智慧抗疫：我國地方政府治理能力提升研究

韓迪 楊梅

摘要：大數據、云計算、5G、物聯網、區塊鏈、人工智能等技術拉開了智慧時代的帷幕，依靠科技賦能提升治理能力的風潮正在席卷全球。在面對新冠肺炎疫情這類棘手的公共衛生危機時，傳統治理模式難以有效回應特殊形勢下的復雜矛盾，我國智慧抗疫模式取得的成功進一步催化了“智慧工具+治理”的模式演進。在新一代信息技術飛速發展的驅動下，我國地方政府利用智慧工具的輔助，堅持以人民為中心，以精準治理理念為引導、采用整體性治理方法、發揮多元主體的差異性優勢，建立協同治理機制，提升治理能力，促進國家治理體系和治理能力現代化。

關鍵詞：智慧抗疫；地方政府；智慧工具；治理能力

中圖分類號：D035文獻標識碼： ADOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2021.04.004

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

2020年伊始，一種新型的傳染性病毒肺炎在武漢蔓延開來，情勢緊迫。習近平總書記高度重視，并在中央政治局常委會會議上強調“這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考”。各地方政府如何有效應對這場公共衛生危機，如何在順應國家治理能力現代化的總目標導向下，更好依靠科技賦能，打破傳統治理瓶頸，進一步提升治理能力，是一個值得深入分析研究的問題。

1治理能力現代化：國家發展的內生性需求

制度是維持國家機器運轉必不可少的關鍵，而制度執行力的好壞則關乎其是否能夠良性運轉，如何將國家制度優勢轉變為治理效能是我國新時代頂層設計的核心內容。十八屆三中全會提出“要在完善和發展中國特色社會主義制度的總目標下推進國家治理體系、治理能力的現代化”。這一思想在十九屆四中全會得到進一步完善“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，是全黨的一項重大戰略任務”。當今世界處在百年未有之大變局中，中華民族處在歷史的關鍵轉折點，為了實現偉大復興的中國夢，要花大力氣完善國家治理體系，切實推進治理能力現代化的進程。

國家治理體系是一種制度規范，其目的是用來維護公共秩序、規范社會權力。受到制約的主體包括但不限于政府、市場、社會組織、民眾等。從某種角度看，生產力和與之相配套的生產關系的演進過程可以反映出國家治理的全貌。在不同時期，國家會處于不同的發展階段，治理對象也會不斷變化，如果治理體系不隨之調整，則會引起治理的負面效應，弱化治理效能。因此，為了維持國家治理良性、可持續性的運轉，建立與國家發展階段相配套的國家治理體系是優化國家治理能力的關鍵。

伴隨著大數據、云計算、區塊鏈、5G、人工智能、物聯網等新興技術的快速發展，一種將技術導向與政府治理疊加的“智慧治理”思路應運而生，智慧社會已然來臨。智慧社會是在信息技術革命推動下產生的新的社會發展階段，其特點是運用新一代信息技術（ICT）解決更加復雜的社會問題[1]。這些技術工具可以定義為智慧工具，與傳統治理模式相比，有了智慧工具作為科技支撐的智慧治理能更好地突破治理困境，在頂層設計上響應了十九屆四中全會提出的“七位一體”的社會治理方針，在實踐過程中巧妙運用智慧工具但又不局限于技術層面，實現科技創新的同時也促進了數字化、互聯化、網絡化的深度融合，有利于構建更加開放、包容、透明的智慧政府，進一步提升政府的治理能力。

國家治理現代化包括治理能力現代化和治理體系現代化兩個重要目標。如何有效推進國家治理實現現代化，關鍵在于靈活運用智慧工具等生產工具，把握當前智慧社會的發展特點，同時進行必要的生產關系配套改革。作為基本的生產力工具，智慧工具的實踐運用必然會帶來與之配套的智慧治理模式變革。在智慧工具的技術支撐和推動下，國家治理能力將不斷趨向現代化，得到進一步提升，同時現代化的治理能力會在制度層面促進國家治理體系的現代化。反之，現代化的國家治理體系也能從頂層設計上更好地促進國家治理能力的現代化，兩者之間是一種相輔相成的關系（圖1）。本文就我國抗疫過程中智慧工具的應用情況，著重研究其對我國地方政府治理能力的提升作用。

