以規劃手段加強縣級鄉村建設發展管理的實踐探索
——以南京市江寧區為例

南京市規劃和自然資源局江寧分局 李榮平，王婧

一、鄉村建設發展管理的縣級困境

鄉村建設發展的傳統難題在不同層面有著不同的重點和不同的表現。縣級行政區作為城鄉復合的基本行政單元，在鄉村管理中面臨著更為復雜的困境。

（一）統籌全域格局與貫通基層管理

縣級行政單元由于有一定規模的地域空間，且完整體現了城鎮與鄉村的共存關系，因而肩負著統籌城鄉全域的基本任務。縣（市、區）對鄉村地區的建設發展管理，一方面要求從宏觀角度協調城鄉融合發展，系統考慮城鎮空間、農業空間和生態空間的良性關系，對鄉村地區的整體格局有一個全面的把握，促進城鄉空間互動、鄉村空間聯動。另一方面，要求有效打通基層行政管理的關節，將基本的底線、原則、目標貫徹到鎮（街道）、村（社區），發揮對基層行政單元管理工作的指導作用。這兩方面要求帶來的難度在于，縣級鄉村建設發展管理既要泛又要精，往往兩頭難以兼顧。

（二）維系整體協調與打造特色差異

另一重困惑在于縣級層面對于鄉村建設發展的管理如何處理好“同”和“異”的關系。一方面，縣級行政單元的管理要促進“勁往一處使”，引導全域鄉村發展目標的一致性和鄉村建設風貌的協調性，統一全域的相關管理規定、制度等，避免基層各行其是、亂象叢生。而另一方面，縣級層面也要考慮到實際情況的多樣性和復雜性，差異必然存在，且差異不等于混亂，反而是避免同質化低效發展的重要手段。如何在協同的基本面上，客觀地看待差異、科學地利用差異、有效地創造差異，也是縣級層面鄉村建設發展管理的重任。既要求同又要存異，是縣級行政主體面臨的又一大挑戰。

（三）保障基本民生與服務多元需求

鄉村作為基本的社會單元，生態、生產、生活功能齊全，因此涉及到的管理條線也一應俱全、十分復雜。同時，又由于鄉村長時間受城鄉二元制度的限制，在建設發展方面長期落后于城鎮地區，因此在公共服務、基礎設施、環境衛生、建設風貌等方面的保障、提升任務更加艱巨。在我國當前的發展階段，基本的民生保障仍是鄉村管理中面對最多的問題。當然，隨著經濟社會的不斷發展和鄉村振興戰略的廣泛實施，一大批鄉村已經涌現出除了基本性保障問題之外的發展性問題，例如，鄉村產業的轉型升級和門檻管理，鄉村資本的有效支撐和無序入侵，利益主體的權責保護和矛盾協調等。這些問題如果不在縣級層面有一個基本的應對，落實到基層兵來將擋、各個擊破，難免會造成更大的混亂。因此，縣級層面的鄉村建設管理既要處理好溫飽問題，還要服務好更高層面的多元化發展需求，確實也并非易事。

（四）鄉村建設發展管理的規劃訴求

綜合來看，縣級鄉村建設發展管理的多重困境亟待尋找一個可用的抓手以找到一個有效的突破口，以解決“粗”與“細”協調、“同”與“異”協調、“低”與“高”協調等難題。由于建設發展與空間的關系是密不可分的，而空間管理的傳統手段必訴諸于規劃，因此在新的規劃語境中，縣級行政單位有必要在國土空間規劃體系中依托有效的規劃手段，來實現有效的鄉村建設發展管理。

二、國土空間規劃體系中的鄉村規劃

（一）鄉村空間的重視

新的國土空間規劃融合了原來的主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等各類空間規劃，統籌生產、生活、生態等各項國土空間要素，鄉村地區作為重要的生態空間承載地和農民生產生活的載體，也受到更多的重視。在強調生態優先、綠色發展的國土空間體系下，明顯強化了對鄉村生態空間和農業空間的關注。一方面，堅持山水林田湖草生命共同體理念，要求劃定生態保護紅線，加強生態保護與生態修復，構建生態廊道和生態網絡，重視生態空間的優化。另一方面，要求劃定永久基本農田保護區，并在資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價的基礎上，科學有序統籌布局生態、農業、城鎮等功能空間，重視農民生產生活空間的優化。

