日本國家公務員標準職務遂行與治理能力建設

白智立 鄒昀瑾

摘 要：隨著時代變遷和經濟社會環境變化，日本確立了國民至上的公務員基本規范和政治中立、公平公正行政的公務員基本職業能力要求。建立在民主價值和效率價值基礎之上的日本國家公務員能力建設，最為核心和基礎性的內容為“標準職務遂行能力”的制定，以及為適應“行政需求”的變化而完善人事行政。公務員能力建設被視為一項公務員隊伍的基礎建設，并應用到多項公務員管理政策之中。在分析日本公務員能力建設發展歷程和當前公務員能力建設實踐的基礎上，總結日本國家公務員治理能力的總體特征和體系框架，進一步分析出日本公務員治理能力的未來發展趨勢，為中國的改革發展提供參考。

關鍵詞：公務員管理;標準職務遂行能力;實績主義;人事評價

中圖分類號：D83/87??? 文獻標識碼：A??? 文章編號：1004-2458-（2021）03-0014-11

DOI：10.14156/j.cnki.rbwtyj.2021.03.002

2013年中國共產黨十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化，2019年中國共產黨十九屆四中全會進一步提出要“把提高治理能力作為新時代干部隊伍建設的重大任務”，由此可見，加強新時代公務員隊伍治理能力建設，促使公務員隊伍在推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮更大作用，已經成為今后中國公務員制度改革的重要方向。文中通過對日本國家公務員制度改革進程中的公務員能力建設的研究，嘗試分析出日本公務員治理能力建設的趨向，以期為中國當前的改革實踐提供參考。

中日兩國由于政治體制等基本國情不同，公務員制度以及公務員能力要求等存在諸多不同，而且在現今日本的公務員管理中，還未出現“公務員治理能力”的相關用詞和概念。不過，日本與中國一樣，“治理”（governance）已經成為行政學等社會科學思索社會變革的核心概念，而且作為理論也在指導具體的改革實踐。也就是說，圍繞日本公務員治理能力的探討，其治理能力的得出，首先可以從“治理”一詞或概念的日本理解中加以總結，同時還可以從日本公務員制度改革以及公務員能力建設的實踐中發現。

日本的相關研究認為，日語中，英語的治理還被翻譯為“統治”“治理”，一般被理解為“組織有效統治自己”[1]，那么關于日本公務員的治理能力的理解，則首先可以體現在這一點上。日本在探討“治理”概念時，參考了世界銀行1992年提出的概念，即“管理、運營一個國家的經濟、社會資源所行使的權限的樣態”，而“善治”則包含“可預測、開放、有啟發的政策設計，有專業倫理的官僚制，對其行為負責的執政府，積極參與公共問題的市民社會，遵從法律的行為”等要素。日本學者在總結世界銀行、OECD（經濟合作與發展組織）等國際組織及相關國外學者關于治理的相關提案和指標基礎之上，就分析和評判日本政策過程的治理，提出了以下幾項指標：（1）政府組織內部：有效率的決策、領導力與協調、合作與共識、專業性分析、實證評價、透明性與公正的程序、順利實施;（2）政府組織外部：多樣化建議、議會監督與監測、國民的參與與開放性。并將政策形成過程的治理，定義為“具備能有效率的決策，與相關方形成共識并協調，進行科學分析和驗證、評價的機制這三項的狀態與結構”[2]。

同時，既然公務員的能力，根本上說就是公務員履行責任的能力，那么從日本行政學關于公務員現代行政責任的論述來看，新時代更強調公務員應共有使命感、責任感等體現回應性、主體性、能動性以及積極性的責任日本行政學者西尾勝，還特別強調了行政官、行政人員應該具備洞察力和熱情等自律的責任。，這些也應該成為日本公務員治理能力的基本內容。因此，可以嘗試提出，日本國家公務員治理能力，應該主要來源于新時代的要求、對治理理念的理解以及現代行政責任之使然。

以上日本關于治理概念以及現代行政責任的理解和闡述，為探討日本公務員治理能力建設開辟了可觀察的途徑。文章在分析日本公務員能力建設發展歷程和當前公務員能力建設實踐的基礎上，總結日本國家公務員治理能力的總體特征和體系框架，進一步分析日本公務員治理能力的未來發展趨勢，為中國的改革發展提供參考。