2智慧工具在疫情阻擊戰中發揮重要作用

科技部為了落實中央統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署，積極發揮智慧工具在疫情阻擊戰中的重要作用，建立專門的先進技術成果信息共享服務平臺，面向全社會廣泛征集抗疫新技術產品。目前，該平臺已經分兩批發布了544項可轉化為成果應用的新技術產品清單。對544項市場化的技術成果進行逐一分析，可以看出：人工智能技術應用場景廣、功能強大，544項抗疫技術成果中53%使用了AI技術，各類云服務、云產品發展蓬勃，13%技術成果運用云計算，數量次之，同時大數據、區塊鏈、物聯網、5G等技術也得到了應用，且數量較為平均，分別為6%、 4%、7%、5%（圖2）。

鑒于該平臺沒有提供各項技術成果的實際應用數據，故在此僅對各項技術應用側重的核心領域做簡要分析。疫情防控領域：各類先進產品主要依靠大數據、云計算、AI進行精準聯防聯控；醫院建設、醫療工作領域：更多依靠5G、云服務、AI等實現我國醫院診療服務的信息化建設以及病區的智能化管理；物資配送領域：物聯網和5G強大的聯通功能進一步減少統籌調度的成本；復工復產領域：大數據、云計算、AI、物聯網等技術的運用有利于更加科學精準的決策。綜合來看，智慧工具在我國各抗疫核心領域中已經占據了技術引導的先鋒位置（圖3）。同時，結合大數據、云計算、5G、物聯網、區塊鏈、AI等技術在抗疫過程中的應用實例分析，智慧工具在我國應對新冠肺炎公共衛生危機事件中發揮了重要的作用。

2.1大數據：底層基礎

大數據，簡言之是一種數據集合。其獨特之處在于獲取數據的速度、深度、廣度，遠勝于常規軟件工具。數據的最大價值不在于數據本身，而在于對數據的分析挖掘。

2.1.1海量數據助力精準防疫

此次疫情暴發時期特殊，春運期間人口流動量大、密度廣、頻率高，給防疫工作帶來不小挑戰。在大數據技術的支持下，百度地圖提供了遷徙大數據平臺，實時分析監測民眾的出行數據，有利于政府部門隨時調整防疫決策。再則，春運遷徙是有規律可循的“秋千型軌跡”，大部分人員是往返于兩地之間，在遷徙大數據平臺的支持下，政府部門可以根據春節前的流出人口數據及時安排好節后的防控工作，提前做好準備，精準防控。此外，疫情初期醫療資源一度飽和，給民眾帶來擔憂。我國衛健委聯合騰訊依靠大數據技術，在整合全國363個城市的疫情就診數據后，實時發布各地的新冠肺炎定點醫院和發熱門診地圖。根據該圖，民眾除了能實現發熱自查以外，還能清楚了解各定點醫院的床位信息，合理安排就診計劃，以免延誤診治。

2.1.2數據橋梁聯通抗疫網絡

在抗疫過程中，數據作為橋梁有力支撐起了嚴密篩查、精準防控、及時補給、整體聯動的龐大抗疫網絡。為了進一步優化抗疫物資調配的全過程，使之更加透明化、高效化，阿里巴巴利用大數據技術開發了防疫直采全球尋源平臺，全球范圍內的醫療物資生產企業可以實時上傳物資信息，通過該平臺直接與需求方對接，最大限度優化產能、節省搜索物資的時間，同時阿里統一負責運輸全程，直接定向供給抗疫一線，很大程度上優化了資源配置。

智慧抗疫的過程中，大數據技術提高了政府的行政效率、優化了行政過程，在提升地方政府治理能力上具有很大內在潛力。在地方政府的治理過程中，如何運用大數據既體現了地方政府對于大數據的認知理解，又彰顯了地方政府治理的價值導向。大數據作為一種治理工具，地方政府要想最大化地發揮其治理潛力，要著眼于大數據技術治理的全過程，從政策議程制定、資源分析整合、政策過程監控等環節加強落實，同時進行必要的學習，兼具專業知識與行政素養。

