新型城鎮化背景下西部城區學前教育發展的問題及策略
——以L市C區為例

石林紅，趙金蘋

(1.滇西科技師范學院 教師教育學院，云南 臨滄 677000；2.楚雄師范學院 學前教育學院，云南 楚雄 677099)

L市為滇西的地級市，其下轄7縣1區，并在新型城鎮化背景下城鄉統籌一體化發展，且農村學前教育發展迅速，而城區學前教育由于種種原因在辦學規模和辦學質量上與社會期望仍有一定差距。本研究針對L市C區4所公辦園和8所民辦園進行調查研究，發放家長問卷220份，有效回收202份；發放教師問卷100份，有效回收98份。所得數據采用SPSS數據分析軟件進行分析，以期尋找城區學前教育發展存在的問題并提出有針對性的及可行性的建議。

一、新型城鎮化背景下C區學前教育取得的成績

1.農村學前教育發展迅速

L市C區認真實施《第三期學前教育行動計劃(2018—2020年)》，以實施學前教育三期行動計劃為主要載體，研究出臺系列促進學前教育發展的政策措施，著重推進農村學前教育發展。以“一村一幼”和“班改幼”建設為抓手，充分利用中小學閑置校舍、村級活動場所等公共基礎設施，通過新建、改擴建來辦好行政村幼兒園。

據調查，在2019年C區財政支出項目中，學前教育支出約5 120多萬元，2020年學前教育支出約5 270多萬元，可見政府財政在學前教育項目的支出正逐年遞增，2020年農村學前教育專項資金用于營業改善計劃及區級配套資金達312萬元，用于貧困村幼兒園征地費用200萬元。在政府職能部門統籌規劃下，C區目前共有幼兒園105所，在園幼兒6 656人，其中公辦幼兒園92所，在園幼兒4 106人(城區4所1 868人，各鄉鎮88所2 238人)；民辦幼兒園13所，在園幼兒2 550人。

2.加強農村新建園的管理

農村幼兒園是應社會需求而建立，但面臨著師資短缺、資金斷流等一系列問題，為解決此類問題，C區職能部門實行“公建民營” “民辦公助”多種辦學模式，以此有效緩解農村幼兒園師資和資金壓力。

C區教體局也積極組織城區優質公辦園與鄉鎮中心幼兒園進行結對幫扶，積極爭取引進省外優秀幼教幫扶力量，從教育理念、環境創設、課程游戲化建設等方面對新建公辦園進行一對一的幫扶指導和培訓。通過結對幫扶，農村學前教育質量的短板得到了補充，進一步縮小了城鄉學前教育發展的差距。

3.加強民辦園收費監管

由于民辦幼兒園在辦園規模、園內硬件和軟件設施投入上參差不齊，辦園成本差距較大，各幼兒園收費標準難以統一規范，從而導致各民辦幼兒園間保教收費標準差異大。據調查，在C區13所民辦園中，收費最高的達13 298元/學期，最低的僅為960元/學期。

為規范民辦園合理收費，C區職能部門制定了一系列監管政策：一是對民辦幼兒園收費的管理。對民辦幼兒園收費標準調整，嚴格執行“新生新辦法，老生老辦法”的規定，且新的收費標準應于每年秋季入學起執行。二是對民辦幼兒園進行備案。對以開辦各類型實驗班、特色班、興趣班、課后培訓班和親子班等特色教育為名向家長另行收取費用，不按照規定公示幼兒園收費項目和收費標準等各類價格的違法行為給予查處。三是對公辦幼兒園違反規定自行提高幼兒園等級標準并實施收費、不按照規定將收費列入招生簡章、不按照規定執行代辦服務性收費規定等違規行為進行查處[1]。

二、新型城鎮化背景下C區城區學前教育發展的問題

1.城區公辦園資源嚴重短缺

新型城鎮化背景下，城鄉一體化建設加速了城鎮人員流動，加之二孩政策的開放，使城區學前教育面臨前所未有的挑戰。就目前而言，C區城區僅4所公辦園難以滿足城區適齡兒童的入學需求，“入公辦園難”的矛盾異常尖銳。