（二）村莊規劃的定位

從規劃層級和內容類型來看，新的國土空間規劃體系共分為“五級三類”。“五級”是從縱向看，對應我國的行政管理體系，分五個層級，就是國家級、省級、市級、縣級、鄉鎮級。其中，國家級規劃側重戰略性，省級規劃側重協調性，市縣級和鄉鎮級規劃側重實施性。“三類”是指規劃的類型，分為總體規劃、詳細規劃、專項規劃。總體規劃強調綜合性，是對一定區域涉及的國土空間保護、開發、利用、修復進行全局性的安排。詳細規劃強調實施性，是對具體地塊用途和開發強度等作出的實施性安排。新的國土空間規劃體系中，特別明確了在城鎮開發邊界外的鄉村地區應以一個或幾個行政村為單元，由鄉鎮政府組織編制“多規合一”的實用性村莊規劃，作為詳細規劃，指導鄉村地區的各項國土空間開發保護活動，進一步規范了村莊規劃的法定地位。

（三）縣級層次的迷茫

綜上所述，國土空間規劃體系充分重視鄉村地區的規劃，對于鄉村生態、生產、生活要素的規劃都提出了指導要求。針對鄉村地區的直接指導性規劃，目前明確的是詳細規劃類型——“多規合一”的實用性村莊規劃，所屬層級是鄉鎮（幾個行政村共同編制）或行政村（單個行政村編制）。在縣級層面，除了國土空間總體規劃統籌三區三線，確定鄉村地區建設發展的總體原則和框架外，沒有指定明確的規劃類型對鄉村地區進行更為深入的研究和指導。然而，鄉村規劃僅僅依賴總體規劃的宏觀指導和村莊規劃的個案研究是遠遠不夠的，確有必要在縣級層面對鄉村地區進行專項規劃，一方面細化總體規劃對鄉村地區的管控要求，另一方面協調下級村莊規劃的行動方向，以較為系統地統籌指導全縣（市、區）的鄉村建設發展。

三、實施管理視角下的規劃探索

（一）完善縣級鄉村規劃體系

目前，江蘇省為應對縣級層面鄉村建設發展困境和鄉村規劃的空白，已經率先在規劃方面進行了一些創新探索，推動開展了縣級層面的鄉村專項規劃——鎮村布局規劃的編制工作。旨在落實《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》及相關上級文件精神，順應村莊發展規律和演變趨勢，根據不同村莊的發展現狀、區位條件、資源稟賦等，按照集聚提升、融入城鎮、特色保護、搬遷撤并的思路，分類推進鄉村振興。江蘇省的鎮村布局規劃主要著眼于解決縣級層面鄉村地區的統籌規劃與分類管理等基本問題，是一種普適、必要的鄉村地區專項規劃類型，能夠有效解決一般鄉村地區的縣級規劃需求。然而，在實際應用過程中，一些高水平發展鄉村仍反映出有更多的建設發展問題，需要在縣級層面進行更多的研究和規劃。因此，首先有必要在國土空間規劃體系中進一步補充完善縣級層面的鄉村專項規劃，以解決不同問題、應對不同需求，有效地在總體規劃和詳細規劃之間起到橋梁作用（如圖1）。