2.2云計算：算力支持

云計算是一種能在很短時間內，通過多部服務器組成的處理系統，分析處理海量數據的分布式計算方式，其超強算力能提供強大的網絡服務。

2.2.1數據整合助力精準防控

在迅速阻斷疫情傳播的過程中，健康碼的使用功不可沒，其背后強大的技術支撐來源于云計算。健康碼某種程度上來說是一種“私人訂制”，是根據每個人的出行軌跡、健康狀況等個人信息生成的。面對全國范圍內十多億人口匯集的各自出行、健康等數據洪流，云計算憑借其快速、強大的數據整合能力脫穎而出，精準、高效地抓取關鍵信息，按風險等級給不同人群劃分紅黃綠三個等級，實行嚴密精準的防控。其次，云計算在為健康碼的運行進行數據整合時，所面對的并不是靜止的、恒定的數據源。出行軌跡的變化、接觸人員的變動都會增加普通民眾的感染風險，一旦疑似感染風險出現，健康碼就會隨之改變狀態，予以警示。因此，健康碼運行的背后是復雜的實時動態數據洪流，相比較傳統的靜態數據分析，此時云計算提供的是實時的、動態的海量數據處理服務，其他的數據處理技術根本無法完成。

2.2.2超級算力加速疫苗研發

在新冠肺炎疫情新藥的研發與疫苗研究的關鍵環節中，云計算的超級算力發揮了巨大作用。在研究人員進行的藥物篩選、病毒預測、模型構建等方面，騰訊云免費提供云超算、運算集群、基礎的云計算等技術支持，在科技的助力下最大限度縮短科研周期。清華大學生物研究院的科研團隊在騰訊云提供的CPU算力、對象儲存能力等技術的支持下，在結構性藥物分子設計上取得了突破性進展①。

2.2.3云上存儲提供安全保障

疫情期間出行不便，為了不延誤救治時機，遠程醫療的重要性顯而易見。臨危受命的雷神山、火神山醫院采取整體上云的建設方案，由中國電信提供核心系統的相關部署及運行內外網、運維區防護等工作。此次火神山醫院的成功建立也標志著我國醫院診療服務信息化建設取得突破性進展。火神山醫院在5G+云網的技術支持下，互聯網醫保、衛生專網專線、醫療系統配套資源整體上云，醫療專家組能通暢無阻進行云會議，為新冠肺炎患者的救治工作提供了又一層有力保障。

此次新冠肺炎疫情來勢兇猛、情勢危急，云計算憑借其對各類數據的超強分析整合、深度挖掘，同時兼顧數據安全的龐大功能為精準聯防聯控抗擊疫情給予技術支撐，成為智慧抗疫過程中不可或缺的治理工具。此外，云計算獨有的網絡支持異構設施和資源流轉的服務供給模型，除了能助力抗疫之外，在日常政府治理過程中也能發揮其獨特的治理效能，可以有效控制治理成本、提升數據資源的靈敏性、實現資源的按需分配，優化資源配置，提高政府治理效率，進一步提升地方政府的治理能力。

2.3 5G：傳輸通道

“5G”是第五代移動通信技術的簡稱，作為最新一代的通訊技術其具有顯著的低延時、高寬帶、大連接性三大特點，傳輸速度可以達到10Gb每秒。

2.3.1為生物安全保駕護航

新冠肺炎疫情傳播速度快，疑似感染人群數大，各省市醫療衛生機構面臨著巨大的病毒樣本檢測和運輸壓力，縮短診斷時間、提高檢測效率對于提升治愈率至關重要。浙江省政府勇于嘗試，浙江省疾控中心在浙江聯通提供的“5G+物聯網”技術支持下，將生物安全樣本追溯系統運用到病毒樣本轉運過程中，通過5G實時定位、全程追蹤監測，切實保障運輸過程不出一絲紕漏。