調查發現，2020年秋季4所公辦園共有招生指標525人，其中優先錄取28人(主要包括現役軍人子女、特殊引進人才子女、獲省級表彰干部子女等)。招生方案一經發布，引起社會高度關注和家長報名熱情，在規定時間內共有1 118人報名4所城區幼兒園，初審刪去戶籍不符合要求的兒童，共有939人進入終審并獲得抽簽資格，除去優先錄取的28名幼兒，共抽取497人。報名人數是錄取人數的2.13倍，在1 118個幼兒中只有44%的幼兒被錄取，66%的幼兒被迫擋在了公辦園之外。

2.城區“入民辦園貴”問題依然凸顯

截至2018年C區民辦幼兒園共有13所，班級數92個，在園幼兒數2 550人，從業人員374人，專任教師227人。據C區教體局統計，由于辦園規模不一、硬件設施投資金額不一等原因，C區民辦園收取的保教費標準參差不齊，保教費最高為9 990元/學期(城區民辦園)，最低為960元/學期(鄉鎮民辦園)。據統計，2019年L市城鎮常住居民人均可支配收入為29 524元，農村常住居民人均可支配收入為11 907元；C區城鎮常住居民人均可支配收入為30 383元，農村常住居民人均可支配收入為11 938元[2]。以人均可支配收入較高的C區城鎮常住居民為對比，收費最高的民辦園年度保教費高達19 980元，占人均可支配收入的65%。高昂的收費標準使眾多家長望而生畏。

據調查，城區13所民辦園中保教費為4 500—6 000元/學期的幼兒園有3所，占比為23%；保教費為6 000—7 000元/學期的幼兒園有7所，占比為54%；保教費為7 000元/學期以上的有3所，占比為23%。幼兒在園伙食費14—20元/天不等，新生入學行李、園服1 000元，保險費100—150元/學年不等，體檢費100—140元/學期不等。民辦園高昂的保教費與公辦園形成鮮明對比，2020年C區公辦園收費1 080元/學期，民辦園與公辦園的保教費最高超過九倍之多，這也是家長對公辦園趨之若鶩的重要原因之一。

3.家長對城區學前教育質量整體滿意度不高

就家長對城區幼兒園整體滿意度問題，研究者做了進一步追問調查，由非常滿意、滿意、一般、不滿意、非常不滿意五級指標調查結果顯示，家長滿意度的平均數值居中，即整體滿意度趨向于“一般”。

研究采用隨機抽樣、非結構式訪談的方法調查家長對公辦園的滿意度，結果如表1所示：

表1 家長對公辦園的滿意度調查

在影響家長滿意度的因素中，家長對公辦園設施設備表示非常不滿，均值為0.931 4，接近最大值1，從這個角度來看，幼兒園環境的現實狀況與家長對幼兒園良好教育環境的要求之間有巨大差距。除此之外，家長對公辦園師資也存在不滿，通過訪談得知，家長認為公辦園教師存在服務意識不強、家長和教師地位不對等、老教師缺乏活力等問題。

研究同樣以隨機抽樣、非結構式訪談的方法調查了家長對民辦園的滿意度，結果如表2所示：

表2 家長對民辦園的滿意度調查

相比公辦園而言，家長對民辦園的園舍環境較為滿意，均值接近于最小值0；而對民辦園的收費較為不滿意，均值接近于最大值1。另外，家長對民辦園的師資也表示較為不滿意，均值超過0.5。為進一步補全調查資料，研究者通過訪談獲取信息，得知家長普遍認為高質量的民辦園收費過高，收費低的民辦園保教質量又沒有保障；民辦園教師流動性強，更換頻繁；同時民辦園為了穩定生源，會在一日生活中遷就孩子的不良習慣，常規訓練較弱，如孩子挑食的行為在民辦園得不到很好的矯治，教師會不定期地給孩子發放小蛋糕、糖果等零食做獎勵。

