碳中和目標下碳定價政策：內涵、效應與中國應對

□竇曉銘 莊貴陽

一、引言

2020 年9 月22 日，習近平主席在七十五屆聯合國大會一般性辯論上宣布，中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030 年前達到峰值，努力爭取2060 年前實現碳中和。這是中國主動提出的最新氣候目標，高度契合了1.5℃的溫控目標對全球在2050 年實現凈零碳排放的減排降碳要求。為了落實上述目標，亟待政府與市場同時發力，從而形成有效的激勵約束機制。作為《巴黎協定》框架下的核心減排政策之一，碳定價政策在全球日益主流化。中國自2013 年起，陸續在北京、天津、上海、重慶、深圳、廣東、湖北7 個試點省市開展的碳排放權交易機制是碳定價政策的主要方式之一，在2021 年7 月也正式啟動全國碳排放權交易市場。中國將協同政令管控類與市場機制類政策工具，保障碳達峰、碳中和目標的實現，提升應對氣候變化行動力。

碳定價政策將碳排放負外部性反映在商品或要素價格中，以市場手段將減排責任壓實至控排單位，是一種兼具靈活性和經濟效率的減排方式[1]。在研究層面，碳定價政策因研究目的不同而被視為氣候變化減緩政策工具、“能源-經濟-氣候”模型投入品或碳排放社會成本的理論框架[2]；在執行層面，碳定價政策主要包括碳稅和碳交易機制，兩者在政策復雜程度、政策導向、與國家主權的關聯程度、碳價波動性，以及對技術創新、企業競爭力、社會公平等因素的影響存在差異[3-4]?，F有研究往往選定一類碳定價政策，基于博弈分析等解析定價方法，CGE、仿真模擬等模擬定價方法以及DID 等實證研究方法，關注碳定價政策的影響因素、政策設計以及經濟、環境、社會效應等[5-7]。Ji 等（2018）[8]綜述了中國碳市場內碳價受公眾需求、企業實際碳排放量、能源市場和金融市場等因素的影響，并對企業成本、能源節約技術和社會福利產生影響及作用機制。Sabine 等（2020）[9]評估了法國實施碳定價政策對環境和宏觀經濟的影響后指出，碳稅財政收入的分配方式在減緩其對經濟增長的抑制作用方面具有重要影響。研究視角既有縱向的從宏觀細化至微觀企業層面，也有橫向的從部門、區域擴展至行業、供應鏈等方面[10-12]。此外，部分研究從政策凈福利、有效性和適應性等角度比較分析了碳稅和碳交易機制，認為結合兩者的混合機制可能具有交互強化效應[14-15]。Zakeri 等（2015）[13]建立分析型供應鏈模型進行案例研究，認為碳交易機制在碳排放總量、成本和服務水平等方面都能改善供應鏈績效，而從不確定性的角度來看，碳排放稅更有價值。值得注意的是，碳定價政策存在其局限性。除了討論碳定價政策的公平與效率問題，質疑碳定價政策的有效性和作用效果，部分研究批判政策的底層邏輯[2][15-16]，并進一步延伸至碳泄露、綠色悖論、碳資本投機、商業化效應等問題[17]。

由此可見，碳定價是促進二氧化碳減排的重要政策工具，但在理論碳價、政策有效性等理論層面上尚有爭議，在政策力度、覆蓋范圍等執行層面亦有不足。同時，還缺少基于中國2060 年前碳中和這一最新氣候目標的討論。本文在研究碳中和目標下碳定價的政策內涵、政策效應、政策現狀的基礎上，提出中國碳定價政策的優化建議。