2.3.2為一線醫護排憂解難

“5G+云端”相結合的抗疫機器人，其高靈敏性能智能識別周邊環境，一經推出很大程度上緩解了抗疫一線醫護人員的壓力，既解決了醫護人手不足所致單人超負荷工作的現狀，又能夠代替醫護人員在易感環境內自由出行進行常規消殺、配送藥物，提供智能化的服務，保障了醫護人員的生命健康。“5G+VR重癥監護室遠程監測系統”通過虛擬數據還原現實場景，能夠360°全方位在不接觸的前提下還原重癥監護室的所有情況，進一步實現了病區管理的智能化、高效化、安全化。在該系統的支持下，可以最大限度避免醫生與患者的實際接觸，同時還可以將“數據模擬的真實場景”遠程投放給異地的專家，參與救治工作進行遠程的治療指導。此外通過該系統病人家屬可以看到被隔離的親屬，實時了解其病情進展、身體狀況。

智慧抗疫的過程中，5G作為數據傳輸的關鍵載體發揮了重要作用，且“5G+”的各種運用使得智慧工具更加多樣化、智能化。5G獨有的大連接性使萬物互聯不再是幻想，各地方政府可以在物與物、人與物的互聯成真的基礎上實現對轄區內完全掌握，豐富了未來各地方政府的治理方式；5G的低延時性能實時進行數據的對比，并向政務終端實時傳送對比數據，對于全社會的安防維穩有很大的作用，進一步實現政府的精細化治理。

2.4物聯網：聯通網絡

物聯網是指通過互聯網、傳統電信網絡等各類網絡接入，實現物與物、人與物的聯結，使得相互獨立的普通物理對象形成互聯互通的網絡，從而實現智能化的識別管理。

2.4.1物聯安全復工

自疫情暴發以來，各行各業停產停工數月，在抗疫取得階段性勝利后如何實現安全、有序的復工對各地方政府來說是個不小的挑戰。在物聯網技術的支持下，阿里釘釘（Ding Talk）上線了防疫復工生產管理系統，滿足復工條件的企業可以通過該系統提前幾天進行備案，之后在該防疫復工系統的協助下有序進行返崗人員信息登記、生產車間定期消殺、防疫物資集中儲備等關鍵工作，有效提升了企業復工生產的管理效率。

2.4.2物聯聯動消殺

釘釘推出的數字工廠實現了人與設備的高效互聯，企業生產車間的設備管理人員可以通過網絡實時了解疫情期間日常必行消殺工作的進展情況，每日設備的消殺情況通過掃二維碼的方式錄入數據中心歸檔保存，操作簡便、精準高效。此外，數字工廠在疫情過后依舊能發揮極大作用，協助企業的管理人員在設備使用率、人員出勤率、車間排班等方面進一步優化管理。

2.4.3物聯無接觸抗疫

在抗擊疫情的過程中，盡可能減少人員接觸是關鍵，物聯網技術強大的泛聯功能在無接觸式抗疫上發揮了有目共睹的作用。醫療設備間的相互聯結可以簡化問診流程，測溫器、血壓計等工具的測量結果可以通過傳感器實時生成綜合的數據指標，再通過移動網絡傳到醫生的終端，避免了單環節的重復。在救援物資的運輸過程中，車載傳感器可以實時向終端反饋物資的地理數據及運送信息，有利于救援物資的統籌規劃。

總的來說，基于物聯網技術的各類綜合服務平臺的推出，強化了各地方政府對于突發性公共危機的掌控能力，政府部門能夠更加及時、全面了解外部信息，并在智能技術的支持下進行精準分析決策，同時打破了部門壁壘，將有用的治理經驗及時共享，治理過程更加有序、精準、高效，治理能力也進一步得到提升。