一、時代變遷中的國家發展與公務員能力

日本公務員的分類，首先基于《國家公務員法》和《地方公務員法》，大體區分為國家公務員和地方公務員，本研究主要圍繞國家公務員展開。而依據公務員法的適用程度，公務員又分為特別職和一般職：特別職主要指基本不適用公務員法而適用其他專項法律（如《法院職員臨時措置法》《國會職員法》《自衛隊法》等）管理的人員，最具代表性的是政務官、自衛隊員，特別職公務員不屬于本文研究的對象;一般職公務員為完全適用公務員法管理的人員，即通常所說的事務官或業務官、文官。一般行政職種的國家公務員，為本文分析的對象。

具體而言，日本國家公務員的能力建設，是由三方人事行政主體共同推進的。一是公務員法規定的“中央人事行政機關”人事院，從規則制定、保障功績制原則實現等方面，參與公務員能力建設。人事院負責與公務員能力建設相關的錄用、工資、申訴、培訓等，具有較強的獨立性，擁有準立法權和準司法權，其定位為第三方機關[3]。人事院2019年度具體推進的人事行政課題中，重點提出了要推進基于能力的人事管理，能力建設已成為日本人事行政的主攻課題[4]。二是直接隸屬首相的內閣官房內閣人事局，負責制定公務員能力以及能力建設的相關標準，并推動各府省即各部委具體實施。其定位與中國中組部類似，具體在“國家公務員的人事行政”“國家行政組織”以及領導“干部人事的一元化管理”三個方面[5]。三是各府省中的如人事課（“課”相當于中國部委中的處）等，具體負責行政部門內部的公務員能力建設。

（一）憲法與公務員能力建設

1946年新憲法即《日本國憲法》頒布，日本告別舊的《大日本帝國憲法》。新憲法對公務員進行重新定位，從根本上規定公務員管理的基本制度規范，這對之后的公務員能力建設產生了重要影響且延續至今。具體而言，新憲法第三章“國民的義務和權利”，首先明確了“選舉和罷免公務員是國民固有的權利”，體現了主權在民即國民主權的憲法精神，從而確立了國民至上的公務員基本規范，以及公務員的從屬規范。其次，提出“一切公務員都是為全體服務，而不是為一部分人服務”，明確了公務員為國民全體服務的憲法原則，進而引出了政治中立、公平公正行政等公務員行為規范。而且這些行為規范，現在更成為其基本職業能力的要求和評價標準，被具體應用到公務員能力建設實踐中，成為公務員“治理能力”的基本內涵。

（二）公務員法與公務員能力建設

1947年根據新憲法日本頒布了《國家公務員法》，進一步明確了國家公務員的基本規范，成為二戰后日本公務員能力建設的基本前提。第一章總則中，明確規定要確立適用國家公務員管理的各種“根本基準”，保障國家公務員面向國民要以實現“公務的民主的且效率的運營為目的”（第一條），從而使日本國家公務員的能力建設建立在了民主價值和效率價值基礎之上。因此，公務員法對國家公務員能力建設的根本要求，就是這里所說的實現民主行政以及效率行政的基本能力，特別是民主行政的能力，應該說是戰后日本政治社會變革的產物，更具日本國家公務員“治理能力”建設的意涵。

就公務員能力建設而言，如本文后述進一步闡述的那樣，《國家公務員法》第十八條內閣總理大臣即首相的相關職權中明確規定，首相根據法律規定掌管公務員的“標準職務遂行能力”“錄用晉升等基本方針”“干部職員這里的公務員法中的“職員”，即公務員;“干部”則為領導干部。的任用等相關特例及干部候補育成課程相關事務”。由此，日本國家公務員的能力建設，主要為首相負責的人事管理事務，即內閣直接管理的事務，具體由內閣官房內閣人事局承擔。

與公務員能力建設實踐相關的事務，包括任用、工資、研修（培訓）以及考核等，其中最為核心和基礎性的能力建設事務為“標準職務遂行能力”的制定，以及為適應“行政需求”的變化而完善人事行政，推進公務員能力建設發展。這里的“行政需求”，是指隨著時代變遷和經濟社會環境變化，社會公眾對政府行政和公務員提出的新的政策調整和管理變革的要求，直接影響如何界定和定義公務員的能力，會對公務員能力提出新的要求，進而適時修正日本公務員的“標準職務遂行能力”。