二、碳中和目標下碳定價政策內涵及意義

（一）碳中和目標下碳定價政策內涵

碳定價被視為減排領域中成本有效性最高的政策工具[18]。全球溫控目標已逐漸由2℃調整至1.5℃，該目標要求全球二氧化碳排量在2030 年比2010 年減排45%，在2050 年左右實現碳中和[19]。碳中和是指在特定時期內，平衡大氣中的人為排放源和吸收匯，以最終達到二氧化碳凈排放總量為零②。碳中和是可持續發展框架下的綜合性目標，兼顧經濟增長、環境保護和社會公平。其以國家和地區經歷經濟增長過程并實現較高水平的物質積累和社會福利為前提，關系到國家競爭優勢、能源安全乃至全球政治經濟格局的重塑。因此，碳中和目標的實現需要協同的政策組合驅動以能源脫碳為主線的經濟社會綠色低碳轉型：一則由于碳中和無法僅依靠在現有技術和政策體系下的淺層優化；二則由于人類生產生活經由能源電力系統建立起內在而廣泛的經濟聯系[20]。作為重要的市場機制類政策工具，碳定價政策可以在最大程度上減少二氧化碳減排對經濟效率的負面影響，是平衡經濟發展與二氧化碳減排的重要手段。它主要包括碳稅和碳交易機制。碳稅是一種庇古稅，以消費化石燃料的碳含量或碳排放量為基準對控排單位征稅。碳交易機制遵循“總量控制與配額交易”的邏輯，人為建立起政策性市場，控排單位通過減排活動和買賣配額，促使邊際減排成本趨于相等，最終達到以最低經濟代價抑制二氧化碳排放的目的。

在碳中和目標下，碳定價政策的核心是確保每個控排單位為其碳排放支付應有的價格。控排單位的實際支付由減排成本與排放成本兩部分構成，長期而言，減排成本仍是決定碳價的主要參數[21]。在碳定價過程中，一要遵循前端減量的邏輯，主要考慮選擇低碳清潔技術所需的額外成本，涉及研發成本、政府轉移支付、部署壁壘等[22]。二要遵循末端治理的邏輯，貨幣化描述每增加一單位二氧化碳排放所造成的負面影響。這一過程以準確計算碳排放社會成本為基礎，有待更新損害函數、重新評估氣候風險、公平加權不同收入階層的氣候損失等，涉及高影響氣候事件、氣候臨界點發生的不確定性，以貼現率反映代際公平等大量經濟學問題的科學判斷[23]。上述邏輯也分別是以激勵減排為核心的碳交易機制和以懲罰排放為核心的碳稅政策的底層邏輯。碳中和目標對提升碳價和擴大碳定價政策覆蓋范圍提出了要求。碳價越高，覆蓋范圍越廣，就越有利于提高全社會的減排意識，使該政策發揮出應有的減排效應。

碳定價政策激勵增量減排，可在近中期鞏固政令管控類政策效果。由于碳定價政策將氣候變化問題視為市場失靈，而非工業文明發展范式下經濟社會發展方式的系統性問題，故而碳定價政策傾向于通過將碳排放的社會成本納入價格體系中，在現有社會系統的基礎上尋找最優均衡點[15]。因此，在考慮經濟成本的條件下，碳定價政策只能將碳排放減少至特定閾值。在碳中和目標下，近中期內碳定價政策主要發揮促進低碳技術、生產流程和商業模式的開發和應用，為其他政策和措施提供財政收入支持，并提高政策體系的持久性。

（二）碳中和目標下碳定價政策意義

1.提升應對氣候變化行動力。由于全球應對氣候變化行動長期不足，全球已升溫1.2℃。又因為全球在本世紀中葉實現碳中和的緊迫性和困難程度，使得二氧化碳減排已經超出技術問題的范疇，進入強調能源轉型、發展范式轉變等經濟社會整體性、根本性、系統性變革。碳定價政策創造性地將減少二氧化碳排放、應對氣候變化納入政策體系，改變將排放空間視為公共物品的傳統認知，賦予二氧化碳排放量以市場屬性：一是將外部成本納入價格體系，激勵降低綠色溢價，即降低使用綠色技術而非高碳排放技術的額外成本；二是強制控排單位支付排放二氧化碳的社會成本，約束了生產行為。在碳中和目標下，碳定價政策將提高政策強度、擴大實施范圍，通過直接對二氧化碳排放計價的方式完善價格機制，以間接改變要素價格、引導綠色技術創新等方式，促使以能源轉型為主線的經濟社會脫碳。