圖1 縣級鄉村專項規劃的定位

（二）優化規劃管理效力傳導

以規劃加強縣級鄉村建設發展管理的另一個路徑，就是優化規劃本身效力的傳導，主要包括兩個方面，一是規劃之間的傳導，二是管理之間的傳導。

1.規劃傳導

縣級鄉村專項規劃在總體規劃與詳細規劃之間進行補充，本身就是對規劃類型之間效力傳導的加強。從這個角度上，縣級鄉村專項規劃首先應充分體現總體規劃的目標指標、空間布局、管控要求等，對其進行嚴格落實和深化細化。在作為上位規劃的總體規劃尚未定論之前，專項規劃的研究也有必要，可以作為前期專題研究與總體規劃的編制同步開展，并將相關結論反饋總體規劃的編制過程，不斷互動協調和完善兩個規劃的內容。與此同時，縣級鄉村專項規劃應明確自身的先行主導作用，作為上位規劃指導“多規合一”的實用性村莊規劃編制。縣級鄉村專項規劃應確定村莊規劃編制的底線要求和引導建議，提出村莊規劃的編制時序和主體建議，指導村莊規劃的編制流程、內容和方法。相應的，“多規合一”的實用性村莊規劃應在縣級鄉村專項規劃的目標指標和總體框架下，全面落實用地、設施、風貌、產業、文化等各方面的管控引導要求，進一步明確村莊發展目標和相關規模、指標，妥善安排各類用地布局和建設發展工作。

2.管理傳導

就縣域鄉村地區的建設發展管理來說，規劃管理效力在行政管理層級之間的傳導主要是從縣（市、區）到鎮（鄉、街道）到村（社區）的過程。從這個角度看，通過縣級的鄉村專項規劃有效實現對鄉村建設發展管理效力的貫穿，正是縣域鄉村專項規劃最重要的使命。首先，在規劃內容上應關注對不同層級對應的鄉村建設發展管理內容進行分別規劃及安排。例如在縣（市、區）層面，應著重關注鄉村建設發展目標的制定和總體布局結構的把握；在鎮（鄉、街道）層面，應著重關注主導功能、產業發展、特色塑造的管控引導；在村（社區）層面，應著重關注設施配套、工程建設等具體內容。其次，在規劃方法上，應探索有效手段將不同層級的內容緊密銜接起來。一方面，可以關注結構設計，通過縱向嵌套的規劃結構和結構上的規劃要求制定，實現規劃內容與規劃層次的有效對接。另一方面，可以關注行動指導，通過對不同層面管理內容的界定以及相應具體的建設發展項目制定，實現對規劃實施與規劃層次的有效對接。

四、區域鄉村發展規劃的江寧實踐

（一）實踐案例簡介

1.江寧概況

江寧位于南京市中南部，北鄰南京主城區，東與句容市接壤，東南與溧水區毗鄰，西南與安徽省馬鞍山市相鄰，西鄰長江與浦口區隔江相望。2000年江寧撤縣建區，如今已成為南京主城的重要組成部分，是典型的發達地區大都市近郊區。江寧的鄉村地區生態環境優良、建設基礎較好、旅游發展興旺，從而也帶來了發展需求多元、參與主體復雜、管理難度較大等一系列問題（如圖2）。

圖2 南京市江寧區區位示意圖

2.規劃概況

面對江寧這樣的發達地區大都市近郊鄉村，基礎性問題已經得到解決，卻面臨著更為復雜的發展環境和管理難題，因此亟需探索一種更適用的規劃類型，應對其高起點上的發展提升和規劃管理需求，提供切實可行的有效指導。

因此，江寧區根據自身實際，創新組織開展了區域鄉村發展規劃，定位為國土空間規劃體系中縣級層面鄉村專項規劃，作為鎮村布局規劃的補充，旨在助力江寧鄉村實現全域化、特色化提升，為其規劃實施管理提供有力抓手。針對以上需求，規劃在實施管理方面重點探索了結構化管理、定量化管理、圖則化管理和項目化管理四條路徑，以通過規劃手段加強對江寧鄉村建設發展的有效管理。

（二）結構化管理

結構化管理的目的在于從頂層設計層面加強對規劃管理目標的整體把握。江寧鄉村發展規劃中，建立了“鄉村空間結構”和“鄉村管控結構”，分別從平面化和立體化角度提供對江寧鄉村建設發展進行綜合管理的抓手。