2.5區塊鏈：信任保障

區塊鏈是分布式數據存儲、點對點傳輸、共識機制、加密算法等計算機技術的新型應用模式，具有去中心化、不可篡改、全程留痕、可追溯、公開透明等特點。

2.5.1高信任助力科學決策

區塊鏈憑借其有效解決多主體協作間復雜信任問題的技術優勢，成為地方政府智慧抗疫的得力工具。山東省政府依托該省區塊鏈重點實驗室，研發出了首款應用于高校抗疫防疫的“區塊鏈疫情采集監測系統”，且該系統結構簡單、可復制性極高，便于在全國范圍的各高校內進行推廣。該系統在分布式技術的支持下能實時監測在校教職人員及學生的健康狀態、行動軌跡等，同時在真實可靠數據的前提下為該區域政府部門的復工、復學安排規劃提供了精準的決策支持。隨著對該系統的不斷完善，后期上線了專門的疫情救援物資信息專欄，在政府部門的主導下對各類救援物資的數量、運輸、供給等信息上鏈存證，實時監控，更加公開、透明，提升了可信任度。

2.5.2可追溯提高行政效率

為控制傳染源進一步擴散，我國各地采取限制出行的政策，繁雜的各類人員管理、登記使得基層政府人員工作量急增且效率低下，防疫任務艱巨。區塊鏈技術全程留痕及可追溯的功能則能輕松解決基層防疫龐雜的登記工作。上海市靜安區政府聯合同濟大學，在區塊鏈技術的支撐下研發出了用于人員登記的“臨小二”系統。據了解，靜安區轄區范圍內共有二十多個社區、近七百家商戶，通過該系統的基層政府人員只需點擊相應按鈕，相關進出人員登記表就會自動生成，既減輕了基層公職人員的抗疫負擔，很大程度上也避免了人工誤差，利于精準高效抗疫。

總的來說，區塊鏈作為一種有效的治理工具，其獨有的去中心、分布式、可追溯、不可篡改等特征對于進一步強化地方政府部門的公開性、透明性，促進地方政府組織結構的扁平化，打造可信任的地方政府有極大的推動作用。區塊鏈技術的分布式架構，能夠實現不同層級間的信息實時交互，有利于打破部門間的行政壁壘，上級部門能更簡便、及時地獲取來自基層部門的可靠信息，進一步提升地方政府部門的管理效率，實現更好的治理效能轉化。同時，上鏈的所有信息都可追溯、全程保留痕跡且無法篡改，極大地保障了信息的真實可靠，消除了不可信任感。政府部門間相互監督制衡的治理成本會減少，傳統縱向上下級式的組織結構逐漸向扁平的相互協作式部門結構轉變，組織模式更加精簡、行政過程更加高效。

2.6人工智能：智能終端

人工智能，是一種試圖模擬、延伸、拓展人腦的計算機科學。其企圖探尋智能的本質，制造出一種能像人一樣“思考”、超過人的，同時不等同于人的智能反應機器。

2.6.1智能測溫

傳統的水銀溫度計、額溫槍等測溫工具在人流量密集的車站、機場等場合面對艱巨的測溫任務顯得力不從心，在這特殊時期，智能測溫計脫穎而出。警用式的智能測溫頭盔，可以通過頭盔上的紅外攝像頭自動對半徑為五米的區域內的所有人員進行體溫監測，并實時將數值借由虛擬顯示屏呈現在佩戴者眼前，一旦發現超過37.3℃的目標人群，頭盔會立即聲光報警。這種智能測溫頭盔的使用，使得不留遺漏成為可能，很大程度上優化了疫情防控的辦事效率、提升了聯防聯控的精準性。

2.6.2智能機器人

為進一步控制疫情傳染源、減少聚集性接觸民眾被限制出行隔離在家，這時智能機器人就可以進行日常生活物資的采買，緩解部分民眾因隔離所致的生活不便；在城市大規模的日常清潔消殺上，智能機器人節省了不少人力物力，在無接觸的情況下完成清掃、消毒等任務，有效降低傳染風險；在車站、機場等人流量高、密集度大的重點防護區實行了警用機器人參與日常巡邏工作，緩解了警務人員的工作壓力；在抗疫一線的各大醫院中，智能機器人很好地分擔了一線醫護人員的重擔，避免了醫護人員過多暴露在感染風險中，接替醫護人們為隔離區的病人配送藥物、食物，消毒，進行巡查等等。