2.引導綠色、低碳、氣候友好型投融資活動。引導投資是碳定價政策最重要的作用，通過跨期項目和技術投資，將改變社會經濟生產模式和消費模式。一方面，以能源轉型為主線的全社會深度脫碳所依托的突破性技術創新和基礎設施建設改造需要資金支持，從而突破技術瓶頸，實現在多行業全面運用；另一方面，低碳轉型需要以投資帶動就業規模和就業結構調整。然而，由于綠色投資所需資金量大、回報周期長，且部分地區仍存在以高碳投資拉動經濟的沖動，資金不會自動流入減排降碳的領域，所以，現階段以碳定價為代表的應對氣候變化政策正處于金融化的過程中。在這一過程中，一要完善價格機制，使未達到溫室氣體排放標準和減排要求的融資項目處于不利競爭地位；二要釋放低碳轉型信號，為深度脫碳技術、流程和商業模式創新引導投資資金[24]，提高綠色項目的融資可獲得性。

3.緩解低收入群體面臨的公平性問題。低收入群體不僅在氣候變化問題上面臨更多風險，也在碳中和目標推動的社會變革中受到更大影響。碳中和目標下，能源結構、產業結構轉型所帶來的能源價格上漲對低收入家庭的沖擊更大[25]。同時，碳中和目標帶來的勞動力需求變化導致勞動力遷移或結構性失業，也強化了一般經濟發展趨勢下由能源驅動的機械替代人力[26]的負面影響，導致部分高投入、高耗能、高排放行業員工收入降低甚至失業，社會收入差距進一步增加，社會性弱勢群體擴大。碳中和目標在根本上是為了實現兼顧經濟增長、環境保護和社會公平的可持續發展，需要以遏制、緩解乃至消除不平等的政策框架驅動社會轉型。碳定價政策在公正轉型過程中，可以從三個方面發揮重要作用、維護行業與區域公平：一是按照“污染者付費”的原則對高排放單位計費；二是把政策收益用于環境或更廣泛的可持續發展項目，通過減稅、政府轉移支付等方式減少稅收扭曲，提高低收入群體的實際收入水平；三是抑制承接國外高污染、高耗能產業，減少碳泄露，保證碳中和帶來的健康紅利。

三、碳中和目標下碳定價政策效應

（一）技術創新效應

根據波特假說，設計恰當合理的環境規制將刺激技術創新。碳定價政策不僅引導、激勵技術創新和應用，淘汰落后技術，還能通過技術創新的溢出效應放大政策效果，形成良性循環。

1.基于信號傳遞理論，碳定價政策暗示了環境監管導向，控排單位由此獲取未來一段時間內綠色技術創新的政策導向信息。綠色技術創新不局限于大氣污染物處置和減緩氣候變化相關的末端治理技術創新，也包括可再生能源等要素供給端的技術創新以及生產效率提升等生產過程中的技術創新。

2.碳定價政策提高綠色項目的融資可獲得性。技術創新和大規模應用需要資金支持，碳定價政策將資金引入減排領域，發揮示范效應、溢出效應和競爭效應提升綠色技術創新水平。

3.碳定價政策存在創新補償效應。除了創新績效和從政府環境優惠政策中獲得的綠色補貼，碳定價政策的財政收入也被用于環境或更廣泛的可持續發展項目，能夠在一定程度上補償控排單位創新、應用綠色技術的成本。

（二）減排效應

隨著經濟社會的發展，自然資本逐漸成為稀缺的限制性因素。顯性化大氣等公共物品的價值是抑制人類活動負外部性，優化資源配置的重要方式。碳定價政策將二氧化碳排放權商品化后納入市場機制，通過成本效應、“信號-預期”機制以及技術創新效應，可從質和量兩方面降低碳強度。

1.通過給二氧化碳排放定價，使其成為社會生產生活必須考慮的成本之一。成本效應將同時產生使生產逐漸趨于社會最優生產水平的減小式發展和應用清潔要素的替代式發展兩種作用。一方面，短期內控排單位適應碳定價政策所帶來的額外成本的直接方式是降低產量，中長期內高投入、高污染、高排放的粗放式生產單位將被迫退出或轉型；另一方面，當控排單位支付碳價的成本遠超于應用綠色技術的成本時，將主動進行技術替代。

