以互聯網技術破解餐飲服務食品安全監管的困境

【摘要】 餐飲服務食品安全一直是社會各方面關注的熱點問題，本文主要分析了現階段我國餐飲服務食品安全監管領域存在的問題，并提出以互聯網技術為手段解決這些問題的完善建議。

【關鍵詞】 餐飲服務;食品安全;監管體系;互聯網技術

【DOI編碼】 10.3969/j.issn.1674-4977.2021.05.027

Using Internet Technology to Solve the Dilemma of Food Safety Supervision in Catering Service

WENG Yi

（Union College of Fujian Normal University，Fuzhou 350005，China）

Abstract： Food safety of catering service has always been a hot issue concerned by all aspects of society. This paper mainly analyzes the problems existing in the field of food safety supervision of catering service in China at the present stage， and puts forward some suggestions to solve these problems by means of Internet technology.

Key words： catering service;food Safety;supervision system;Internet technology

餐飲服務食品安全與人民群眾的健康息息相關，對維護社會的和諧安定起著積極的作用。我國政府十分重視對餐飲服務食品安全的法制建設，相繼出臺了各種法律、法規及部門規章。然而互聯網叫餐平臺等網絡餐飲服務第三方平臺這一新興商業模式的興起，使得我國目前的餐飲服務食品安全監管面臨更大的挑戰。如何針對現實中餐飲服務食品安全監管不到位的情況，更加積極地去探索和完善適合我國國情的餐飲服務食品安全監管的法律制度，營造健康的餐飲服務食品安全消費環境服務，是我們現階段應當深入分析探討的問題。

1 我國餐飲服務食品安全監管的現狀

2010年原國家衛計委（現國家衛健委）發布了《餐飲服務許可管理辦法》和《餐飲服務食品安全監督管理辦法》，在辦法中規定，餐飲服務食品安全的監管工作主要是由各級食品藥品監督管理部門負責。各級食品藥品監督管理部門主要負責核發餐飲服務許可證，對餐飲服務提供者的產品進行抽樣檢驗，監管餐飲服務提供者是否建立食品安全管理制度，是否執行從業人員健康管理制度，是否組織從業人員參加食品安全培訓，是否建立食品相關產品的采購查驗和索證索票制度，是否嚴格遵守國家規定的餐飲服務食品安全操作規范，以及餐飲服務提供者的從業人員是否取得健康合格證明。

2015年修訂的《中華人民共和國食品安全法》首次將網絡食品納入監管。其中六十二條及一百三十一條兩條針對網絡食品交易第三方平臺提供者進行監管，分別設定了平臺義務和不履行義務需承擔的法律責任。2017年7月，原國家食品藥品監督管理總局發布了《網絡食品安全違法行為查處辦法》;11月，又通過了《網絡餐飲服務食品安全監督管理辦法》，該辦法主要對網絡餐飲服務第三方平臺設定了一系列的法律義務，其中包括網絡餐飲服務第三方平臺對網絡餐飲服務提供者的審查登記、公示、記錄、抽查和檢測義務，網絡餐飲服務提供者在登記范圍內經營義務、公示、原料控制、加工過程控制、定期維護設施設備以及餐飲食品質量保障義務。同時，該辦法還特別對送餐人員和送餐過程進行了規定。

《中華人民共和國食品安全法》于2021年4月進行了第二次修正。這是我國社會主義法制建設過程的必然結果，有利于解決現階段日益嚴重的食品安全問題，有利于改善網絡食品質量，尤其是網絡餐飲服務食品安全的質量，更有利于推進我國依法治國戰略的實施。

2 我國餐飲服務食品安全監管中存在的法律問題

我國涉及餐飲服務領域的食品安全的法律法規在近十年內陸續得以頒布，隨著國家重視程度的提高，食品安全的法律法規不斷確立并完善，餐飲服務食品安全甚至是網絡餐飲服務的食品都已經逐步納入國家法制建設的軌道中。然而，就我國食品安全法律法規實施的現狀來看，我國的食品安全監管尤其是餐飲服務領域的食品安全監管依然還存在著許多不足之處。

2.1 法條相互之間規定不一致

在《網絡餐飲服務食品安全監督管理辦法》中規定，入網餐飲服務提供者應當依法取得《食品經營許可證》，然而，在《餐飲服務食品安全監督管理辦法》中規定，餐飲服務提供者必須依法取得《餐飲服務許可證》，那么這兩種許可證到底以哪一種為準？法條規定出現矛盾，勢必導致執法出現困難。