4.學前教育財政投入依舊薄弱

2020年C區教育支出共502 522 971.18元，學前教育支出為52 725 654.49元，占教育支出的10.5%。近年來隨著鄉村振興戰略和新型城鎮化建設的推進，農村學前教育辦學條件得到大幅度改善，但相比其他學段教育投入而言，學前教育財政投入依然處于薄弱環節。

C區學前教育財政投入預算中大部分向農村傾斜，主要用于農村新建園征地和園舍改擴建，以及保障農村幼兒園正常運營，因此城區幼兒園財政投入便成了弱中之弱。直接后果就是公辦園硬件更新緩慢，民辦園自負盈虧，逐利性超過公益性。在C區城區的4所公辦園中，辦園歷史較長的有2所，其幼兒園教學樓使用年限最長的已超過30年之久，幼兒園常用設備老舊、更新緩慢、缺少現代化教學設施。城鎮化建設過程中城區適齡兒童入園需求急劇增加，且公辦園擴園面臨著征地難、資金難等困難。而城區民辦園的情況也不容樂觀，逐利驅使下民辦園高收費現象層出不窮，民辦園教師待遇因沒有財政兜底，與公辦園教師的待遇相比懸殊太大，導致留不住行業人才等問題依次暴露。

三、新型城鎮化背景下城區學前教育發展的策略

1.城區現有公辦園合理擴容

新型城鎮化背景下城鄉人口流動加速，加之二孩政策的放開，城區適齡兒童人數劇增，城區居民及外來務工人員子女入公辦園的愿望愈加強烈，政府及教育主管部門應重新規劃城區公辦園的整體布局，對現有資源合理分配，適當擴容。

2020年秋季城區4所公辦園招生525人，報名人數為1 118人，從整體上說家長及幼兒的入園需求大于幼兒園承受范圍，但家長對現有A、B、C、D四所公辦園的報名傾向是不相同的。如A幼兒園位于城中心，與市政府大樓相鄰，交通相對便利，其招生指標除去優先錄取27人，實際應當通過抽簽錄取149人，報名該幼兒園并最終進入抽簽環節的有503人，錄取率為30%；而D幼兒園離市中心較遠，幼兒園招生指標140人，107人終審合格，實際錄取107人，錄取率為100%。這實際上造成了家長在A幼兒園扎堆報名，大部分幼兒錯失入學機會，而D幼兒園卻有新生指標剩余的問題。針對此類問題，有研究者認為“公辦園規劃布局不夠合理，過于集中分布在中心城區，導致適齡幼兒密集涌入。”[3]政府及教育部門應針對市民這種“扎堆”報名的現象進行合理分流和規劃，如把幼兒園接收的戶籍范圍更加細化，報名流程更加公開透明，讓家長在就近入園的基礎上合理科學擇園；對特別受歡迎的A幼兒園規劃改擴建，從而實現合理擴容。

2.財政投入新建城區公辦園

據C區教體局收支預算公開數據分析，在學前教育投入的數額上，C區2020年比上一年增加投入150余萬元，但是從占教育支出的比值來看，C區2020年同比下降0.7%，與其他學段教育投入相比，學前教育依然處于基礎教育投入的薄弱環節。現有財政投入主要用于農村征地、新建和改擴建幼兒園，城區學前教育投入略顯乏力。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020)》明確指出：“把發展學前教育納入城鎮、社會主義新農村建設規劃。建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制。大力發展公辦幼兒園,積極扶持民辦幼兒園。”新型城鎮化背景下，農村學前教育在獲得空前發展的同時，城區學前教育應努力滿足城鎮居民入公辦園的迫切愿望。現有公辦園適度擴容有助于緩解“入公辦園難”的問題，但面對龐大的入園需求量，擴容顯得杯水車薪，當地政府及教育職能部門應積極籌備新增城區公辦園項目，如與當地高校合作，利用高校空余的場地投資新建高校附屬幼兒園，利用高校強大的師資陣容和學前教育專業的辦學優勢，打造獨具地方特色、服務城區適齡兒童及家長的優質公辦園。