2.碳定價政策的實施不僅傳遞出政府監管導向的信號，也完善了市場價格機制。碳定價政策暗示了可能的無效資源和潛在的技術創新方向，并幫助企業減少投資不確定性[27]，使企業有動力通過進入政府扶持產業、投資和應用清潔技術等方式，降低適應環境規制的成本。同時，完善的價格機制將更準確地反映市場信息，削弱高碳技術、產品及商業模式的市場競爭力，創造更加公平的競爭環境。

3.通過技術創新效應降低綠色溢價。在要素供給方面，碳定價政策加速能源替代過程，推動能源結構調整是碳中和目標下經濟社會低碳轉型的根本。在生產流程方面，產品創新和過程創新均將改變現有的生產要素規模、結構與配置，優化投入產出結構和邊際效率[28]。當技術創新效應大于經濟規模效應時，技術創新將減少二氧化碳排放。在末端治理方面，碳捕集、使用與封存技術（Carbon Capture and Storage，CCS）等污染處理技術直接減少大氣中的二氧化碳。

（三）經濟效應

經濟發展和碳排放下降不是同步的關系。在短期內二氧化碳減排必將令經濟主體付出一定的經濟代價，但長期而言不減排的經濟成本更高。碳定價政策通過經濟有效的方式促進減排，以技術創新解決減排與減產之間的矛盾，可使得邊際減排成本大幅下降。

1.從微觀上看，一是由于碳定價政策通過技術創新影響效率改進和生產要素再分配，最終提升企業生產率。碳排放效率高的控排單位的產出量抵補了低效控排單位因降低碳排放而減少的產出量。二是碳定價政策作為氣候減緩行動之一，應符合可測量、可報告、可核查的原則。因此，在碳定價政策下，控排單位面臨更高的信息披露要求，不得不以減少資源浪費、提高要素投入效率、控制生產流程等方式提升碳管理水平。這進而優化了企業的經營環境，降低了企業面臨的投資風險、環境風險等外部風險，最終提升了企業價值。

2.從宏觀上看，碳定價政策加速了經濟增長與碳排放的脫鉤，帶來的產出損失將在長時期中逐漸消退。根據修正后的KAYA 恒等式，二氧化碳排放量等于GDP 與單位GDP 能源消費強度以及單位能源碳排放強度的連乘積。碳定價政策發揮技術創新效應從消費側降低單位GDP 能源消費強度，從供給側降低單位能源碳排放強度，剝離了二氧化碳與GDP 之間原有的增量關系。

（四）分配效應

碳定價政策的成本和財政收入通過商品流通、服務消費以及政府轉移支付最終轉移至居民。這一分配效應對個體收入、城鄉和區域發展造成影響，需要平衡政策的效率與公平問題。

1.從低收入國家、地區和群體到高收入國家、地區和群體，碳定價的分配效應總體呈累退趨勢，碳定價政策的分配效應主要影響低收入群體。由于低收入群體對能源等生活必需品的支出占比較高，在考慮間接價格變動、消費者需求調整以及“生命周期-持久收入”假說的情況下，碳定價政策對收入效應仍產生負面影響。除此之外，區域能源資源稟賦與就業行業也將間接影響碳定價政策分配效應對居民收入的影響。

2.碳定價政策補償、緩解低收入群體面臨的公平性問題。一是碳定價政策將擴大稅基、提高稅收系統效率，減少稅收扭曲，并以此發揮增加就業、提升居民福利和促進經濟增長的作用。二是碳定價政策的財政收入能調動國內資金，用于環境等可持續發展項目。三是碳定價政策效應帶動大氣治理，降低了對居民健康的負面影響，在一定程度上提升低收入群體的實際收入和社會福利水平。

