中國行政訴訟管轄制度研究

劉玲 劉坤達(dá)

行政訴訟管轄制度是非常關(guān)鍵的制度，不僅對于行政訴訟法本身具有很重要的價值，行政訴訟管轄制度對于司法公正也具有很關(guān)鍵的價值，但是目前我國行政訴訟管轄制度存在一些問題和不足，如行政訴訟審判組織結(jié)構(gòu)不合理，獨(dú)立行使審判權(quán)原則收到行政機(jī)關(guān)干涉等問題，這些問題對于行政訴訟法的完善和司法公正及程序正義都有很不利的影響，故而本文主要針對行政訴訟管轄制度存在的問題，結(jié)合國內(nèi)外先進(jìn)的研究成果，提出了一些自己的看法和完善的措施，希望可以推動行政訴訟管轄制度的完善。

行政訴訟管轄制度概述

行政訴訟管轄制度的內(nèi)涵

行政訴訟管轄，是指不同級別法院之間、同一級別不同地方法院之間在受理行政訴訟第一審案子時的分工與權(quán)限。具體分析，行政訴訟管轄制度內(nèi)在地包括：其一，在行政訴訟程序方面，明確管轄法院是訴訟程序的開端。行政訴訟管轄的規(guī)定能夠產(chǎn)生下列兩個方面的效果：對于行政相對人來說，它確鑿地指出了面對行政糾紛應(yīng)到哪個級別法院中的哪個地方的法院去參加庭審的矛盾；對于法院來說，它明確了不同級別、以及不同地區(qū)法院之間具體應(yīng)由哪個法院來對該案進(jìn)行管轄的問題。其二，行政訴訟管轄是處理一審行政案件而進(jìn)行的劃分，一般不涉及第二審或者審判監(jiān)督程序案件。

行政訴訟管轄制度的基本要求

1.案件性質(zhì)與法院體系相適應(yīng)

案件的性質(zhì)必須和法院體系相適應(yīng)，不僅僅是客觀方面的需要，也是主觀方面的要求。案件需要根據(jù)不同的性質(zhì)，確定相應(yīng)管轄的審級，比如一些在全國都非常重大復(fù)雜的案件，就該由高級人民法院來審理，如果把這些案例交給低級別的法院來審理，這樣是不利于案件的公平公正的解決的，但是一些比較輕微的案件，就不該在高級別的人民法院進(jìn)行審理，而應(yīng)該由一些低級別的法院進(jìn)行審理，這樣有利于保證案件性質(zhì)和法院體系相對應(yīng)，可以使得人民法院之間的權(quán)限進(jìn)行合理劃分。

2.統(tǒng)籌考慮法院負(fù)擔(dān)的均衡性

在審理行政案件的過程中，需要考慮法院負(fù)擔(dān)的平衡性，如果各級別法院的工作負(fù)擔(dān)是不平衡的，不利于法院開展工作，有的部門工作壓力過大，可能導(dǎo)致案件的積壓，有的部門負(fù)擔(dān)過于輕松，這也是不利于對行政案件的及時審理的，應(yīng)該考慮每個行政案件的不同的特點(diǎn)，來統(tǒng)籌規(guī)劃法院的案件分配，確保每個法院不會工作壓力過大，也不會從出現(xiàn)懈怠工作的情況。

行政訴訟管轄制度存在的問題

行政審判組織結(jié)構(gòu)不合理

目前，雖然從總量上看，我國行政審判庭的數(shù)量不少，大致有三千多個，這是因為我國幅員遼闊導(dǎo)致的，如果落實到基層，很多基層的行政審判庭甚至都沒有辦法籌夠三個人，這是一種非常尷尬的局面。這主要是我國行政案件相對較多，而處理行政審判的工作人員相對較少的原因，很多法官都熱衷于審理民事案件和刑事案件，而對于行政案件的重視程度不夠，這樣導(dǎo)致實質(zhì)上很多地方（特別是在一些基層的地方）我國處理行政案件的法官數(shù)量是缺乏的，行政案件和民事刑事案件不一樣，它有著獨(dú)特的調(diào)整關(guān)系和法律規(guī)范，因此很難直接從民庭抽調(diào)法官來審理行政案子，所以在實踐中，因為行政審判組織的不合理，導(dǎo)致在基層我國行政審判人員人數(shù)不夠。

獨(dú)立行使審判權(quán)原則受到行政機(jī)關(guān)干涉

雖然根據(jù)我國憲法，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都是平等的，而且行政機(jī)關(guān)是無權(quán)干涉司法機(jī)關(guān)的工作的，但是在實踐中，行政機(jī)關(guān)干涉司法機(jī)關(guān)工作的案件不勝枚舉，因為行政訴訟的本質(zhì)特點(diǎn)在于民告官，故而作為被告的行政機(jī)關(guān)大多是不愿意成為被告和敗訴的，所以很多行政機(jī)關(guān)就會干涉法院獨(dú)立行使審判權(quán)。在一些基層的地方，法院在人員編制和撥款方面實質(zhì)上是受制于行政機(jī)關(guān)的，所以很多基層法院在審理案件的時候，迫于行政機(jī)關(guān)的壓力，不敢真正以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，相反會官網(wǎng)行政機(jī)關(guān)的態(tài)度，這樣的態(tài)度的政治影響是極其惡劣的，很多老百姓會認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和法院沆瀣一氣，來欺負(fù)老百姓，會認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和法院是官官相護(hù)，不能為民做主。