2.2 法律監管領域存在一定空白

《餐飲服務許可管理辦法》適用于從事餐飲服務的單位和個人，不適用于食品攤販和為餐飲服務提供者提供食品半成品的單位和個人。《餐飲服務食品安全監督管理辦法》適用于從事餐飲服務的單位和個人。《網絡餐飲服務食品安全監督管理辦法》適用于入網餐飲服務提供者，不僅包括網絡餐飲服務第三方平臺提供者，還包括通過第三方平臺和自建網站提供餐飲服務的餐飲服務提供者。那么，雖然為餐飲服務提供者提供食品半成品的單位和個人由于其提供的并非是餐飲服務，而僅僅是食品的原材料，因而不受這幾部法規的規范，但是，食品攤販通常無固定店鋪，流動性比較強，他們通常在提供散裝食品的同時也現場加工制作餐飲食品，提供一定的餐飲服務。對于這一類對象，在法律監管領域是空白的。

2.3 我國餐飲食品安全監管標準公開度不夠，可鑒別度不高

我國缺乏對餐飲食品安全標準的清理整合，餐飲食品安全是處在一個動態發展的過程中，沒有什么絕對安全的標準，標準的制定應該隨著餐飲食品產業的結構升級而不斷調整，以確保餐飲食品安全標準的先進性和可靠性。而我國目前雖有餐飲食品安全標準，比如《餐飲服務食品安全操作規范》，其中規范了餐飲服務場所、食品處理、清潔操作、餐用具保潔以及外賣配送等餐飲服務各個環節的標準，但很少有消費者了解，更不用說針對其中的具體條款比對現實餐飲生產狀況進行監督、投訴和舉報。再比如，《餐飲服務食品安全監督管理辦法》（第八至第十七條）中規定需要制定、修訂相關食品安全國家標準的，國務院衛生行政部門應當立即制定、修訂。但是，其中所提到的相關食品安全國家標準有哪些？哪些已經由國務院衛生行政部門制定出來？哪些還待制定中？這些都并沒有詳細說明。此外，關于食品添加劑與非食品原料的標準在立法中缺乏明確規定，部分非食品添加劑或原料未被列入到法律規定中，明確禁止其使用。消費者在實際消費過程中，也不能完全了解自己正在消費的餐飲食品所涉及的具體標準有哪些，更不用說去鑒別該食品是否已經達到國家標準，運用這些標準來監督餐飲服務食品提供者的行為，維護自身的權益。

2.4 監管效率低下、監管方式落后、具體監管部門不透明

在現行的法律框架中，對于食品安全的監管，按照法律規定主要由行政機關負責監管，行業組織僅有自律的義務。這樣食品安全監管框架，在具體的執法過程中形成傾向行政化比較嚴重的狀況。但就我國目前的行政機構的設置來講，對食品安全的資金投入有限，人員的編制較少，技術檢測能力不足，主要的監管方式是通過對餐飲服務提供者的文字材料的審核、定期或不定期的現場抽查和抽樣檢測等方式來實現，監管方式落后，相對于數量無比龐大的餐飲服務提供者而言，特別是在網絡餐飲服務食品交易中，網絡餐飲服務食品提供者通過網絡虛擬性提供虛假信息，“陰陽地址”“一證多店”，再到查處下線后改頭換面換個招牌再次上線等違法手段層出不窮。監管機構要想利用現有的監管隊伍實現全方位的實時監控，顯得極其力不從心，迫切需要形成網絡食品安全多元共治的新格局。同時，我國食品檢測機構既包括行政執法機關，也包括專門的檢驗檢測機構，不同的質量檢測機構由于檢測方法不同，檢測結果也不一樣，導致檢測標準不統一。需要檢測的物質種類繁多，可以找到的檢測機構卻又很少。因此，實際上，民間檢驗檢測機構在食品安全監管問題上起到的作用微乎其微，甚至還有可能出現以錢買證、行賄受賄的情況，檢測監督效率極端低下。在監管手段上，監督部門以傳統的查處罰款等事后監管為主，信息技術的運用不足等，加之采取分段監管的模式，政府部門之間缺乏有效的協調制度，執法信息不透明，導致在執法的過程中容易出現重復執法或者不執法的現象，監管效率低下。