而關于“標準職務遂行能力”，在公務員法第三十四條中規定：“是作為遂行職制上的階段的標準官職之職務所要求發揮的能力，由內閣總理大臣規定之”《國家公務員法》第七十條之二，規定“公正”是“人事評價的根本基準”，即對公務員的考核必須公正。因而在第七十條之三第二款規定，“人事評價的基準及方法相關事項，其他人事評價相關必要事項，要聽取人事院意見，以政令規定”。也就是說，與國家公務員能力直接關聯的“人事評價”，相關標準和方法的確定雖然屬于內閣權限范圍，以制定政令即行政法規的方式實現，但需要第三方機構人事院參與、監督是否公正，來確保功績制原則最終實現。可以說，人事院也較多地介入國家公務員的能力建設之中。。這里雖然沒有對“能力”的概念具體界定，但包含了以下幾項構成要素：（1）公務員“能力”劃定的決策者為首相;（2）公務員“能力”具有相應的標準;（3）公務員“能力”的標準，根據不同職階的標準官職所要求的能力不同而不同;（4）公務員“能力”，最終是指“職務遂行能力”——即在完成相應職務（工作）過程中所發揮的能力。因而公務員“能力”或 “職務遂行的能力”是在現實工作中表現出來的，且具有一定的標準，因而是可以測量的。

另外，與公務員能力建設密切相關的“人事評價的實施”，該法第七十條中規定：“人事評價的基準、方法及相關事項，其他人事評價相關必要事項，要聽取人事院的意見，以政令規定之”。由此，日本制定《關于人事評價的基準、方法等的政令》，與公務員法等共同構成國家公務員能力建設的制度體系。

同時，正如前述公務員法第十八條的規定，“職務遂行的能力”為“職員的人事評價”即公務員考核的根本前提，而基于“職務遂行的能力”的“職員的人事評價”則被“作為任用、工資、分限其他人事管理的基礎”，而作為基礎的人事制度應用到公務員管理實踐之中。可見，日本是將公務員能力建設看作是一項公務員隊伍的基礎建設，并將其具體應用到多項公務員管理政策之中。

二、公務員標準職務遂行能力：能力主義體系與標準

（一）“能力主義”國家公務員管理

日本通過修訂《國家公務員法》（2007年），于2009年正式實施了“能力、實績主義”人事行政改革計劃，以推進國家公務員的能力建設[6]。

2009年日本公務員制度改革后出現的國家公務員“能力主義”的人事管理即能力建設，主要由三個部分構成：一是改革國家公務員任用制度，建立新的任用制度，在確定標準官職的基礎之上，由首相根據不同官職決定所有一般職國家公務員的標準職務遂行能力[7];二是基于已確定的標準職務遂行能力構建人事評價制度即考核制度，該制度由能力評價和業績評價兩部分構成，對除了非常勤和臨時人員之外的所有一般職國家公務員實施人事評價日本國家公務員的管理中，之前一般使用“人事考課”一詞實施了公務員考核，因此，“人事評價”作為一項全新的人事考核制度出現，不再使用“人事考課”，從歷史發展以及考核內容和方式來看，對于日本較具變革性。同時，日本中央和地方自20世紀90年代之后，受財政危機和新公共管理運動的影響，也擁有較多的非常勤和臨時人員，并引發了種種問題。實施人事評價制度過程中，日本認為難以將此類人員的人事評價結果反映到薪酬等中，故而未將其納入到人事評價制度之中。;三是將人事評價的實施結果運用到國家公務員的任用、工資、人才培養即培訓管理等中，使人事管理全面建立在人事評價的基礎之上。

（二）“標準職務遂行能力”體系的建構

根據內閣官房內閣人事局公開的資料，“標準職務遂行能力”即“對應職務的種類及職制上的階段而定的，作為遂行系員、系長、課長輔佐、課長等標準官職的職務上要求發揮的能力，內閣總理大臣決定之”[8]。這里所說的標準官職，是本府省即中央國家行政機關中一般職的一般行政職務種類，包括系員、系長、課長輔佐、室長、課長、部長、局長、事務次官等8個官職，即從一般科員到一般職國家公務員的最高職位——事務次官，覆蓋了所有一般職國家公務員。從現有規定中的日本中央政府本部一般行政職種標準官職的標準職務遂行能力即相關官職應具有的“標準職務遂行能力”來加以觀察，如表1所示。