四、碳中和目標下碳定價政策現狀分析

（一）國內外碳定價政策現狀及趨勢

1.國際上，碳定價政策實踐呈現出覆蓋范圍小、政策力度有限、財政收入增加但碳價偏低等特點。截至2020年5 月，全球已有61 項碳定價政策正在或計劃實施中，31 項是碳排放權交易機制，30 項是碳稅[29]，未實施碳定價政策的國家和地區較為普遍。其中，近一半的碳排放價格在每噸10 美元以下，遠未達到2℃乃至1.5℃溫控目標的控排需求。由于對損害函數、氣候風險、貼現率、評估平等性等問題的認識與選擇不同，碳排放社會成本核算結果尚未達成一致。學術研究、國家政府給出的碳定價參考標準之間也因此存在較大差異，呈現高度不確定性和主觀性?；诠餐袇^別的責任原則、公平原則和各自能力原則，由于區域減排成本和減排能力的各不相同，差異化碳定價具有一定的合理性。但是，這可能導致高排放企業從高碳價、高減排成本的地區向低碳價、低減排成本的地區轉移，從而造成碳泄露。

2.在中國，遵循“由點到面”“試點-擴散”的邏輯機制，自2013 年起陸續啟動碳交易試點后，在2021 年7月以火電行業為首批試點行業啟動全國碳市場。短期內，中國碳交易試點將與全國碳市場并行，按照不重復分配和履約的原則，逐步將試點碳市場內符合條件的重點排放單位納入全國碳市場，實施統一管理。由于對損害函數、氣候風險、貼現率、平等性等問題的科學認知暫未達成一致，中國情境下的碳排放社會成本核算缺失，無法為價格機制的形成提供科學指導。同時，政策初期碳交易機制設計較為寬松，政策約束力有限，控排單位仍處于政策驅動交易的階段，控排單位“重履約而不重交易”、市場參與程度不足，這導致碳市場資源配置能力不足，尚未達到利用市場機制應對氣候變化問題的根本目的。

（二）碳中和目標下中國碳市場價格機制構建問題分析

中國碳交易試點省市的碳價機制不成熟，表現為碳價水平普遍偏低且波動性較大，配額交易呈現“潮汐現象”。除北京碳市場的平均碳價突破80 元以外，2020 年其他試點碳市場的平均碳價均在20 元～40 元之間（見表）。碳價在一定程度上反映了區域減排成本和配額供需關系。在短期內，配額供給是碳價的重要決定因素。我國試點省市碳交易機制的架構基本一致，均是在覆蓋范圍、總量設定、配額分配、抵消機制、靈活性措施、市場穩定措施、監督與履約、利益相關方、鏈接以及實施、評估和改進十個環節的基礎上進行設計。盡管機制設計的各個環節乃至金融市場、能源市場、氣候條件、環境規制都將對碳價產生影響，但對各控排單位排放空間起直接決定作用的仍為總量設定、覆蓋范圍、配額分配以及抵消機制。

表 中國碳交易機制總量控制及配額分配機制設計總結表

1.總量設定和覆蓋范圍直接決定了市場內二氧化碳控排力度。配額總量設定是實現二氧化碳排放由公共物品向稀缺性轉變的關鍵環節。中國現階段各個碳市場的配額總量經過收緊之后在總體上仍偏寬松，與歐盟碳市場減排效果相比差距較大。而在覆蓋范圍上，溫室氣體種類、行業和納入標準決定了各單位在一級市場上所能獲得的配額上限。碳市場覆蓋的溫室氣體種類越多、覆蓋范圍越廣，在其他條件不變的情況下碳交易的政策約束力也就越強。目前北京、天津、上海、湖北、深圳碳市場仍僅納入二氧化碳這一種溫室氣體。同時，二氧化碳減排與其他經濟任務相比，監測、報告和核查難度更大?？紤]到數據基礎、管理成本等因素，各個碳市場多以高投入、高耗能、高排放行業和控排單位為主，大量中等排放量的單位并未受到管控，且未將管控擴展至生活消費領域。

