探索第三方參與的城市公共空間規(guī)劃管理模式

西南交通大學(xué) 付麗

一、引言

自古城市就是國家的重要組成部分，城市管理更是體現(xiàn)國家管理能力的重要表現(xiàn)。由于快速城市化，城市管理顯得尤為重要，而城市公共空間的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、管理對(duì)政府公共服務(wù)能力建設(shè)也至關(guān)重要。伴隨著城市管理從政府主導(dǎo)向多元主體的轉(zhuǎn)移，城市公共空間的規(guī)劃管理也越來越強(qiáng)調(diào)各種社會(huì)主體的廣泛參與。為使得公眾的真實(shí)需求能有效進(jìn)入城市公共空間規(guī)劃管理的計(jì)劃實(shí)施中、突出城市公共空間為人服務(wù)的“服務(wù)性”本質(zhì)要求，本文將積極探索構(gòu)建第三方參與城市公共空間規(guī)劃管理的參與機(jī)制。

二、文獻(xiàn)述評(píng)

“公共空間”的提出最早是在20世紀(jì)50年代的社會(huì)學(xué)科著作之中，隨后有零星學(xué)者加入對(duì)其的研究當(dāng)中，直到20世紀(jì)70年代，公共空間才成為被學(xué)者們廣泛關(guān)注的研究領(lǐng)域。而城市作為供大多數(shù)人活動(dòng)的重要空間，其公共空間的建設(shè)和發(fā)展成為學(xué)者們研究的重點(diǎn)。但由于前期城市發(fā)展追求高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，部分公共空間的價(jià)值難以被重視，使得城市公共空間的發(fā)展受到制約。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平，人們對(duì)于社會(huì)交往活動(dòng)的需求提升，城市公共空間的發(fā)展引起了學(xué)者們極大的興趣。

（一）城市公共空間

城市公共空間是城市文化構(gòu)建的搖籃，市民在城市公共空間中進(jìn)行文化交流活動(dòng)，不斷拉近市民間距離、推進(jìn)城市文化的融合，體現(xiàn)城市的開放性特點(diǎn)。不過關(guān)于城市公共空間，至今仍沒有一個(gè)完全統(tǒng)一的概念界定。但從已有的研究中可以知道，關(guān)于城市公共空間的研究都體現(xiàn)在公共性、開放性兩方面。

首先，城市公共空間的本質(zhì)特征就在于其“公共性”。公共性是城市活動(dòng)相互混合的交集，它體現(xiàn)出活動(dòng)、文化特點(diǎn)與市民期許的有效融合。

國外的邁達(dá)尼普爾、卡爾、伯曼等眾多學(xué)者都指出“公共性”是城市公共空間的基本特征。城市公共空間應(yīng)該向城市中的所有人開放，體現(xiàn)出“公共性”，即其為所有人服務(wù)的特性。我國學(xué)者楊保軍認(rèn)為城市公共空間是指屬于公眾的場(chǎng)所，是市民可以無拘無束地光顧、自由自在地活動(dòng)的地方[1]。同時(shí)我國各地方政府也從城市公共空間的界定上體現(xiàn)其公共性，如《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》《陜西省城市公共空間管理?xiàng)l例》中均指出城市公共空間是向社會(huì)公眾免費(fèi)開放供其公共使用的場(chǎng)所。

其次，城市公共空間具有另一個(gè)特征——開放性。《城市規(guī)劃原理》一書對(duì)其的定義為：城市公共空間狹義的概念是指那些供城市居民日常生活和社會(huì)生活公共使用的室外空間[2]。根據(jù)這個(gè)定義，我們可以知道城市公共空間因具有開放性才具有實(shí)用性，才能體現(xiàn)、發(fā)揮其存在價(jià)值。外國學(xué)者指出，所謂“城市公共空間”是私人建筑空間、機(jī)構(gòu)辦公空間之外的供市民自由活動(dòng)和社會(huì)交往，并強(qiáng)調(diào)市民性和開放性的場(chǎng)所。國內(nèi)學(xué)者胡明杰、周進(jìn)等學(xué)者均指出城市公共空間是城市中承載市民日常生活、社交，舉行各種活動(dòng)的開放空間。[3-4]根據(jù)此，我們可以知道“公共性”“開放性”對(duì)于城市公共空間而言是其本質(zhì)特征，公共空間只有具備這兩個(gè)特征才能更好地體現(xiàn)城市以人為本的特點(diǎn)。公共性主要體現(xiàn)在其對(duì)于全體市民無差別滿足其社會(huì)交往活動(dòng)需求，結(jié)合開放性則可以體現(xiàn)出對(duì)于市民而言的平等性、包容性甚至服務(wù)性。盡管部分城市公共空間會(huì)存在開放條件的限定，但這也說明了開放性對(duì)于城市公共空間的價(jià)值體現(xiàn)的重要性。