結合日本《國家公務員法》關于“標準職務遂行能力”的定義，可以進一步將公務員的標準職務遂行能力即日本國家公務員能力界定為：在實際工作中，為完成工作，國家公務員應該能夠發揮的所任官職客觀要求的倫理等能力。如果以此概念界定闡釋的話，首先，日本國家公務員的標準職務遂行能力則與具體的職務活動即具體實際工作相關，相關規定中的“職務”即官職內的工作，而“遂行”即具體推進和完成工作，除此之外不應該屬于國家公務員能力建設范疇;其次，之所以為“標準職務遂行能力”，是因為不同官職應該具有的職務遂行能力都具有相應的客觀標準，且明文化、正式化以及標準化，要求國家公務員根據這些標準“遂行”職務即工作，除此之外，不屬于公務員能力建設范疇;再次，標準職務遂行能力是根據職種和官職來區分不同的;最后，工作中發揮公務員官職所要求的能力，達到相關能力標準，是日本國家公務員能力建設的基本要求。

（三）“標準職務遂行能力”與公務員治理能力

日本國家公務員的標準職務遂行能力，根據不同官職，有6項至4項不等，具體表現為：事務次官、局長、部長、課長、室長、課長輔佐為6項，而系長為5項，最少是系員為4項（表1）。可見，官職越低相關能力要求則越少，官職越高則相關能力要求越多且標準越高。而從能力內容來看，無論官職高低，都存在不同程度的共同項。可以發現，所有官職的能力要求中都有“倫理”，且位列第一，是最首要和最根本要求。課長之上的各高級領導干部所要求的標準職務遂行能力完全一致。而中層領導干部課長之下的官職則逐漸出現差異，區分了不同的能力要求，如室長同課長相比多了“設計”能力，而課長輔佐較室長則多了“事務事業的實施”以及“業務運營”變為“能力遂行”等。這表明，中層領導干部之后的官職，越來越多地向具體實施即“遂行”變化，從而也可以使標準職務遂行能力區分為決策和實施兩大類。而人才培養、部下培養的能力要求，則僅適用于課長、室長以及課長輔佐這些直接面對眾多部下的中層領導干部。至于“知識技術”的能力要求，僅適用于系員即普通公務員。最后需要關注的是，“說明”“協調”能力要求幾乎適用所有公務員，特別是后者適用范圍更廣，這不僅是日本重視“共識”平等主義行政文化的表現[9]，而且課長輔佐以上官職的“協調”能力應該包含了同利益相關方間的協調，同“說明”一樣，與日本20世紀90年代以來社會公眾要求政府行政擔負起“說明責任”（回應責任）的強烈訴求密切相關，可以看作是公務員治理能力的一個重要表現[10]。

日本國家公務員標準職務遂行能力中，雖然不同官職之間不同程度地存在相關能力的共同項，但是涉及具體內容和要求則還是根據標準官職的不同而出現了能力標準的不同。以“倫理”為例，所有公務員在“為全體國民服務”“遵守紀律”以及“公正行政”方面完全一致，可以說是最為基本的能力要求。事實上，“倫理”是日本國家公務員能力建設中尤為重視的內容。早在1980年人事院就創立了公務員倫理研修研究部會，該會以報告形式闡述了公務員倫理的道德項目;2000年，日本公務員《倫理法》及基于《倫理法》制定的《國家公務員倫理規程》開始全面施行[11]。其次，對高級領導干部提出了“高倫理”能力要求，這些領導干部處于民選政治家即政務官和利益集團與下級公務員之間，更多地與利益相關方交集。再次，根據不同官職職務范圍的不同，如事務次官為跨部局或府省內、局長為局內、部長為“擔當領域”即政策領域、課長為課內等，具體劃定了能力發揮的空間范圍。雖然所處標準官職不同，但各項標準職務遂行能力中都不同程度地包含了新時代要求的能力指標，如“構想”中的前瞻性、大局觀、國民視角等，應該說是日本對公務員治理能力的建構。