一審管轄審級過低

行政案件的一審法院大多數(shù)都是由基層法院審理的，立法者的目的本意是很好的，通過在基層法院審理，便于原告和被告參加訴訟，也便于在當(dāng)?shù)仄鸬狡辗ǖ淖饔茫窃趯嵺`中，因為一審管轄審級過低，導(dǎo)致很多案件進(jìn)一步受到行政機(jī)關(guān)的干涉。很多行政機(jī)關(guān)就會向法院施壓，想讓法院做出對自己有利的判決，而當(dāng)行政機(jī)關(guān)做出對于自己不利的判決的時候，往往不會主動履行判決。再加上前述分析，很多司法機(jī)關(guān)的人財物都是掌握在行政機(jī)關(guān)手里，所以很多法官在審理行政案件的時候，不敢做出不利于行政機(jī)關(guān)的判決，很多法官甚至?xí)鞣ú门校@樣對于原告的權(quán)利保障都是不利的，也會危害人民法院在人民群眾中的公正形象。

行政訴訟管轄制度完善措施

完善行政訴訟管轄制度的原則

1.司法公正原則

司法公正原則不僅對于行政訴訟，對于刑事訴訟和民事訴訟來說，都是非常關(guān)鍵的原則，公正也是人民群眾對于案件的追求，正如總書記所講，努力讓人民群眾在每個案件里面感受到公平和正義，而司法公正原則低于行政訴訟來說其意義更加地重大，因為正如前述所分析的那樣，行政訴訟在客觀上很容易受到行政機(jī)關(guān)的干涉，所以行政訴訟的公正性實質(zhì)上是備受質(zhì)疑的，因此要完善行政訴訟制度的首要原則就是司法公正原則，只有擁有公正的司法，才能夠確保合理規(guī)制行政相對人和行政機(jī)關(guān)之間的瓜葛，才可以維護(hù)行政相對人的權(quán)益和對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行有效控權(quán)，故而司法公正原則可以說是行政訴訟的靈魂性原則。

2.訴訟經(jīng)濟(jì)原則

在進(jìn)行訴訟的進(jìn)程里應(yīng)該考慮成本的因素，要以盡可能低的司法資源付出，來盡量處理訴訟案子。當(dāng)有著可互相替代的途徑時，盡可能用最少的成本投入換得最高效的效果。訴訟經(jīng)濟(jì)原則是由中國司法資源緊張情況所決定的。中國作為世界上人口數(shù)量最多的國家，伴隨經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的持續(xù)深入，市場經(jīng)濟(jì)持續(xù)繁榮，人際交往持續(xù)加深，人際交往的持續(xù)加深必然會導(dǎo)致人際關(guān)系出現(xiàn)沖突與對立。在全面建設(shè)社會主義法治國家的條件下，群眾的法律意識逐漸增強(qiáng)，在法治教育的宣傳下，人民群眾更樂意去法院解決問題。這些固然是我國社會主義法治建設(shè)的結(jié)果。但是需要注意的是，矛盾沖突不斷地進(jìn)入法院，就會導(dǎo)致對于司法資源產(chǎn)生持續(xù)的需要。

完善行政訴訟管轄制度的具體措施

1.完善行政訴訟提級管轄

提級管轄抬高了行政案件管轄層次，使大多數(shù)案子擺脫了當(dāng)?shù)卣闹萍s，保證了審判的公正性，抗擊行政機(jī)關(guān)干涉的能力進(jìn)一步加強(qiáng)。提級管轄在操作上來看所面對的主客觀困難是相對較小的，由于提級管轄客觀上是把基層法院的管轄權(quán)提高到更高級別的法院，而高級基本的法院本身就對于轄區(qū)內(nèi)的案子的法定管轄權(quán)，提級管轄并不會帶來實質(zhì)問題。在學(xué)理上，存在著把所有案件全部進(jìn)行提級管轄和只把其中一部分案件提級管轄的不同觀點(diǎn)。把部分案件提及到上一級法院管轄，雖然操作起來比較方便，所面臨的問題和阻力也相對較少，但是改革的作用也是嬌小的，沒有辦法觸及全局。

2.完善行政訴訟異地管轄

異地管轄面臨的主要問題是人民法院異地管轄的合憲性問題。目前地方人民法院的產(chǎn)生是由地方人大選舉產(chǎn)生的，并且法院需要對地方人大負(fù)責(zé)，故而異地管轄常態(tài)化實質(zhì)上是非法現(xiàn)行的體制的，在法理層面存在問題。如果上級法院基于特殊的情況，將一些案件制定異地管轄是合乎法理的，但是如果需要把異地管轄作為一項常態(tài)化制度的話，則缺乏理論依據(jù)。

針對這一問題，需要改革司法體制才能夠徹底的解決違憲問題，很多學(xué)者提出了不同的觀點(diǎn)，一些學(xué)者主張改革法院的體制，廢除地方法院由地方人大產(chǎn)生的規(guī)定，規(guī)定地方法院一律由全國人大產(chǎn)生的，這樣各級法院就有權(quán)在不同的區(qū)域進(jìn)行改革，但是該改革牽動面過于巨大。多數(shù)學(xué)者主張設(shè)立橫跨不同行政區(qū)域的專門行政法院，審理跨區(qū)域的案件，因為根據(jù)目前法律，專門法院是需要高級別人大產(chǎn)生的，故而其審判權(quán)也是高級別人大賦予的，自然上線率合法的異地管轄，這種方法是最為理想的。

（沈陽工業(yè)大學(xué)）

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