（二）城市公共空間管理

從國內(nèi)外關(guān)于城市公共空間的管理模式的研究上可以知道每個(gè)城市的文化不同導(dǎo)致管理模式都有些許差別，但從管理主體出發(fā)大致可分三種類型：政府行政導(dǎo)向型、[5]社會(huì)自治導(dǎo)向型、市場(chǎng)機(jī)制導(dǎo)向型。雖然三種管理模式之間存在不同，但它們都突出管理模式應(yīng)該更注重主體多元化，運(yùn)營市場(chǎng)化、非政府單一壟斷的特點(diǎn)，更強(qiáng)調(diào)市民、社會(huì)組織對(duì)于城市公共空間管理的重要性,突出城市公共空間的服務(wù)性作用。

為了使城市公共空間發(fā)揮更具實(shí)用性的價(jià)值，我們應(yīng)該關(guān)注市民本身，滿足他們的要求是體現(xiàn)城市公共空間發(fā)揮重要價(jià)值的前提。在社會(huì)自治導(dǎo)向型中，指出通過引入第三方搭建市民意愿?jìng)鬟f和政府部門工作公開的橋梁，形成市民與政府的雙向交流，增強(qiáng)信任感，讓市民自主參與到有關(guān)工作中。但具體的運(yùn)行機(jī)制如何，第三方的定位與選取標(biāo)準(zhǔn)都是我們應(yīng)該進(jìn)一步探討的。

三、探索第三方參與的城市公共空間管理機(jī)制

（一）第三方參與的必要性

1.城市公共空間脫離市民真實(shí)需求

城市公共空間發(fā)展的目的在于滿足人們?nèi)找嬖鲩L的生活便利、社會(huì)交往活動(dòng)豐富等物質(zhì)以外的發(fā)展需求，其根本是在于城市公共空間應(yīng)該具有“人本性”和“服務(wù)性”。但是現(xiàn)階段城市公共空間的發(fā)展還是更多的趨向于追求政績(jī)，達(dá)成年度計(jì)劃等相關(guān)工作指標(biāo)，關(guān)于城市公共空間的設(shè)計(jì)更多的還是出于設(shè)計(jì)師和少數(shù)人的考慮出發(fā)，逐漸背離了我們發(fā)展城市公共空間的初衷。究其原因還是公眾的參與度不高，一方面政府沒有搭建良好的互動(dòng)平臺(tái)，工作宣傳不到位，另一方面市民自身的主觀能動(dòng)性不高。而第三方組織的加入就可以幫助政府完成部分相關(guān)工作，并通過告知各項(xiàng)工作進(jìn)度培養(yǎng)市民的主人翁意識(shí)，增強(qiáng)公眾參與的積極性。

2.城市公共空間管理問題復(fù)雜

城市公共空間是容納各種交流活動(dòng)的場(chǎng)所，它不僅能促進(jìn)市民的社會(huì)交流，也體現(xiàn)出城市的文化活力，進(jìn)而體現(xiàn)城市的競(jìng)爭(zhēng)力。但由于涉及政府、市民、社會(huì)等多方利益主體，相關(guān)的利益沖突就需要第三方組織作為中介來進(jìn)行協(xié)調(diào)。并且城市公共空間的規(guī)劃管理還存在很多問題，由于城市更注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、忽略了城市公共空間的發(fā)展和其價(jià)值的開發(fā)，導(dǎo)致城市公共空間存在品質(zhì)較低，相關(guān)規(guī)劃、管理活動(dòng)也不受關(guān)注等問題。并且現(xiàn)階段的多頭管理導(dǎo)致了管理責(zé)任分屬不明確，容易出現(xiàn)不作為、無法追責(zé)等問題，進(jìn)而出現(xiàn)管理不到位，群眾無法對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，降低市民對(duì)政府的信任度。

