我國綜合保稅區開發運營模式的相關探究

黃琳

隨著外向型經濟的進一步發展，我國綜合保稅區的開發運營模式從原來傳統的行政模式逐漸地向企業化運作方向變化，為了達到綜合保稅區開發建設的預期目標，必須優化其運營管理模式，做好綜合管控工作，要構建精干、高效的新型管理體制，提高綜合保稅區管理水平，從而為綜合保稅區創造一個非常有投資價值的環境。本文集合綜合保稅區的實際情況，對其開發運營的情況進行剖析，探索其運營模式。

一、國內綜合保稅區的開發、運營模式和案例分析

1.行政化開發運營模式。綜合保稅區管理中行政化的開發運營至關重要，是由政府直接投資開發建設。 政府除投資基礎設施外還投資運營設施，如工廠和倉庫，建成之后，租賃給園區內的企業。綜合保稅區從開始的規劃建設到實際的運行管理都離不開政府的影子。在實際的行政化管理中根據政府的參與程度主要分為兩種，一種是政府主導模式，另一種是政企合作模式。政府主導模式與政府的管委會模式相近，綜合保稅區的管委會就是某一級政府，權限也與尋常的行政區一致，具有與政府同等的職能，同樣被賦予了一定的經濟管轄權，對綜合保稅區實行規劃和管理的功能，從本質上講，是一種管理與建設相結合的形式。除此之外，政府主導模式最主要的區別在于有一定的行政審批權，可以根據保稅區的實際情況進行審批，效率更高。政企合作的模式是一種準政府行為，換句話說是某一級政府的派出機構，在保稅區行使一定的經濟權力，在合理合法的范圍內，對保稅區的資源和經濟實行統一的管理和規劃。與此同時，為了更好的推動保稅區的經濟發展，還會承擔經濟開發的功能。二者相比之下，政府主導的模式具有更加濃厚的行政化色彩，而且政府的投入也會更加巨大。但是在實際的過程中，行政化模式在我國的運用更加廣泛，效果也更好，比較知名的案例有北京天竺綜合保稅區、天津港保稅區、江蘇昆山綜合保稅區、廣州白云空港綜合保稅區、重慶西永綜合保稅區、成都高新綜合保稅區、濰坊綜合保稅區等。

2.政企合作開發運營模式。政企合作開發運營模式，即管委會和公司結合的形式，在發展中，政府占據主導地位，保稅區管理委員會以市場化運作為基礎，成立開發建設公司。隨后的發展當中，大多是國有資本作為主體，社會資本作為輔助一同發展。其中政府會發揮行政管理效用，企業則是在各類規則范圍內進行發展。綜保區建成運營后政府和企業按照股權進行利潤分成。相比之下，公司與管委會相結合的形式更加靈活，兩個主體之間的人員可以根據實際需要相互配合使用，人數少但是能力水平總體比較高，機構補繁雜但是運行流暢。就目前國內的實際情況來看，政企合作的形式在實際運用過程中占比還是比較小，比較知名的政企合作形式的有武漢東湖綜合保稅區建設投資有限公司、貴陽綜合保稅區開發投資（集團）有限公司、上海綜合保稅區聯合發展有限公司、蘇州高新區綜合保稅區平臺開發公司等。就目前的實際情況，根據所有制形式，綜保區開發建設公司主要有兩種，國有獨資企業和股份有限公司。在這當中，僅僅是廣西憑祥綜合保稅區開發投資有限公司、上海綜合保稅區聯合發展有限公司這兩個可劃歸至股份有限公司類型當中，剩余公司的性質均是國有獨資企業。

3.企業化開發運營模式。企業開展運營管理工作時所涉內容很多，對于專門的管理內容來講可設置專門性的管理機構，通過自負盈虧等各類辦法掌管保稅區方面的相關投資、招商、物業管理等工作。根據這種組織模式中，綜保區的開發主體不是傳統的政府組織或者是派出機構，主體變成了開發商，開發商對于項目有總體的規劃和管理權力，從目前來看，我國還沒有一個綜保區采取這類模式。

二、關于綜合保稅區開發運營的建議

1.綜合保稅區開發方式的建議。綜保區的規劃和建立對于一個省市的經濟發展具有重要關系。從根本上講，一個綜保區的稀有程度決定了它的發展前景。就目前在市場上存在的綜保區來看，開發的主體主要有相關政府部門、大型地產商和投資企業，因為國家或者有關省市對于綜保區都會給予很多優惠性政策，也包括稅收的優惠，所以綜保區的稅收相比而言會比較少。在綜保區的建立之初，因為相關配套還在逐步完善的過程中，加之缺乏龍頭企業入駐的引領，使得一些率先入駐的企業投入和產出沒有正比關系，政府部門也可能會因為長期的大額投資造成財政負擔，這些都可能會影響綜保區的可持續發展。所以有關省市在建立綜保區之前，可以充分借鑒已有綜保區的經驗和教訓，結合自身實際特點，確定適合自己發展的開發模式。比較成功的案例是合肥綜保區，這也是安徽省第一個綜保區，該區在2014年3月獲得批準，在2015年4月正式運營。合肥綜保區則是按照調研狀況、實際狀況，使用政府注資參與以及地產商加盟等相關模式進行發展。加強與大型國有企業、金融機構和國際資本的合作，不斷拓展合作深度和廣度，開發了全新的模式，改變了以往綜保區建設資金來源單一的問題。

