規(guī)劃體系中，存在著“泛化治理”的明顯特征，突出表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.上級政府審批下級空間規(guī)劃的數(shù)目過多，流程繁復(fù)，時間過長

我國的國土空間規(guī)劃體系采取了分級審批的制度，即由上級政府負責審批下級政府的各類規(guī)劃，在原有的“土地利用總體規(guī)劃”體系中，省級的土地利用總體規(guī)劃報國務(wù)院批準；省級政府所在地的市、人口在一百萬人以上的城市以及國務(wù)院指定城市的土地利用總體規(guī)劃，經(jīng)省級政府審查同意后，報國務(wù)院批準；其余各級的土地利用總體規(guī)劃，逐級上報省級政府批準；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可由省級政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市級政府批準（參見《土地管理法》第20條）。類似地，在原有“城市總體規(guī)劃”體系中，直轄市的城市總體規(guī)劃報國務(wù)院審批。省級政府所在地的城市以及國務(wù)院確定的城市的總體規(guī)劃，由省級政府審查同意后，報國務(wù)院審批。其他城市的總體規(guī)劃，報省級政府審批。縣級政府所在地鎮(zhèn)和其他鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，分別報上一級政府審批（參見《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》2019 年第14 條和第16條）。

已有空間規(guī)劃體系審批制度存在的第一個問題是上級政府負責審批的規(guī)劃數(shù)目過多、覆蓋范圍過廣。按照上述法律的規(guī)定，原先報國務(wù)院審批的土地利用總體規(guī)劃是106 個、城市總體規(guī)劃是108個，國務(wù)院負責審批規(guī)劃的數(shù)量已超過200個；類似地，各省級政府負責規(guī)劃審批的范圍除下轄地級市外，也常包括規(guī)模較大的縣級地區(qū)以及其他省級政府指定的地區(qū)，各級政府負責審批規(guī)劃的數(shù)目都相當可觀。

上級政府在審批下級政府規(guī)劃過程中的廣泛、深入?yún)⑴c，雖有助于貫徹自身的決策意圖、加強對下屬各級空間規(guī)劃的管控。但客觀而言，上級政府的行政資源是有限的，負責審批的規(guī)劃數(shù)目過多、范圍過廣，除容易導(dǎo)致審批過程流于形式外，也難以避免審批時間漫長的問題。因此，各類規(guī)劃審批流程繁復(fù)、審批時間過長，成為了原有空間規(guī)劃體系審批制度的第二個顯著問題，下級政府遞交的規(guī)劃的預(yù)定實施期限已經(jīng)開始，卻遲遲沒有拿到上級政府審批許可的現(xiàn)象并不罕見，有的甚至出現(xiàn)“規(guī)劃獲批之日”已是“規(guī)劃到期之時”的怪象，對各類空間規(guī)劃的嚴肅性和權(quán)威性造成了很大的影響。

為有效解決原有空間規(guī)劃體系審批過程存在的突出問題，《意見》明確提出要“改進規(guī)劃審批”，按照“誰審批、誰監(jiān)管”的原則，一是縮減上級政府負責審批的規(guī)劃數(shù)量，減少需報國務(wù)院審批的城市數(shù)量；二是精簡規(guī)劃審批的內(nèi)容，大幅縮減規(guī)劃審批所需的時間。根據(jù)自然資源部的初步考慮，未來國務(wù)院負責審批國土空間規(guī)劃的數(shù)量要壓縮到50個以下、審查時間控制在90天之內(nèi)?。

然而，原有空間規(guī)劃體系審批流程繁復(fù)、時間過長的根本原因在于不同層級政府在空間治理中的權(quán)責沒有清晰的界定和劃分，由此反映到空間規(guī)劃的審批體系中則造成哪些城市該批、哪些城市不該批；哪些內(nèi)容該批、哪些內(nèi)容不該批的模糊性，它更多是依靠政府的文件加以規(guī)范和調(diào)整，從而帶來相當大的不確定性，很容易落入前述的“一放就亂、一收就死”循環(huán)，形成今天放權(quán)（放松審批，減少審批的數(shù)目、范圍和內(nèi)容）、明天收權(quán)（收緊審批）、后天再放權(quán)的局面。

2.空間規(guī)劃體系中各級政府的事權(quán)劃分尚待厘清

原有各類空間規(guī)劃的審批過程中，上級政府側(cè)重于對規(guī)劃內(nèi)容是否合理進行實質(zhì)性審查，一旦要對下級政府規(guī)劃的內(nèi)容“好壞與否”做出判斷，就極大地增加了規(guī)劃獲批所需的流程和時間。有鑒于此，《意見》提出了“管什么就批什么”的要求，以精簡規(guī)劃的審批內(nèi)容和縮減審批時間；自然資源部則進一步明確要對省級和市縣國土空間規(guī)劃側(cè)重控制性審查，重點審查目標定位、底線約束、控制性指標、相鄰關(guān)系等，而對規(guī)劃程序和報批成果形式進行合規(guī)性審查?。此外，對于不報國務(wù)院批準的市縣一級城市國土空間規(guī)劃的審查內(nèi)容和程序，主要由省級人民政府根據(jù)自身的實際情況來加以確定。