總之，從以上日本國家公務員標準官職的標準職務遂行能力中，看到多項日本國家公務員的“治理能力”要求，可以提煉的治理能力為：判斷（冷靜、迅速）;說明協調（準確、邏輯性、簡明說明，高次元、高難度、耐心協調相關方，形成共識，建構合作關系，溝通）;業務運營（國民視點，持續、領先、節約、高效改進）;組織統帥（強領導力，提高組織成員士氣，引領組織，合理分配工作，進度管理）;人才培養（指導、培養部下）;業務遂行（有序、扎實、高效、積極主動地推進工作，全面檢視自身工作）。而以上這些則多與本文前述看到的日本關于治理概念和理論的理解、現代行政責任的要求以及我們討論的憲法、公務員法中的公務員規范密切相關。

三、實績主義的人事評價：兼顧公務員活力與效率

（一）引入人事評價制度的背景、目標

具體確定“標準職務遂行能力”之后，日本國家公務員能力建設則進入人事評價過程之中。日本國家公務員的人事評價制度始于《國家公務員法》的頒布，半個多世紀以來多次改進，其中變動最大的要數從21世紀開始啟動的，代替原先以勤務評價為中心的新評價制度——以工作能力和實際業績為測評內容的新公務員人事評價制度[12]。根據內閣官房內閣人事局公開的資料，日本推進基于能力、實績主義的人事評價的目的或目標則包含以下內容[13]。

《國家公務員法》將“人事評價”定義為“把握職員遂行其職務時發揮的能力及做出的業績的條件下所進行的勤務成績的評價”。其目的在于，首先使人事評價成為國家公務員管理的“基礎性工具”，推進科學的人事管理;其次通過有效的人事評價，積極作用于人才的培養;再次通過評價過程中的溝通，促進行政組織協同發展，使政府行政更加完善;最終“實現富有活力的公務組織和有效率的行政運營”，由此改革的最終目的落在了行政“活力”和“效率”上。

日本之所以如此推進人事評價制度改革和積極實施人事評價，有三方面背景和原因：其一，社會公眾層面，由于行政需求日益復雜高度化、多樣化，“為回應國民期待、持續提供優質且高效的行政服務，要求公務員的定位及培養方式也要變革”。其二，國家公務員層面，當今時代公務員的價值觀、工作意識以及職業發展取向等都發生了變化，需要適應變化，適時作出調整。其三，人事行政層面，引入人事評價制度，作為日本改革傳統人事行政的突破口，推進新的能力主義人事管理[14]。這些內容之后都被寫入新修訂的《國家公務員法》之中。總之，由于以上日本社會以及公務員隊伍的變化，因而對先前的人事管理帶來了很大挑戰，為應對挑戰，日本進行了強化公務員能力或能力主義的人事評價制度改革。

（二）人事評價過程與公務員能力建設

就人事評價的內容和過程而言，其主要為涵蓋“能力評價”和“業績評價”兩項內容的定期評價[15]。前者是“在把握職員遂行其職務時發揮的能力之上”進行的評價;而后者則是“在把握職員遂行其職務時取得的業績之上”進行[16]。具體地，“能力評價”中所說的能力，不是“潛在能力、保有能力”，而是具體工作中表現或發揮的“顯在能力”，具體實施一一對照“標準職務遂行能力”標準。每個項目的評價為5個等級，最終整體評價也為五等，即S、A、B、C、D[17]。

“定期”自每年10月為期首，到下一年9月為期末，整個過程為一年時間。其中，能力評價一年中僅實施一次，即第二年9月的期末。除了定期評價外，僅采用“能力評價”方式的還有“特別評價”，這主要是針對“有條件錄用·升任期間中的職員”，類似我國干部晉升或轉正前的考察。評價等級描述[18]4如表2所示。

與能力評價不同，業績評價每年實施兩次（10月至次年3月、4月至次年9月），而且短期的業績評價直接作用于公務員獎金即勤勉津貼的發放。而其中的面談環節是較大的制度變動。面談環節共兩次，首先是人事評價啟動時的“期首面談”，上級（評價人）與部下（被評價人）面談設定人事評價要達成的目標（“職員應發揮的作用，以目標的形式在期首設定”），之后在人事評價期末進行二次面談，就評價結果（目標的實現程度），提出改進完善建議進行指導這里需要注意的是，日本政府認為，“期首設定的目標，不是對所有擔當業務逐一分別設定的，不過是大體代表業務的主要部分而已”，而且“期首設定的目標之外業務推進狀況，也是評價的對象”。因此，這是在要求公務員“自始至終作為組織的一員，基于組織目標等來遂行職務”，這就排除了公務員僅為完成期首目標而工作的狀況。。