1.鄉村空間結構

通過多元化的鄉村空間結構設計，發揮區域統籌聯動效應，打造互動互促的發展板塊以及可知可感的特色空間。針對江寧目前規劃和建設缺乏全域統籌抓手、區政府部門對于鄉村總體發展格局不清晰的問題，為其提供準確的分區發展定位，建立鮮明可感的結構藍圖和特色標簽。規劃江寧鄉村空間結構為“兩帶四廊四片區”。“兩帶”是兩條串接重要資源、聯動全區發展的差異化發展帶，分別為繞越文化休旅帶和郊野綜合發展帶；“四廊”是四條依托山水資源形成的天然生態廊道，分別為兩山廊道牛首山廊道、青龍山——湯山廊道，兩水廊道濱江廊道、秦淮河廊道；“四片區”是四個具有不同主導功能和不同風貌、產業、文化特色的片區，分別為東部片區、中部片區、南部片區、西部片區。

2.鄉村管控結構

通過多層次的鄉村管控結構設計，落實空間結構的實際載體，促進鄉村總體格局的實現。對口部門、街道、社區等不同層次的管理主體，分層傳導管控要求，結合各層次空間單元的類型劃分，進行差異化、精細化管理。規劃江寧鄉村管控結構為“4類17個功能單元、4類24個核心組團、5類1605個自然村”。功能單元是鄉村管控體系的基本單位，根據承擔鄉村功能的重點不同，分為生態涵養型功能單元5個、城郊聯動型功能單元4個、服務發展型功能單元5個、農業生產型功能單元3個；核心組團是鄉村管控體系的建設支點，落實并擴充現有特色田園鄉村組團，是各街道和功能單元重點發展的村莊載體；自然村鄉村管控體系的基礎組成，對接鎮村布局規劃相關結論，實現村莊分類管理全覆蓋，分為集聚提升類村莊202個、特色保護類村莊132個、城郊融合類村莊24個、搬遷撤并類村莊274個、其他一般村莊973個。

（三）定量化管理

定量化管理的優勢在于進一步明確了規劃管理的行動目標，并提供了可度量的標準。在江寧鄉村發展規劃中，主要是將體現鄉村發展綜合內涵的目標進行量化，并通過多種方法科學預測鄉村建設用地指標，以幫助實現國土空間資源的精準管理。

1.發展目標定量化

結合“山水田園之美居，興榮郊野之典范”的總體發展定位，針對鄉村振興的二十字總體要求，與江蘇省基本實現現代化指標相結合，制定產業興旺指標、生態宜居指標、鄉風文明指標、治理有效指標和生活富裕指標等五個類型的量化目標指標，以GDP、人均GDP、現代農業、鄉村旅游、環境質量、農民收入、設施配套等指標值為代表，將鄉村發展目標具體化（如表1）。

表1 江寧區鄉村發展指標一覽表

2.建設指標定量化

規劃全面梳理鄉村建設用地指標，一方面對當前非集中建設用地進行校核與轉化引導，另一方面對鎮村布局規劃中的搬遷撤并類村莊進行用地整理，基于用地盤整和減量測算，預測未來江寧鄉村的建設用地總量范圍。同時，采取人均指標和規劃比較等方法進一步校核鄉村建設用地規模，并將最終結論反饋給江寧區國土空間總體規劃予以參考（如表2）。

表2 江寧區鄉村用地指標整理一覽表

（四）圖則化管理

圖則化管理的優勢在于加強了規劃管理的可讀性，且有利于未來相關內容向法定化轉換。江寧鄉村發展規劃創新繪制了規劃管理圖則，以街道為單位，作為直觀可視的規劃實施管理依據，全面凝練規劃核心內容。根據實施內容的剛彈性差異，分為鄉村建設發展管控圖則和鄉村建設發展引導圖則。

1.鄉村建設發展管控圖則

管控圖則主要體現規劃的剛性管控內容，明確底線嚴肅性，強制村莊規劃落實。主要包括三個方面：（1）三線管控：生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界。（2）基本設施：道路交通設施、市政公用設施、公共服務設施。（3）建設用地：規劃發展村莊建設用地、非規劃發展村莊建設用地。