2.6.3智能物聯

疫情初期，武漢情勢危急，為控制疫情蔓延采取了時長三個月的封城措施。為保障城內物資充足，滿足民眾的基本生活，智能物聯系統為物資供應鏈的有序、高效運轉提供了技術支撐，實現了跨區域的物資調配、無接觸式運輸，進一步提升了物資的運輸速度，避免了物價飆升、物資匱乏等不利局面。

2.6.4智能外呼

為進一步獲得更全面的信息，疫情期間基層衛生機構會通過電話詢問的形式采訪轄區內的部分居民，普及防疫知識、了解其健康狀態等。僅依靠人工顯然難以完成這項任務，在人工智能技術的幫助下，基層政府部門實現了智能外呼，可以通過電話、智能播報等方式進行疫情防控知識的宣傳與摸排，同時還能精準地向轄區內民眾推送該區最新的疫情防控資訊，提升工作效率

總的看來，人工智能技術的運用很大程度上使人力得到了“進化”，在人力無法企及的深奧領域、難以完成的繁復任務面前，人工智能的“技術+類人”屬性能不斷突破限制，帶來驚喜。智慧抗疫的過程中，人工智能工具的加入很好地促進了各地方政府防疫抗疫工作的高效化，相信在人工智能技術的支撐下這種高效的行政模式并不會曇花一現，而是貫穿今后各地方政府治理過程的始終，并著力將效率轉化為效能，提升治理質量，向現代化的治理能力邁進。

通過上述大數據、云計算、區塊鏈、5G、物聯網、人工智能這六種智慧工具援助抗疫的實例，可以發現智慧抗疫過程中不同的智慧工具發揮著各自獨特的作用，且良性配合，形成了一套獨有的智慧工具運行系統（圖4）。突發性大型公共危機，面對海量冗雜的新增感染人員、疑似病例、流行病學史、援助醫療物資等各類信息，各地政府部門收集、甄別、處理信息的能力備受挑戰。同時政府人員人腦的分析能力是有限的，云計算的超強算力支持，可以在浩瀚的數據海洋中高效且準確地找到最優解，很大程度上提高了政府部門的行政效率。區塊鏈的應用，則相當于一個信任橋梁，各類數據上鏈后無法篡改且實時監督，增加了政府部門行政的透明度。大數據技術在拓寬地方政府部門數據信息網絡的同時，作為底層基礎的海量數據通過5G、物聯網的傳輸聯通功能與云計算、AI、區塊鏈等技術“強強聯手”，數據的所有潛在價值將最大程度被挖掘。

3智慧抗疫對地方政府治理能力的提升

面對這場空前的公共危機事件，在抗疫的全過程中，各地方政府積極尋求適配的技術空間，充分發揮智慧工具的治理潛力。智慧抗疫模式很大程度上提升了地方政府的治理能力，地方政府形成了以人民為中心的精準治理理念，采取了整合碎片化的整體性治理方法，建立了多元主體優勢互補的協同治理機制，進一步促進了我國治理能力和治理體系的現代化。

3.1理念：堅持以人民為中心，形成精準治理理念

在復雜多變的社會環境中，精準治理應以問題為導向，精準識別問題、精準對接需求、精準施策、精準發力、精準實現目標[2]，從而適應我國當前構建國家治理體系和實現治理能力現代化的總目標。

在高度復雜性的社會條件下，單一式政府治理難以適應復雜多變的現實，新冠肺炎疫情這一空前的公共危機給各地方政府的治理能力帶來了巨大挑戰。傳統的政府管理大多依靠強制性的公權力對各方面進行控制，表現為管制。疫情初期的重災區武漢，政府部門沒能迅速調整傳統“逐層上報、屬地管理”的治理方略，強制性管控相當程度上延誤了控制疫情的最佳時期。

精準治理的精準化，代表著高度技術化治理權力的運作[3]，是技術治理的一種體現。面對疫情所致的巨大決策壓力與超負荷工作量，各地方政府應找準問題的關鍵，當務之急是阻斷疫情傳播，及時調整思路，依靠大數據、云計算、區塊鏈等智慧工具的科技賦能，精準聯防聯控，在提高行政效率的同時也保證了行政的精準度。同時，在依靠高精尖技術精準治理的過程中，要堅持貫徹以人民為中心的行政理念。避免過度強化技術治理機制，淡化政府的治理初心，有悖于以人民為中心的治理理念。

