淺析政府會計改革

丁艷麗

中國自進入新的發展時期以來，在深化預算管理體制改革和現代化財務管理水平日益提高的情況下，政府會計傳統的單一核算方式已逐漸不能滿足信息需求者的需要。特別是預算法修訂以后，預算會計與財務會計所呈現的預算執行信息和財務信息愈發不對稱，迫切需要建立一個統一、科學、規范的政府會計準則體系，來有效銜接政府財務會計與預算會計。從上世紀90年代起，財政部就成立專班，從理論與制度設計到框架的構建，再到一步步按計劃、按節點的改革落實，2014年《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》就是此次政府會計改革新的起點。

政府會計改革的背景和意義

在1978年改革開放后我國的經濟快速發展，隨之公共財政管理制度體系逐漸暴露出一些與社會市場經濟發展不相適應的問題，如預算體系不夠完善，預算管理和控制方式不夠科學，預算資金的使用績效不高，預算透明度不強等。為建立市場經濟條件下靈活高效的財政管理體制，黨中央提出了全面深化改革的總目標，并對預算管理制度改革方面提出了明確要求。2014年《關于深化預算管理制度改革的決定》的發布，詳細部署了改革的方向和各項具體工作。其中針對加強執行管理，提高財政支出績效方面，提出要建立權責發生政府綜合財務報告制度。據此，同年發布了《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》，方案中就改革的指導思想、基本原則、配套措施及具體實施步驟作出了逐一列示，就此開啟了此次政府會計改革的篇章。

權責發生制政府綜合財務報告制度的提出是對延續幾十年的政府會計規則的一次里程碑式變革。一直以來，我國的政府報告制度一直是基于收付實現制下的政府會計核算所形成的決算報告制度，重點反映政府年度預算資金收支情況，不進行成本核算，也未全面反映政府活動所引起的資金運行軌跡。無法科學、全面、準確地反映政府資產負債和成本費用，不利于加強政府的財務控制、提升政府內部財務管理水平，防范政府主體債務風險等。而采用權責發生制政府綜合財務報告制度，則是采用權責發生制政府會計核算為基礎，通過構建統一、規范的政府會計準則體系和政府資產負債表等報表體系，完整清晰地反映政府預算執行信息和財務信息。這也符合現代預算管理需要，有利于加強政府治理能力、評價政府績效、化解政府債務風險，為實施全面績效管理、提高財政透明度等提供牽引作用。

政府會計改革取得的成效

完善了政府會計準則制度體系

截至2019年底，財政部已制定發布了一項政府會計基本準則、十項政府會計具體準則及相關應用指南和系列報表，以及多項新舊制度銜接、補充規定和相關解釋文件，從制度層面解決了政府財務報告的核算基礎問題。改革后的《政府會計制度》規定，除特殊業務按照補充規定進行相關業務核算外，各類行政事業單位對基本業務按照統一的會計制度核算。極大的緩解了由于會計制度及會計核算不一致帶來的可比性差、數據難以匯總等問題，在預算會計信息與財務會計信息的銜接上也有很大改善，為實現政府綜合財務報告奠定了基礎。同時，改革后的政府會計實行“雙功能、雙基礎、雙分錄、雙報告”的會計模式，克服了原來單一預算會計系統的缺點，如收到上級部門債務轉貸收入時，在進行資產、收入增加賬務處理的同時，也同步進行債務和凈資產增加的賬務處理。改變了過去僅對預算資金流向進行的賬務處理，更加全面、系統地反映政府資產債務情況等信息。

滿足了政府信息公開透明度的需要

轉變政府職能，建立服務型政府，就要提高政府信息透明度，這是現代政府公共管理的必然要求。財政部在改革中明確提出要堅持公開透明的原則，要便于社會監督，要按照政府信息公開要求，建立健全政府財務報告審計和公開機制。隨著人民群眾文化水平的提高和民主意識的增強，人們對政府受托責任的重視程度也在逐漸提高，公眾作為委托人，將自己的錢、物交予政府代為決策和使用，當然希望了解這些資源的來龍去脈，關注資源使用的效率和效果。在這種情況下，建立政府整體和政府各個部門能夠遵循的統一內容和程序規范的政府會計信息披露制度，向公眾報告報告在哪些方面花了錢，做了哪些事，取得了什么效果是極其必要的。除了社會公眾，對其他政府信息需求者，如信托機構、銀行等金融機構、審計監督部門等，也可根據各自的需要獲取想要的信息。

防范了政府債務風險

改革前的政府會計是按照收付實現制來核算經濟業務活動，僅能反映政府預算執行中資金使用的過程，不能完整準確地反映政府資產以及負債的全貌，特別是對于潛在的隱性債務或是或有負債，例如，拖欠工程款、拖欠職工工資、提供擔保等，這些游離于會計核算體系之外的負債，將來可能會對地方政府財政運行和經濟發展造成巨大隱患。收付實現制下支出核算也不劃分收益性支出和資本性支出，無法反映跨年度成本分攤等，導致預算資金結余不實，信息不準確，導致對政府償債能力的錯誤判斷等。改革后的政府會計則是按照權責發生制來核算經濟業務，它的特點是雙重核算體系并存，即是對待一筆經濟業務活動，同時從按照預算會計和財務會計兩種賬務處理方面核算，同時利用會計科目設置及會計報表及附注來對政府債務的直接債務、隱性債務及或有債務進行確認和計量。這樣的方式有助于政府全掌握自身負債金額及其變化，及時防范和化解不當政府債務造成的風險。

政府會計改革的問題及建議

政府財務報告編制方面

從完善制度機制方面看，目前已初步建立了政府財務報告框架體系，但框架下的一些細之末節問題還是存在。如業務環節方面，政府財務報告編制自下而上匯總形成，各級政府涉及預算單位多、匯總層次多、銜接環節多，從部門財務報告編制到政府財務報告匯總，通過層層合并抵銷，中間涉及業務繁多，尤其是上下級往來業務抵銷等。這就對會計核算數據信息的匹配程度的要求甚高，對最終呈現的政府財務報告中所體現的財務信息影響也大。信息系統使用方面，全國上下政府財務報告的編制使用一個信息系統編制匯總，對這個信息系統的要求就極其高，運行速度要快，還要穩，還能適應各個不同類型單位信息系統的核算數據之間的互聯互通、政府財務報告信息系統與會計核算系統的對接傳遞等，一旦某個環節出現斷點都將會影響整個政府財務報告的編制。

政府債務風險信息披露方面

近年來，我國地方政府債務規模擴張的速度越來越快，公眾對政府債務的關注程度也越來越高，想從政府披露的會計信息中獲知的信息也越來越多。在目前的政府債務公開信息中反映的僅有地方債務限額、余額等債務規模單個量化指標及政府資產負債等財務信息，但單純通過這些信息和數據有時很難做出客觀的評價判斷。例如，人們常用負債率指標來衡量地方政府的償債能力，可如果橫向比較，不同城市由于產業結構的差異，負債率雖然相近，但實際償債能力卻存在很大差異。再如，有些地方政府的收入主要來源于上級轉移支付，那其收入能力的大小就與當地的經濟發展沒有直接關系了，如果用負債率這個指標來分析時，就未必能得到正確的結論。此外，很多資產負債表所不能包括的表外信息，如地方土地儲備狀況、國有資產產權變動的情況等，卻都是地方政府用來償債的重要經濟資源。怎樣運用、披露這些不同的政府會計信息，以做出科學、準確的判斷將是改革中不可忽視的問題。

（馬鞍山市財政局）

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