2.綜合保稅區運營模式的建議。根據我國的實際情況來看，綜保區是我國最為開放的地區，而且，經過多年的發展，綜保區已經成為了我國對外開放的一個重要形式和窗口，為我國的經濟發展注入了強勁的活力，也帶動了經濟的增長。中國最初開設保稅區的時候，僅僅是將倉儲與工廠兩類工具進行結合，不過從當下的整體經濟發展狀況分析，發現其更需和國家的貿易發展關聯起來，服務于國家的經濟建設。以合肥保稅區為例，在該區建成運行之后，有機構建議組建大型企業控股的形式建立公司，通過采取公司和管委會相結合的模式進行實際運營。在實際的運營過程中，公司和管委會所承擔的主要責任有所區別，公司注意到承擔建設法人角色，主要起到基礎設施建設和其他工程建設的角色，并且在實際的運行過程中需要承擔保稅區的融資平臺角色，做好保稅區周邊的配套建設、土地開發利用、辦公樓建設等;除此之外，公司作為保稅區運營管理的主體角色，需要在完成綜保區和周邊基礎設施建設之后，還要根據綜保區的發展需要建設標準化廠房和倉庫，保證入駐企業的需求和使用，保證保稅區可以正常運轉。管委會所展現的效用多處于項目規劃運作、行政管理等相關方面，而投資建設公司主要是掌管工程建設方面的各項內容，比如監控、卡口、倉庫等相關方面。根據我國保稅區的特點來看，已經接近自由貿易區的特點，但是從本質上來看二者是有所區別的。自從中國加入WTO后，自由貿易步伐便有了很大幅度上的發展。此種狀況下，保稅區效用便相對有所弱化，而發展自由貿易區的各項關注度也會因此提升。所以我國保稅區在今后的發展方向應該是逐步擴大區內的業務容量和功能，不斷弱化政府在保稅區內的管理角色，讓市場在其中發揮更加重要的角色。

① 擴展區內服務業功能。綜保區在建設發展的初期，還沒有形成完備的配套設施，所以推動轉口貿易和保稅倉儲發展還有一定的困難，所以在建立初期的目標主要是承擔加工貿易、轉口貿易和保稅倉儲的角色。但是隨著經濟的發展和綜保區的進步和實施的不斷完善，以及國家政策的支持，保稅區的主要功能也轉移到了進出口貿易和進出口加工。因此，從經濟發展規律和國家戰略的角度出發，多功能全方位的發展經濟模式才是綜保區今后的發展趨勢。根據最新的服務發展理念，將綜保區的自由化作為發展目標，更加清晰產業的定位，著重擴展綜保區內的服務功能。建成集商貿物流區、資源信息區、優勢產業聚集區為一體的綜合保稅區。我國綜合保稅區主要具備以下八大功能：保稅倉儲物流;國際轉口貿易;國際采購、分銷和配送;國際中轉;檢測和售后服務維修;研發、加工制造;港口通關;商品展示以及經海關批準。其核心產業功能定位于：保稅倉儲物流;國際采購、分銷與配送;研發、加工。配套服務產業功能為：國際中轉;檢測和售后服務維修;商品展示;金融服務功能;航運服務功能;中介和信息服務功能;管理服務功能等的其他業務。

②弱化政府的管理職能。我國對綜保區的管理模式從某種程度講沿襲了保稅區的形式，也就是通過管委會進行管理，管委會作為政府的一個派出機構，享受與政府機關同樣的管理權限，這種模式是針對綜保區所設定的一個體制優勢，這對于綜保區的規劃、建設、管理具有重要的作用。但是在實際的運行過程中，管委會作為派出機構協調綜保區和政府各部門之間的關系還是存在短板弱項的。所以，要根據實際需求，給予管委會更加廣的管理權限，尤其是一些行政許可、審批規劃等權利都可以根據實際下放給管委會，這樣有利于建立權責統一的體制機制，保證管委會對綜保區的管理。

③實施貿易自由化的運營。對于保稅區來講，其必須根據自我發展目標，挑選合適的發展模型。當下，中國正在實施的幾類轉型發展方式有：保稅區變更至綜合保稅區、保稅區變更至保稅港區、保稅區變更至自由港。由此可見，保稅區貿易整體自由化的發展狀況是直接與港區二者間的關聯度掛鉤的，而關注區位優勢提升工業區與綜合保稅區的一體化發展也變成了重要的內容。關于保稅區的位置選取，大多是依港建設。當保稅區、港口二者間處于彼此配合的狀況時，尤其是對于吞吐量較大的港口，是更方便其發展貿易自由化的。合理進行資源的整合利用，也是對人力成本的一種節約。由此可見，保稅區之后的具體發展狀況，直接與整體行業能否繁榮相關，對此，便可參考美國采用的自由貿易區模式，也就是中央直接管理自由貿易區，在與海關部門一同進行監管的基礎上，為保稅區的發展保駕護航。

（作者單位：內江投資控股集團有限公司）