面談環節的引入避免了以往領導對部下單方面評價的人事考核不足，提高了公務員群體的參與力度，對于促進人事行政和公務員管理的民主化具有一定的積極意義，是日本國家公務員人事考核制度即人事評價制度發生的重大變化日本公務員多認為，同過去相比，除了每年能見到上級面談兩次之外，實際變化不大;同時，即便評價結果會反映到年終獎（“勤勉津貼”）上，但是公務員間差距并不大，體現了日本國家公務員的平等主義行政文化特點。以上說明，新的人事評價制度在日本真正貫徹落實，發生效應，并非易事，需要考慮到行政文化的影響（北村朋生（日本國自治體國際化協會北京事務所所長）：《日本的行政體制與公務員制度》，北京大學政府管理學院講座，2018年6月2日）。。與此同時，日本政府還期待“通過評價過程中的雙方溝通，以促進組織內部的意識共有化和組織績效的提升”。更為重要的是，面談使被評價者發現“今后自主能力開發的方向，從人才培養的角度來看也非常重要”[18]1，6。因此，業績評價制度同公務員能力建設，關系非常密切。包括能力評價在內的定期人事評價的結果，將“活用”即反映到工資晉升等上。

另外，日本國家公務員人事評價過程之中，還包含了對評價過程的監督、控制環節，這主要是為了保證人事評價實施的公正和公平，最終保障現代公務員制的重要原則即功績制原則得以真正實現[19]。具體而言，一是評價過程中的多個評價主體（主要為3個）參與的“調整”環節，即直接上級、上級的上級、更高一級的上級3個級別，確定不同權重來保障公正性。二是各府省設立專門的申訴窗口（評價結果開示后的一周以內，以書面形式提出）[18]5以及第三方人事機構人事院參與的公務員救濟環節，即“苦情應對機制”。當國家公務員就人事評價提出申訴、表達“苦情”時，在制度上人事院積極介入，從而確保公務員權利不受侵害，得到救濟。最終，通過以上各環節的連續循環，保證人事評價過程持續展開。

（三）人事評價中的能力評價指標體系

在具體的人事評價活動中，日本專門制定了《人事評價手冊》，指導人事評價合理、公正、有效開展。從中可以觀察到關于中央國家機關的課長、室長、課長輔佐、系長、系員的具體能力評價指標體系，具體如圖1所示。

根據日本政府發布的《關于人事評價的基準、方法》的規定[20]，日本國家公務員人事評價中課長級以下人員的具體的能力評價，首先需要“確定能力評價的評價項目及該項目相關行為”，圖1中“評價項目”指“任命權者關于職員，能夠判斷是否具有其官職所屬職制上的階段的標準官職相關標準職務遂行能力的事項”，這些均包含在標準職務遂行能力之中（表1），即對應不同職種的不同官職的標準職務遂行能力。不同的是，這里將“標準職務遂行能力”具體分解，進一步加入“著眼點”及多個等級的“評語”。因此，人事評價制度中的能力評價體系則主要由“評價項目”“著眼點”“評語”3項內容構成;而“評價項目”則可以視為能力評價的一級指標，“著眼點”可以視為能力評價的二級指標，“評語”就可以視為能力評價的三級指標，即日本國家公務員能力評價制度，主要由“評價項目”“著眼點”“評語”指標體系構成。

此處的二級指標“著眼點”，是“針對每個評價項目即行為，為助于其評價，而作為著眼點所設定的具體的行為類型”，如“倫理”及其“行為”之下設定了“責任感”和“公正性”這兩種行為類型，以利于能力評價的實施。而“對照這一著眼點，根據評語之解說，當被要求的行為確實被采取則為A，而大體被采取則為B，最低限度被采取則付與C”。總之，如《關于人事評價的基準、方法》所言，“著眼點”作為其評價時應該著眼的具體行為類型所要求的行為整理而成，為高水準遂行該職位之職務而希望掌握的能力的發揮程度之標準。

進一步觀察日本國家公務員能力評價中的二級指標即著眼點所表現出的公務員“治理能力”，可以印證這些二級指標是對前述關于“標準職務遂行能力”探討中的“評價項目”和“行為”所體現的“治理能力”的強化，即二級指標進一步強調的公務員治理能力應該是：“責任感”“公正性”“狀況的結構性把握”“明確基本方針、成果”“及時、有效應對風險”等。