3.政府加強向優質民辦園購買普惠性服務的力度

“城市幼兒園要堅持公辦、民辦共同發展的辦園體制，大力支持發展普惠性幼兒園，鼓勵支持社會力量舉辦不同形式的幼兒教育機構，擴大學前教育資源，構建滿足兒童和家長多樣化需求的幼兒教育公共服務體系。”[4]2010年國務院發布的《關于當前發展學前教育的若干意見》指出：“采取政府購買服務、減免租金、以獎代補、派駐公辦教師等方式，引導和支持民辦幼兒園提供普惠性服務。”近年來，我國中東部地區開始落實開展此項工作，向當地有資質的民辦園購買普惠性服務并取得了良好效果，有效緩解了“入園難”和“入園貴”的問題。公辦幼兒園收費較低，質量有保證，但名額有限且離家較遠，接送不便；民辦幼兒園離家近，但大部分民辦園收費較高，且質量不一。C區政府可借鑒成功經驗，加強生均撥款的力度向優質民辦園購買學前教育服務，從而有效緩解當前“入公辦園難”“入民辦園貴”的問題。

政府向民辦園購買學前教育服務能實現多贏、共贏的局面。一方面，最大限度地盤活現有教育資源，緩解城區人口壓力下城鎮居民對普惠性教育資源的強烈需求；另一方面，政府購買行為的介入對提升民辦園辦園質量有促進作用，優質學前教育服務的市場導向不斷推進民辦園自我提升。此外，可以加強政府與民辦園的溝通和交流，有助于政府明確對民辦園的幫扶方向及提升其扶持力度。

4.創新教師隊伍建設機制

師資隊伍質量是影響幼兒園發展的關鍵因素。據調查，在C區公辦園現有編內教師中有60%的教師年齡在40歲以上，35%的教師是非學前教育專業出身，其中以中小學轉崗教師居多。民辦園教師無編制，均為合同制員工，其中90%為30歲以下教師、80%為學前教育專業畢業。由數據統計顯示，C區公辦園教師教齡較長，優勢在于教師工作經驗較為豐富，劣勢在于工作缺乏活力，而民辦園教師趨于年輕化、青春有活力但經驗不足。非專業的學科背景使部分公辦園教師在兒童觀、教師觀及教育觀上與專業要求相差甚遠；而民辦園教師為了保生源、求生存而去迎合幼兒，在保教質量上與專業標準也相差甚遠，家長滿意度也不容樂觀。

提升城區幼兒園辦園質量務必加強教師隊伍建設。首先，應強化教師師德師風建設，革新教師陳舊觀念，廉潔從教，增強服務意識和奉獻意識。其次，應強調高質量的職后培訓，提升教師業務素質。據調查，公辦園教師比民辦園教師擁有更多的培訓機會，但是培訓質量缺乏評估體系。以往無論公辦園還是民辦園，優質培訓往往是幼兒園骨干教師的專屬福利，而業務能力較弱的教師由于缺乏優質培訓而進步緩慢。高質量職后培訓可以采用“送出去”和“請進來”的方式進行，把業務能力較弱且有提升意愿的教師“送出去”到優質幼兒園跟崗培訓，以優秀教師帶動后進教師發展，同時嚴格執行考評標準，把高校專家和省級優秀幼教工作者“請進來”，到幼兒園分享經驗。再次，加強城區內幼兒教師流動，營造良性競爭機制，促進教師專業發展。如打破編制界限加強民辦園和公辦園教師流動，主動吸收民辦園中的優秀教師進公辦園，增強公辦園教師活力和專業發展動力。