3.協(xié)作式規(guī)劃尚處于起步階段

協(xié)作式規(guī)劃強(qiáng)調(diào)多元主體的參與，是協(xié)調(diào)多元利益的有效途徑。但是由于我國政府單方面主導(dǎo)的規(guī)劃管理模式根深蒂固，一方面導(dǎo)致多主體參與協(xié)作式規(guī)劃的發(fā)展很難推進(jìn)，另一方面管理部門很難從直接領(lǐng)導(dǎo)下的工作模式轉(zhuǎn)換到參與式工作。此外，協(xié)作式規(guī)劃仍處于起步階段，其過程也缺乏相關(guān)制度保障。再者協(xié)作式規(guī)劃中，每一方主體都有自己的利益需求，都難以擔(dān)任相對(duì)公正的角色來進(jìn)行相互協(xié)調(diào)，為了避免由于協(xié)調(diào)無果等情況導(dǎo)致的成本無謂消耗，于是需要第三方組織在其中通過對(duì)多方利益需求的整合，高效推進(jìn)協(xié)調(diào)達(dá)成。

4.第三方參與協(xié)調(diào)，彌補(bǔ)職能缺陷

根據(jù)國家現(xiàn)階段要求，城市的發(fā)展不再是只追求快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是要追求高質(zhì)量發(fā)展。政府不應(yīng)該只考慮經(jīng)濟(jì)建設(shè)，也應(yīng)該考慮城市多方面的綜合發(fā)展。在公共領(lǐng)域中，由于城市管理資源的有限導(dǎo)致部分公共物品的供給、管理無法滿足市民的需求。然而市場(chǎng)本身具有的競(jìng)爭(zhēng)性讓其難以在這方面做出無償貢獻(xiàn)，但第三方機(jī)構(gòu)可以通過專業(yè)技術(shù)支持，在政府和社會(huì)之間起到中介橋梁作用，以此來彌補(bǔ)職能缺失。因此，為了充分發(fā)揮城市公共空間的價(jià)值，體現(xiàn)城市以人為本的理念，探索第三方參與城市公共空間規(guī)劃管理、促進(jìn)協(xié)作式規(guī)劃發(fā)展勢(shì)在必行。

（二）第三方參與機(jī)制（圖1）

圖1 第三方組織參與城市公共空間規(guī)劃管理機(jī)制圖

本文將從參與主體、過程和預(yù)期結(jié)果三方面來解析第三方組織參與的城市公共空間規(guī)劃管理機(jī)制。主要參與主體包括：政府、第三方組織、規(guī)劃師、管理部門以及社會(huì)公眾五個(gè)主體。城市公共空間規(guī)劃管理工作中，政府作為牽頭者對(duì)于工作的有序開展起著重要的作用。社會(huì)公眾的需求對(duì)于城市公共空間的發(fā)展也起著決定性作用。規(guī)劃師團(tuán)隊(duì)則是為規(guī)劃管理提供專業(yè)性規(guī)劃方案，避免產(chǎn)生不必要成本。管理部門是完成規(guī)劃管理工作的重要單位。在參與協(xié)調(diào)過程中，第三方組織主要通過政府政策支持搭建多渠道溝通平臺(tái)協(xié)助政府、規(guī)劃師、管理部門進(jìn)行組織規(guī)劃宣傳活動(dòng)，為公眾提供咨詢服務(wù)，收集公眾意見并反饋到各方，組織協(xié)調(diào)各方利益，推動(dòng)協(xié)商結(jié)果高效達(dá)成。并在規(guī)劃師的方案完成后及時(shí)與居民解釋、溝通，充分協(xié)助公開工作進(jìn)度和情況。第三方組織與政府、管理部門相互監(jiān)督。并且政府、第三方組織、管理部門工作都受公眾監(jiān)督。在促進(jìn)預(yù)期成果落實(shí)方面，第三方組織通過對(duì)接各方主體，按協(xié)商要求督促工作按計(jì)劃進(jìn)行并核驗(yàn)工作成果，保障城市公共空間規(guī)劃、管理預(yù)期成果有效落地。