智慧時代已然來臨，智慧工具不僅在抗疫過程中發揮著巨大的作用，各地方政府在智慧工具的輔助下實現了對治理對象更加全面、及時的監管。基于公共社會運行的海量數據，各地方政府在搜集、整理、分析過后能有針對性地滿足不同民眾差異化的公共需求，使公共服務的供給更加精準、對口，有利于加快推進服務型政府建設。此外，有科技支撐的“政務大腦”不僅可以滿足差異化的大眾需求，還能借助超強算力進一步提升政府科學決策的精準度、合理安排各類事務的優先順序，實現政府資源的最大有效配置。

智慧抗疫過后，地方政府能否進一步提升治理能力的關鍵在于，依托智慧工具能否將工作重點與公眾生活的痛點、難點、焦點緊密結合進行技術導向的精準治理。一個善治的政府，其治理目標不僅僅停留在眼前多數民眾亟待解決的公共問題，更應該具有前瞻性，借助智慧分析工具對公共社會運行的各類數據進行深層分析挖掘，預測未來需求及走勢，進而提前部署、做好各類規劃，預測未來的潛在危機時間，以便能面對危機時更加及時、有序。

3.2方法：整合碎片化，樹立整體性治理思維

依托智慧工具的治理模式，其內核包涵著整體性治理的思維，強調借助互聯網信息技術，以公民需求為導向，變革以職能分工、上下節制為核心特征的傳統治理模式，重新整合政府職能，打造一站式、無縫隙的公共服務體系。

政府職能的碎片化是建立整體性政府亟待解決的一個難題。過于細碎的職能分工容易造成整體服務的割裂，而在政府組織內部形成的專業性勞動和體系化流程不斷強化著系統的內在穩定，導致政府部門間界限日益分明，進而造成了部門壁壘及合作困境。醫療救援物資的及時分發調配是抗疫一線的關鍵問題，武漢紅十字會作為重災區全權負責所有醫療救援物資的責任部門，由于過于細碎化的分工、部門壁壘等缺乏整體性治理思維險些釀成大禍，為日后敲響警鐘。

萬物互聯的智慧時代，數據碎片化的現象也并不少見。傳統的政府條塊分割嚴重，政務流程復雜冗長，公共管理服務數據流須按地理位置和職能分配分割在多個部門，從一個部門轉到另一個部門，增加了交接環節和復雜程度，從而給數據的融合設置了壁壘，極大影響了可挖掘的數據價值。政府部門掌握數據量的多少，則會直接影響到智慧政務相關工作的開展，關系到政府的治理水平。抗疫過程中，各地方政府對新增病例、疑似病人及其流行病學史等各項數據掌握的越詳細越能迅速切斷傳染途徑；對各項醫療物資數據越熟知越能預防醫療擠兌現象的發生；對各項民生數據越熟知越能準確科學的制定各項復工安排以及經濟恢復的政策。

今后地方政府要想提升治理能力，首先要樹立“整體政府”“無縫隙政府”等治理思維，打破傳統僵化的條塊式部門分界線，使被地域、部門、層級等因素切割的“碎片化政府”借助智慧工具實現整合，重組政務流程、優化政務平臺，進一步提供更全面、更完備的服務，突破邊界限制。其次，各地方政府要尊重數據開放共享的精神，占有數據本身并沒有多大的價值，數據交互、挖掘才能激發其最大潛能。數據的交互共享能打破傳統政府治理模式所致的數據壁壘，促進以數據共享為核心的良性數據運行機制，很大程度上弱化數據割據、信息孤島等負面效應，進一步實現政府各職能部門之間以及整體性政府與社會組織之間的數據資源整合。基于數據交互共享和信息技術的進一步發展，各地方政府在整體性治理思維的倡導下，改革傳統的組織機構形式、重建協同的行政流程、打造整體性的公共服務平臺，推動一體化、無縫隙的整體性治理模式，實現各地方政府組織機構、行政流程、溝通服務等方面的整合。