2.鄉村建設發展引導圖則

引導圖則主要體現規劃的彈性引導內容，保障發展靈活性，建議村莊規劃采納。主要包括以下五個方面：（1）發展定位：主導功能、主導風貌、主導產業、主導文化。（2）體系結構：所屬片區、功能單元劃分、村莊分類。（3）建設引導：用地建設引導要求、建筑風貌引導要求。（4）實施管理：景觀、產業、文化等建設發展內容。（5）近期項目：項目類型、項目名稱、項目內容及規模、責任主體等。

（五）項目化管理

項目化管理的優勢在于落實了規劃實施的具體行動和建設發展管理的確切對象。在江寧鄉村發展規劃中，通過多次、多部門、多主體協調，制定了區域、街道、社區三個層面的近期建設項目庫。根據項目空間跨度和責任主體差異，明確不同層面項目庫中的項目類型、內容及規模，落實責任主體，以保證規劃的落地性，實現不同層面的建設發展目標和效果。

1.區（縣）級項目庫

區級項目庫以夯實發展框架和完善區域設施為主要任務，包括廊道建設、發展帶建設等，如開展河道水系整治、完善區域通道、打造交通出入口景觀節點、補充區域旅游服務設施、建設文化展示設施等項目。

2.街道（鎮）級項目庫

街道級項目庫主要包括用地、設施、景觀方面的環境提升工程和產業振興工程，如開展土地綜合整治工程、礦跡地治理和修復工程，以修復生態環境、統籌土地資源；開展農路提檔升級工程、文化服務設施提升工程、市政工程，提高基礎公共服務水平；開展綠道建設工程和沿線景觀建設工程，在完善綠道體系的基礎上提升線性景觀風貌；開展農業提升工程，建設高標準農田建設、打造現代農業示范園；開展旅游提升工程，建設重要景區景點，提振經濟發展和鄉村人氣。

3.社區（村）級項目庫

社區級項目庫則更加深入具體到村莊本身的微觀建設，包括開展公共服務設施建設工程、文化服務設施提升工程及各類市政設施提升工程，完善社區、自然村層面的基本公共服務，提高整體水平；開展村莊人居條件提升工程，改善村莊人居環境，解決農民住房相關問題；開展農田景觀建設工程，打造具有特色的農田大地景觀；開展農業提升工程，打造一村一品、特色項目，建設必要的農業服務設施；開展旅游提升工程，打造田園綜合體、旅游精品村、特色旅游項目，建設必要的服務設施。

（六）實踐案例小結

江寧是美麗鄉村規劃、建設的先發地區，也是鄉村振興戰略實施的領軍地區，江寧鄉村的建設發展長期走在全國前列，其管理面臨的困境較為全面且具有一定的代表性。在當前的規劃體系中，江寧以鄉村發展規劃為形式進行的創新探索，建議納入縣級層面的鄉村地區專項規劃，以完善鄉村地區的國土空間規劃體系。同時，其在規劃內容和方法上對加強管理效力傳導的嘗試，在近一年的實踐過程中被證明是頗有成效的，可以為相關地區提供有益的借鑒。

五、結語

縣級的鄉村建設發展管理與縣級的國土空間規劃密不可分，通過規劃手段加強縣級層面對鄉村建設發展的管理是十分有效的途徑。在新的國土空間規劃體系建立之際，積極探索鄉村地區的規劃類型和規劃編制方法，應對實際管理中的困難和需求，貫徹并發揮規劃對于空間保護開發的管理效力，既是國土空間規劃的使命所在，也是鄉村振興的時代要求。江寧的實踐邁出了有意義的一步，為當地的鄉村建設發展管理提供了有力支撐。下一步，江寧的經驗是否可以廣泛推廣，在不同類型的地區應當進行怎樣的改良和創新，未來還可能出現哪些新的挑戰，又應當如何完善和應對，這些仍待我們不斷地探索和探討。