盡管國土空間規(guī)劃審批體系擬開展的上述改革必會有效地提高審批的效率、減少審批的時間。然而從已出臺的文件來看，上級政府對下級政府的空間規(guī)劃管得過多過細、各級政府在空間治理上的權(quán)責劃分模糊的情況仍然較為明顯。

表1為報國務(wù)院審批的省級國土空間規(guī)劃和市級國土空間總體規(guī)劃的審查要點，其中省級國土空間規(guī)劃的審查要點包括了國土空間開發(fā)保護目標等9 大類內(nèi)容；而市級國土空間總體規(guī)劃的審查要點除了對省級國土空間規(guī)劃審查要點的深化細化外，還增加了市域國土空間規(guī)劃分區(qū)和用途管制規(guī)則等4 大類內(nèi)容。表2 是根據(jù)《省級國土空間規(guī)劃指南》和《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南》的要求，編制省和市兩級國土空間總體規(guī)劃所分別需要確定的規(guī)劃指標體系。省級國土空間規(guī)劃共有生態(tài)保護紅線面積、用水總量等16 個指標，其中約束性指標為10個；市級國土空間規(guī)劃共有35個指標，其中約束性指標為13 個。市級規(guī)劃指標體系與省級相比，除了將每萬元GDP水耗（地耗）由“約束性”改為“預(yù)期性”，還增加了“道路網(wǎng)密度”“公園綠地、廣場步行5分鐘覆蓋率”等約束性指標。

表1 對省和市級國土空間規(guī)劃的審查要點

表2 省和市級國土空間規(guī)劃下的規(guī)劃指標體系?

可以看到，上述國土空間規(guī)劃的審查要點和相關(guān)規(guī)劃體系指標的設(shè)置，繁瑣細密，難以符合按照事務(wù)屬性來劃分不同層級政府權(quán)責的分化治理原則。許多審查要點中的事項實際上只是地方性的事務(wù)，一些規(guī)劃指標的確定，包括約束性指標，所包含的也只是地方性的情況，并不適宜做出硬性的規(guī)定。

因此，在當前不同層級政府權(quán)責模糊的泛化治理模式下，盡管空間規(guī)劃體系下的審查要點、指標體系等規(guī)定得極其詳盡和嚴格，但在現(xiàn)實的審批過程中卻容易流于程序和形式，在具體實施過程中也難以得到有效監(jiān)督。

八、構(gòu)建和完善我國國土空間規(guī)劃體系的建議

如前所述，我國構(gòu)建和完善國土空間規(guī)劃體系的主要目的是為了解決規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突、地方規(guī)劃朝令夕改等問題，為此采取了將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃的改革舉措，試圖既實現(xiàn)不同規(guī)劃類型和不同部門職能的“橫向整合”，又加強從中央到地方各級政府的“縱向約束”。然而，上述國土空間規(guī)劃體系的改革思路也不可避免地帶來了以下問題。

首先是導(dǎo)致新的國土空間規(guī)劃體系所涵蓋的內(nèi)容過于龐雜。目前的新國土空間規(guī)劃既包括原有主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃中的主要內(nèi)容，又要突出“生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”三條控制線的作用。在同一個規(guī)劃中，城鎮(zhèn)化格局、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局和生態(tài)保護格局均需涉及；交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、歷史文脈、生態(tài)環(huán)境等都要考慮，開發(fā)、保護和建設(shè)全得強調(diào)，幾乎成為一個無所不包的規(guī)劃。因此，如何避免國土空間規(guī)劃各部分的矛盾沖突就成為了棘手的問題。

其次，也是更為重要的，原有空間規(guī)劃體系下各規(guī)劃有不同的側(cè)重，客觀上起著平衡中央和地方利益、協(xié)調(diào)“從上到下”和“從下到上”矛盾的作用。但在“把每一寸土地都規(guī)劃得清清楚楚”和“一張藍圖干到底”的口號下，一個統(tǒng)一的、無所不包的國土空間規(guī)劃體系將打破已有的利益平衡和矛盾協(xié)調(diào)機制，成為上級政府、尤其是中央政府權(quán)力大幅擴張的工具。根據(jù)前述“一放就亂、一收就死”的循環(huán)規(guī)律，國土空間規(guī)劃的建立，很有可能極大地壓縮地方政府應(yīng)有的自由裁量權(quán)，嚴重影響地方發(fā)展的主動性和積極性，從而將帶來“一收就死”的局面。

新國土空間規(guī)劃體系的建立如何破解“一放就亂、一收就死”的困境呢？關(guān)鍵是要遵循國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，從“權(quán)責模糊的泛化治理”轉(zhuǎn)向“權(quán)責清晰的分化治理”。換言之，新國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建必須在空間治理上一方面要橫向整合權(quán)力，另一方面要縱向分解權(quán)力，即橫向整合不同類型的規(guī)劃和不同部門的職能，縱向厘清不同層級政府在國土空間規(guī)劃上的權(quán)責。