（三）第三方選取標(biāo)準(zhǔn)

首先，第三方應(yīng)保證各利益群體間利益述求公正、有效傳遞，所以第三方組織應(yīng)該獨(dú)立于政府、規(guī)劃師、管理部門以外，只能是協(xié)調(diào)組織各方推進(jìn)城市公共空間建設(shè)管理的主體。這樣能更好地體現(xiàn)政府對(duì)于提高公民參與的理念，也更容易在短時(shí)間內(nèi)建立公眾與其他參與主體間的信任。

其次第三方作為協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系的主要者，應(yīng)該具有較強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力。不能盲目選擇，而是應(yīng)該向全社會(huì)進(jìn)行招標(biāo)，并向社會(huì)大眾公布招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，綜合考量單位實(shí)際情況，認(rèn)真按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行擇優(yōu)選擇，招標(biāo)過程公開化，清晰化。進(jìn)一步使市民可以信任中標(biāo)的第三方，為推進(jìn)工作打下基礎(chǔ)。

最后，第三方的選擇一定是十分了解招標(biāo)城市當(dāng)?shù)卣南嚓P(guān)政策、工作重點(diǎn)和工作流程的實(shí)際情況，避免出現(xiàn)工作進(jìn)度緩慢或難以開展工作的情況，使得市民產(chǎn)生懷疑，無法展開后續(xù)工作。

（四）第三方角色界定

1.宣傳員

第三方組織應(yīng)該以宣傳員的角色，將政府規(guī)劃管理公共空間的設(shè)計(jì)理念通過搭建的各種途徑向相關(guān)利益方傳遞，尤其是向市民傳播，積極協(xié)助政府推進(jìn)管理模式向多元化、全民化參與方向進(jìn)行轉(zhuǎn)型。通過這些途徑讓城市市民行駛相應(yīng)的知情權(quán)，增加城市政府工作的透明度，充分提升公民參與的可能性，讓市民們從自身需求出發(fā)審視方案的可行性，加強(qiáng)城市公共空間規(guī)劃管理的服務(wù)性。

2.協(xié)調(diào)員

第三方組織應(yīng)該通過作為協(xié)調(diào)員的角色，增強(qiáng)各方參與主體間信任，促進(jìn)城市公共空間規(guī)劃管理向高品質(zhì)化發(fā)展。第三方組織由于不參與具體設(shè)計(jì)、方案實(shí)施等工作，它可以作為相對(duì)公正的形象，通過自身專業(yè)的能力，為促進(jìn)利益群體各方能夠高效進(jìn)行利益協(xié)調(diào)搭建平臺(tái)，積極跟進(jìn)協(xié)調(diào)結(jié)果，促成高品質(zhì)規(guī)劃方案高效落實(shí)。

3.監(jiān)督員

第三方組織應(yīng)該作為監(jiān)督員的角色，從客觀的角度出發(fā)，根據(jù)前期確定的設(shè)計(jì)方案以及各利益群體的目標(biāo)需求為后續(xù)建設(shè)過程中和建成效果的檢驗(yàn)做出相關(guān)評(píng)估題項(xiàng)，在整個(gè)方案實(shí)施中定期進(jìn)行評(píng)估，并及時(shí)反饋至各利益群體，促進(jìn)城市公共空間規(guī)劃管理工作的規(guī)范性，并突出以人為本的中心思想。

四、結(jié)論

城市作為政治、經(jīng)濟(jì)、文化交流中心，是國家發(fā)展的重要載體。城市公共空間因其“公共性”“開放性”“服務(wù)性”等特點(diǎn)作為城市主要活動(dòng)場(chǎng)所，它的發(fā)展與城市的高品質(zhì)發(fā)展密切相連。為積極推進(jìn)城市公共空間發(fā)展，本文積極構(gòu)建第三方組織參與下的城市公共空間規(guī)劃管理的參與機(jī)制，希望可以更好地發(fā)揮城市功能，提升城市的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。