2.5 我國餐飲食品安全消費者維權機制不通暢

《消費者權益保護法》等法律只籠統規定了安全權、知情權、公平交易權、依法求償權等權利，并沒有相應的程序保障，公眾行使權利時困難重重，由于網絡餐飲食品經營的虛擬性，往往造成消費者舉證難、監管者調查取證難;在餐飲食品安全發生以后，消費者缺乏有效的維權方式，往往存在投訴無門的情況，且現有法律法規主要規定侵權行為的責任承擔者主要接受行政的制裁，在民事賠償方面，雖然已經開始確立了公益訴訟制度，但是由于其訴訟主體的限制，實踐中真正適用的較少。根據中國消費者協會提供的數據，2018、2019、2020年全國消協組織共受理消費者投訴分別為619415件、639324件、653505件，但消費者協會同年度提起的公益訴訟分別為1件、1件、3件。由此可見，消費民事公益訴訟案件數量太少，而且主要通過調解方式結案，消費公益訴訟在保護消費者權益方面的功能極為有限。這樣作為最直接受害人的消費者的利益得不到保障，消費者的維權意識就不強。在《食品安全法》第96條中規定，生產不符合食品安全標準的食品或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或者銷售者要求支付價款十倍的賠償金。造成人身、財產或者其他損害的，生產者或銷售者應當承擔賠償損失。但是，根據這項條款獲得索賠的可能性很小，因為食品是否達到食品安全標準，消費者并不能輕易得知，且根據民事訴訟的“誰主張誰舉證”原則的規定，受到損害以及損害結果與食品安全問題之間的因果關系舉證責任是由消費者來承擔，消費者通常無力承擔此舉證責任。實踐中，受害的消費者往往因攝入有問題的食品，在經歷長時間的潛伏后才顯現健康問題，事后的舉證困難，而且危害已經造成，無法及時地獲得補償，這些都使得法律遏制侵害的教育功能和鼓勵群眾協助執法的導向功能受到局限。

3 完善我國餐飲服務食品安全監管法律的建議

依法治國是社會進步和文明程度的重要標志，然而，在現有的餐飲服務食品安全監管法律制度不完善的情形下，制約餐飲服務食品安全的深層次問題還未得到根本的緩解，弊端深厚，故依法監督、依法治理就顯得尤為的重要。構建完善的餐飲服務食品安全法律監管體系是保障餐飲服務食品安全的基礎，良好的餐飲服務監管制度的執行需要有新的思路、輔以新的技術，因此可以以完善法律法規為主，配套現代化的互聯網技術手段，最終達到完善餐飲服務食品安全監管的目標，建立起政府主導、行業自律、公眾積極參與的餐飲服務食品安全監管法律體系，破解餐飲服務食品安全領域監管的困境。

3.1 完善餐飲服務食品安全領域的法律法規

餐飲服務食品安全法律體系不單純是法律、法規的集合，而應是以《食品安全法》為中心的一套層次有序、協調分明、相互補充的法律、法規的配合體系。為了達到這一目標，就需要從以下方面著手改善：第一，對于已經存在的餐飲服務食品安全標準不統一、監管標準不統一的現象，全國人大或者國務院衛生行政部門應當積極的組織人員對不適宜的法律法規進行專項整理，廢除落后的標準，根據餐飲服務食品產業發展的需要，重新制定相應的標準與現行的法律法規配套實施;第二，積極完善法律的監管規定，將食品小作坊小攤販納入餐飲服務食品安全法律體系中來，對其予以規范。

3.2 利用互聯網建設公開透明、可查的餐飲服務食品安全的標準體系

伴隨著社會的進步，人們對餐飲服務食品安全衛生指標檢測技術提出了更高的要求，不僅要求檢測檢驗向便攜化、高技術化方向發展，更希望檢測檢驗結果信息可以通過網絡實現共享。這需要建立統一的標準，對于陳舊的餐飲服務食品安全衡量標準進行清理整合，形成一部便于操作的國家食品安全衡量標準。針對社會重點關注的問題，比如食品添加劑或者農藥殘余量的控制的安全使用量，給予準確的界定，明確檢測機構和標準;制定嚴格的餐飲服務食品安全市場準入標準，提高餐飲服務食品的入市門檻;引入并制定食品安全的標簽制度，準確地標記餐飲食品原材料的信息，例如產地、農藥使用、生產流通渠道、是否經過檢驗檢疫等信息，進而從源頭上對餐飲食品的整個鏈條進行管理，明確各階段的責任。還應當將這些已經建立的國家標準通過互聯網實現對所有消費者公開可查，對于不符合條件的企業，可以由政府部門發布強制整改命令，并且將這些處理決定及時、準確地上傳到政府食品安全的共享網站上，并且在政府食品安全網站的醒目位置定期公布食品違法違規“黑名單”，實現食品安全監管透明與信息聯動。