一是要貫徹《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》（2003年）、《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013年）和《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（2019 年）等一系列重要文件的部署，在國土空間治理領(lǐng)域明確從中央到地方各級政府的權(quán)責關(guān)系，并按照《自然資源領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》（2020 年）的要求，厘清各級政府在國土空間規(guī)劃的編制和監(jiān)督實施等工作中的權(quán)責。

二是要在國土空間規(guī)劃體系中實現(xiàn)“一級政府、一級規(guī)劃、一級事權(quán)”，根據(jù)“影響范圍原則”界定國土空間治理領(lǐng)域中不同公共事務(wù)的性質(zhì)，并厘清不同層級政府在其中的權(quán)責。在國土空間規(guī)劃的制定和監(jiān)督實施上，做到既維護中央政府在全國性、跨區(qū)域性事務(wù)上的絕對權(quán)力，又保障地方在局部性、本地性事務(wù)的應(yīng)有權(quán)限。

三是大力推進《國土空間規(guī)劃法》等相關(guān)法律的立法和修法工作。應(yīng)充分借鑒國外經(jīng)驗，從法律層面對各級地方政府在空間治理和國土空間規(guī)劃上的權(quán)責做出明確地規(guī)范，與此同時制定和完善配套的行政法規(guī)體系，加快修訂《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律，使得國土空間規(guī)劃的相關(guān)工作做到有法可依、有法必依。

四是可考慮在各級人大建立國土空間規(guī)劃委員會，一方面加強對本級國土空間規(guī)劃編制和實施工作的監(jiān)督，另一方面對下級政府、下級政府與本級政府在空間規(guī)劃體系中的責權(quán)糾紛進行調(diào)解。

注釋

①參見《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，中發(fā)〔2019〕18 號http://www.gov.cn/zhengce/2019-05/23/content_5394187.htm.②參見中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》，http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/01/content_5447654.htm.③參見《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，黨的十九屆四中全會，2019年10月，http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_54490 23.htm.④“內(nèi)輕外重”是指中央集權(quán)不足，對地方控制不力，經(jīng)常導(dǎo)致地方勢力坐大乃至割據(jù)叛亂?！皟?nèi)重外輕”則指中央集權(quán)的不斷加強和地方權(quán)力的不斷削弱，參見周振鶴（2005）《中國地方行政制度史》，第73頁。⑤參見日本《地方自治法》自治法第250、251 條。引自萬鵬飛等（2009）《日本地方政府法選編》，第16頁，北京大學出版社。⑥參見戴維·維爾遜等（2009）《英國地方政府》，第171 頁，北京大學出版社。⑦2003年10月14日中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第三次全體會議通過，http://www.gov.cn/test/2008-08/13/content_1071062.htm.⑧2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過，http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm.⑨參見《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導(dǎo)意見》，國發(fā)〔2016〕49 號http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-08/24/content_5101963.htm.⑩參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案的通知》，國辦發(fā)〔2018〕6號，2018年2月；《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案的通知》，國辦發(fā)〔2018〕67號，2018年07月19日；《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)科技領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案的通知》，國辦發(fā)〔2019〕26 號，2019 年05 月22 日；《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)教育領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案的通知》，國辦發(fā)〔2019〕27號，2019年05月24日；《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)交通運輸領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案的通知》，國辦發(fā)〔2019〕33號，2019年06月26日；《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案的通知》，國辦發(fā)〔2020〕13號，2020年05月31日；《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)公共文化領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案的通知》，國辦發(fā)〔2020〕14號，2020年06月04日；《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)自然資源領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案的通知》，國辦發(fā)〔2020〕19號，2020年06月30日；《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)應(yīng)急救援領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案的通知》，國辦發(fā)〔2020〕22號，2020年07月04日。?參見《自然資源領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》http://www.gov.cn/zhengce/content/2020-07/10/content_5525614.tm.?參見《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，http://www.gov.cn/xinwen/2015-03/24/content_2837962.htm。?參見《國務(wù)院部門權(quán)力和責任清單編制試點方案》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-01/05/content_10554.htm。?參見《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，2019 年10 月31日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過，http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm.?新聞辦就《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》有關(guān)情況舉行發(fā)布會，http://www.gov.cn/xinwen/2019-05/27/content_5395102.htm。?參見《自然資源部關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕87號），http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2019-10/14/content_5439428.htm。?約束性指標是為實現(xiàn)規(guī)劃目標，在規(guī)劃期內(nèi)不得突破或必須實現(xiàn)的指標；預(yù)期性指標是指按照經(jīng)濟社會發(fā)展預(yù)期，規(guī)劃期內(nèi)努力實現(xiàn)或不突破的指標；建議性指標是指可根據(jù)地方實際選取的規(guī)劃指標。