2.配額分配和抵消機制影響各個控排單位的排放空間。配額分配決定了控排單位在一級市場中所能獲得初始配額的總量與成本，涉及分配形式和分配方法兩方面。在分配形式上，除上海、廣東、深圳采取免費分配和有償競價相結合的方式外，其他碳市場均采取免費分配法。由于配額被視為具有實物價值和期權價值的資產，同時控排企業具有成本轉移能力，較低的有償競價比例不僅降低了配額分配效率，還削弱了政策管控能力。在分配方法方面，歷史強度法、歷史總量法和基準線法在各碳試點中較為主流。在歷史排放法和歷史強度法下，控排單位獲得的配額總量以其歷史排放水平為基準，能夠有效避免對經濟發展的負面影響，但可能導致“鞭打快牛”，擠壓低排放單位的發展空間。相對而言，基準線法能夠保證行業內減排責任分配的公平性，全國碳市場吸收試點省市的分配經驗后也采取了這一方法。但基準線法對二氧化碳排放基數和口徑等基礎數據信息披露、基準值定義及計算的統一性有一定要求，否則就可能影響配額分配方法的可比性，并導致“揠苗助長”。在二級市場上，抵消機制可在時空上提升交易靈活性，能夠有效降低重點排放單位的履約成本。但在機制設計較為寬松的前提下，盲目提高抵消比例可能在一定程度上阻礙碳價機制的形成?，F階段碳市場內產品普遍較為單一，各個碳市場允許使用其他交易物抵消超額碳排放的比例，均小于10%。

五、對策建議

（一）擴大碳定價政策覆蓋范圍，擇機開征碳稅

一是進一步增加覆蓋行業的數量，在繼續建設全國碳市場的前提下，逐步納入鋼鐵、金屬、水泥、化工等重點排放行業。二是降低納入標準，增加控排單位數量。對中低排放量的行業和企業擇機開征碳稅，與碳交易機制雙輪驅動市場化減排。在明確稅基、稅率的基礎上，以名義性碳稅逐步過渡至實質性的差別化碳稅。對排放占比低、綠色溢價高的行業征收低稅率碳稅，而對于排放占比高、綠色溢價高的行業則依據政策目標決定采取碳交易機制還是高稅率的碳稅政策。未來隨著征管能力的提高和監管條件的具備，將征稅范圍擴大至消費環節。三是促進碳資產投資者進入市場，納入數量足夠多的不同風險偏好、不同預期以及不同信息的交易主體。這不僅有利于擴大監管范圍，也有利于形成公允的均衡價格。

（二）收緊配額總量，優化配額分配

在建立棘輪機制不斷緊縮配額總量的基礎上，一是在一級市場上不斷提升有償競價的比例；二是加快過渡至以基準線法進行配額分配。針對基準線法所需數據基礎的問題，則要加強監測報告與核查機制建設，除綠色項目常規內容外，還需披露項目的碳排放、碳足跡等環境效益數值，并著重對二氧化碳減排等環境效益進行定量測算，提高市場透明度。配額總量與抵消機制之間存在“此消彼長”的關系，在收緊配額總量的同時，在堅持有效控排的前提下，發展碳金融產品、提高抵消比例，提升控排單位的履約靈活性。

（三）發展碳金融，提高市場流動性和定價效率

一是創新碳金融產品，在碳排放權的現貨交易之外，創新其他衍生品交易，例如期權、遠期、期貨以及其他跟金融產品密切相關的一系列服務，包括抵質押、資產證券化、擔保、再融資等。二是分步推動建立強制披露制度，提高市場透明度，幫助交易主體確立較為穩定的價格預期。三是提高風險防控意識與能力，防范過度投機行為。這是控制碳價漲跌幅，完善價格機制的必然要求。

注：

①《全球溫升1.5℃特別報告》中將碳中和（Carbon Neutrality）與凈零碳排放（Net Zero CO2 Emissions）兩個概念等價，區別于氣候中和或凈零排放的概念。后者被定義為，通過平衡人為溫室氣體排放源和吸收匯，使得凈溫室氣體排放量為零。目前提出中和目標的國家和地區有混用碳中和與氣候中和兩個概念的傾向。中國2060 年前碳中和的減排對象也在進一步明確中。

②CO2指二氧化碳，CH4指甲烷，N2O 指氧化亞氮，CF4 指全氟化碳，SF6指六氟化硫，HFCs 指氫氟碳化物，NF3指三氟化氮。