3.3 采用互聯網技術優化餐飲服務食品安全監管機制

3.3.1 共享網絡食品安全追溯體系數據信息

整合企業、產品、物流等食品質量安全信息，在對網絡食品生產、流通運輸、餐飲服務等環節的信息進行追溯管理的基礎上，將食藥、工信、工商、發改等各個政府部門以及不同層級的政府之間的食品安全信息數據接口統一起來，通過互聯網連入網絡餐飲服務第三方平臺提供者、入網食品經營者建立起統一的食品信息溯源系統，共享部門間監管信息。并且，對公眾及時公開該系統的食品數據信息，保障該系統信息的真實準確性，同時也保證消費者對該數據信息的及時可查。

3.3.2 利用互聯網技術提升監管能力

利用互聯網技術強制要求所有網絡餐飲服務提供者在其官網及訂餐平臺上公布入網食品生產經營者食品生產經營許可證、入網食品添加劑生產企業生產許可證、入網食用農產品生產經營者營業執照、入網食品添加劑經營者營業執照以及入網交易食用農產品的個人身份證號碼、住址、聯系方式等信息或電子數據信息材料;所有非網絡餐飲服務提供者的上述信息應當在其店內顯著位置可見，且所有上述信息都可以通過網絡食品安全追溯體系進行網絡數據的追查，建議可以采用手機二維碼掃描方式在相關信息（包括證照、店名、店內所用食材等相關信息）旁邊設置查詢鏈接，通過手機實時掃描實現迅速連接到網絡登錄食品安全追溯體系進行查詢，即時了解查詢結果和最新政策及標準，還能夠顯示出食品及其原材料來源基地（或企業）、加工車間、制作環節、物流時間及餐廳制作等相關信息;所有餐飲服務提供者在其實體店及其網站商品信息旁提供一鍵投訴、一鍵舉報的鏈接。同時所有餐飲服務提供者都應對其所提供的上述信息的真實和有效性負責，實時更新最新數據，保證信息的新穎性。

3.3.3 實現線上線下同步監管

食品安全追溯的網絡體系構建好后，應當加強線上線下監管的同步進行。專門設置餐飲服務信息網絡監控專員制度，由網絡監控專員對上述食品安全追溯網絡體系的信息數據進行核實，保證其真實有效及時效性，同時配套線下的“神秘買家”制度，針對餐飲服務提供者（包括網絡提供者和非網絡提供者）進行抽檢，“神秘買家”也就是抽樣人員以顧客的身份買樣，記錄抽檢樣品的名稱、類別以及數量，以便進一步交由質檢部門進行官方檢測以確定其各項指標是否符合國家標準。同時，通過線下店內提供的二維碼掃描鏈接測試食品安全追溯網絡體系對接是否正常運作，信息是否顯示正常，數據是否準確真實有效，一鍵投訴及一鍵舉報功能是否正常使用，投訴及舉報后是否有繼續跟進處理及處理結果是否合理有效。以顧客的身份進行抽樣，除了可以在舉證方面獲得天然的優勢，得到直接的一手證據外，實際上也是在還原模擬消費者的購買場景，可以更加直接地了解到餐飲食品的銷售及配送等線下環節的服務情況，從而更好地保障消費者權益，進而通過網絡食品經營監管黑名單管理，并定期向媒體社會公布。

3.3.4 采用互聯網技術暢通餐飲服務食品安全維權渠道

構建餐飲服務食品安全多元共治體系，改變傳統的單一政府監管主體模式，實現政府、企業、協會、公眾、新聞媒體多元主體共治。運用食品安全追溯的網絡體系，要求餐飲服務提供者在其實體店內及其網站商品信息旁設置一鍵搜索或二維碼掃描方式，使消費者可以通過手機或網絡的簡單檢索迅速了解該餐飲產品以及該餐飲服務提供者的相應信息，激勵餐飲商戶提升自身食品安全水平，促進餐飲企業規范自律。同時，要求所有餐飲服務提供者在其實體店及其網站商品信息旁提供一鍵投訴、一鍵舉報的鏈接，拓展消費者監督舉報渠道，以大數據等新興網絡技術便捷消費者投訴舉報方式、減輕消費者舉證成本，使得消費者可以在需要的時候迅速投訴或舉報到相應的部門。

4 結語

餐飲食品安全監管法律中存在著許多亟待完善地方，必須充分的重視互聯網技術在餐飲服務食品安全監管法律體系中的重要作用，利用互聯網技術來完善餐飲服務食品的監管，引領餐飲服務食品安全監管朝著法律化、制度化、科學化的方向前進。

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【作者簡介】

翁怡，女，1981年出生，副教授，碩士，研究方向為經濟法。