四、日本公務員治理能力的思考：內容體系與評價體系

（一）公務員治理能力的核心內涵

自20世紀90年代以來日本在大力推進公務員能力建設。而當前在國家公務員范疇或地方公務員范疇，通過修訂《國家公務員法》和《地方公務員法》都以“標準職務遂行能力”的形式出現。其前提是“成績主義”原則，它包括“能力主義”和“實績主義”兩大內容，具體通過人事評價中的“能力評價”和“實績評價”表現出來。因此，日本的公務員能力建設是基于成績主義大原則之下的能力主義的推進來實現的。

日本國家公務員層面的公務員能力概念，為《國家公務員法》規定的概念，即最高行政長官內閣總理大臣（首相）確定的能力為公務員能力，具體表現則是首相制定的“標準職務遂行能力”。關于日本公務員治理能力的概念，結合本文討論和相關研究可以界定為：日本國家公務員“標準職務遂行能力”中，為適應20世紀90年代以來的行政環境和日本社會對政府行政需求的變化，積極應對相關行政課題，提出和建設的相關公務員能力。此外，如本文所述，相關治理能力的得出，還受到了世界規模的治理運動影響以及現代行政責任研究成果的影響。

日本公務員治理能力，可以從具體規定的“標準職務遂行能力”得出，以下為日本公務員治理能力的內容體系、評價體系以及新的發展趨勢。

（二）公務員治理能力的內容體系

從日本國家公務員“標準職務遂行能力”來看，公務員能力即職務遂行（完成）的能力，其內容體系主要由以下內容組成：倫理;構想;判斷;說明;協調;業務運營;組織統帥;人才培養;企劃;設計;事務事業實施;業務遂行;課題應對;協調性;知識;技術;溝通;部下的活用、培養。

如果依照以上界定的日本國家公務員治理能力的概念，那么，可以從“標準職務遂行能力”中提煉出以下日本公務員的治理能力內容：（1）倫理;（2）構想;（3）判斷;（4）說明;（5）協調;（6）組織統帥;（7）人才培養;（8）課題應對。這些能力主要出現在管理職務公務員的“標準職務遂行能力”，而且集中出現在中層以上領導干部公務員的相關能力要求之中，可以看作是日本的公務員治理能力內容體系，更多體現的是加強公務員的領導力建設。

之所以將以上能力要求視為日本公務員的治理能力內容體系，主要由于以下原因：其一，倫理，源于20世紀90年代大量出現的公務員腐敗等倫理問題，之后日本推進了相關制度建設，而且在當前公務員能力建設中，倫理建設仍然首當其沖，今后還將持續下去。當然，這得益于日本目前已經建立的、相對完善的倫理立法體系，《憲法》《國家公務員法》《國家公務員倫理法》《國家公務員倫理規程》《人事院規則》《刑法》等，均對公務員的倫理指向做出了要求[21]。從日本經驗來看，公務員倫理法制化成為了保障其遵循職業倫理、恪守職業操守的有效途徑[22]。其二，構想、判斷、組織統帥、課題應對，源于20世紀90年代以來的日本不確定性增強，老齡化、財政危機、全球化、國際化等新形勢和新的行政課題涌現，需準確迅速判斷和積極應對。其三，說明、協調，源于20世紀80年代以來日本社會不斷成熟、社會公眾政治參與加強、利益多元化等，當前這些趨勢在進一步深化，更需要公務員積極應對社會公眾監督，傾聽不同利益相關方的訴求，并積極回應。其四，培養人才、培養部下，源于日本較為發達的OJT（On-Job-Training）等政府部門職場培訓、工作中學習培養的人事行政傳統，先輩通過OJT將不能完全用工作手冊進行規范傳承的工作中，那些“只可意會”的內容傳授給后輩，這是傳授技能的有效方式[23]。同時，更在于日本國家公務員“標準職務遂行能力”中，確定了課長、室長等應該具備的培養人才、培養部下的能力，非常具有日本特色。當然，新時代學習能力應該是公務員必備的重要能力。

（三）公務員治理能力的評價體系

如果按照以上對日本國家公務員治理能力概念的界定和具體治理能力內容體系的提煉進行探討，那么，日本公務員治理能力的評價體系則為人事評價中的能力評價體系。其具體內容如下：

一方面，以文章探討的一般行政職種國家公務員為例，日本國家公務員治理能力評價體系應該是就事務次官、局長、部長、課長、室長、課長輔佐、系長、系員等不同官職，圍繞具體的治理能力內容，對應不同標準官職要求的職務遂行能力，對照公務員個人具體實施的行為而進行的評價。

另一方面，公務員具體治理能力評價的結果與實績評價的結果組合，一起作為日本國家公務員升薪、升格（晉級）、升任（職務晉升）以及降任、免職等的依據，以實現能力主義的公務員人事管理。特別是在職務晉升上，對公務員能力要求更為嚴格，而且較實績評價結果，更為重視能力評價的結果。日本力圖通過公務員能力建設和能力評價建設，使其人事管理更加公平公正，改革以往封閉型人事管理的傳統，而達到可視化、標準化、正式化、制度化、公開化、透明化，以激勵公務員推進公務員能力開發，從而有效應對當前復雜多樣的行政課題。

結 語

一個國家的治理體系和治理能力的發揮，離不開公務員的治理能力建設，公務員的治理能力建設受到國家治理體系與治理能力的方向引導，同時良好的公務員治理能力建設將更好地服務于國家治理體系和治理能力的發展。日本當前最為嚴重的行政課題，即為人口的老齡化、少子化以及深重的財政危機和經濟發展問題，這些問題對日本而言都是結構性問題，今后也將長期存在。關于全球化引發的新的行政課題，從當前新冠肺炎疫情以及逆全球化趨勢來看，有可能各國會在后疫情時代不同程度地修正全球化政策，可能由此降低該行政課題的緊迫程度。但是，作為貿易立國和資源欠缺的日本，以及老齡化社會的深化而使人力資源需求加大，都使其很難關閉國門，而大幅度修正國際化政策。同時，日本社會還將繼續成熟發展，公眾的政治參與以及政治能力還將繼續提升，這些都要求政府行政以及公務員群體不斷接受和回應公眾監督而及時有效應對國內外的各種課題。

從以上觀察來看，日本當前形勢不僅會長期存在，同時因新冠肺炎疫情的發生和逆全球化趨勢的出現，相反不確定因素在進一步增多，更需要總結提煉出的日本公務員治理能力不斷得以建設和提升。因此，為適應今后的變化，日本未來國家公務員治理能力的發展趨勢在于公務員回應、應對能力的進一步增強，以及促進能力的多樣化建設，并將其活用于公務員管理實踐當中。

未來，我們將進一步觀察日本如何通過促進能力的多樣化來強化公務員能力建設，從以下四方面拓展分析：一是多樣化的能力建設在公務員任用中的運用，聚焦其如何作用于升任等公務員的選拔任用管理;二是多樣化的能力建設在公務員激勵保障中的運用，剖析其如何運用到公務員工資晉升管理之中的;三是多樣化的能力建設在公務員倫理道德中的運用;四是多樣化的能力建設在公務員教育培訓中的運用，例如，女性公務員的能力開發和能力建設，在日本被重視的程度較高，這與日本當前的國家戰略密切相關，同時也促進了公務員能力的多樣化發展[24-25]。

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[責任編輯 王雅坤]

Construction of the Standard Job Execution and Governance Capacity of Japanese National Civil Service

BAI Zhi-li，ZOU Yun-jin

（School of Government， Peking University， Beijing， 100871，China）

Abstract：? In response to changes in the times and the economic and social environment， Japan has established the basic norms for civil servants which “put the nation first”， and the basic professional competencies for civil servants that are politically neutral， fair and impartial in administration. Based on the values of democracy and efficiency， the core and fundamental elements of the national civil service capacity construction in Japan are the development of the so-called “standard job performance capabilities”and the improvement of personnel administration to meet the changes in administrative needs. Civil service capacity construction is regarded as fundamental in civil service， and has been applied to many civil service management policies. Based on the analysis of the development and current practice of civil service capacity construction in Japan， this paper summarizes the general characteristics and system framework of the national civil service governance capacity in Japan， and further analyzes its future development trend to provide reference for the reform and development in China.

Key words：? civil service management; standard job execution capability; realism; personnel evaluation