3.3機制：多元主體優勢互補，建立協同治理機制

協同治理指政府、非營利組織、企業、公民等利益相關者之間為了達到共同目的而建立的合作機制，如府際關系、跨部門合作、公私部門伙伴關系等都可以視為其表現[4]。

企業或公民在傳統科層制結構下的角色只是服從者、管理對象，幾乎沒有機會參與治理過程，更遑論發揮治理作用。政府服務與公眾需求之間無法進行有效銜接，政府一元化管理不僅成本高昂而且效果大打折扣。協同治理是后新公共管理時代對治理難題的回應方式之一，是在多主體參與治理的基礎上重新整合彼此的特色及優勢資源，實現互補互助。

常態下的傳統治理和應急時的協同治理，背后有不同的治理理念。傳統治理是自上向下的，服從于上層領導的決策，并強調前沿技術和大投入。比如智慧時代來臨，中央決策加快推進智慧城市的建立，增加對人工智能、區塊鏈等高新技術的研發資金投入。而協同治理下的智慧抗疫則是自下而上的，致力于解決基層問題，并強調技術適宜和性價比。疫情突如其來，為了迅速控制疫情傳播，政府、企業、社會組織、公眾自發的聯合起來，協同一致發揮自身的優勢，高新企業提供技術支持、政府進行科學行政決策、民眾自覺配合，組成“抗疫同盟”。

智慧抗疫的過程中，區塊鏈等技術給政府政務公開提供了強大的支撐，無論是各地的醫療救援物資、各方捐助的抗疫善款，還是各類政府采集的數據、政務信息等，上鏈后都受到實時監控且無法篡改。原來相對封閉的行政過程，變得規范、公開和透明高效，很大程度上消除了多方協作的信任疑慮。同時，疫情期間公眾也可以將這些高信任度的數據，作為自己行為的一種參考，是否外出，是否復工，這項決策是否合理，發揮公民主體的作用，從而建立起一種良性的公眾-政府雙向互動，共同抗疫。

當然，這種良性互動并不局限于疫情期間，有了智慧工具的輔助，日后地方政府在這種“高信任”模式下，與公眾協同治理，可以形成一種有效的新型社會溝通機制，進一步提升政府的治理能力。這種協同能夠使政府部門與非政府部門自覺約束自己，在相互尊重對方利益的基礎上，調整各自的行為，合作雙贏。社會不斷發展進步，包容、多元，愈加具有不確定性與復雜性，政府不再是說一不二的“獨裁管控者”，公眾自主性進一步提升。在這樣的時代特征下，公眾日漸覺醒的主體意識驅使其更多地參與到社會事務的管理過程中，政府獲得合法性的途徑絕大部分來自社會需求和公眾需要，個人對于政府依賴的逐漸弱化一定程度上引發了政府的合法性危機。協同治理能促進公民與政府的雙向互動，在公共治理上發揮公民的主體作用，能進一步強化政府的合法性，弱化認同危機。

進一步發揮多元主體的治理優勢要求政府部門提供一種成熟的多元主體高效協同參與運行機制，合理規劃非政府部門的進入領域、層級與注意細則，為企業、社會組織、民眾等主體參與社會公共事務管理、公共政策制定等提供保障。如何構建多元主體協同高效的治理機制，關鍵在于促進政府職能轉變，進一步簡政放權，在公共社會事務的治理上不再大包大攬、過度掌控，適當放開，讓市場進入發揮其資源配置的最優狀態，適當放權于市場、放權于社會，達到治理平衡。此外，激發社會活力、解放社會生產力也很重要，將一些不便由政府插手的任務轉移出去交給社會組織，積極培育中介組織、民間組織在公共治理中的作用，在多主體優勢資源互補的協同治理下，更好地提升政府的治理能力。

4結語

隨著我國進入到新的發展階段，在實現國家治理體系和國家治理能力現代化的改革要求下，地方政府要把握科技賦能，加強對數字技術的廣泛使用，彌補治理缺失，進一步提升治理能力。大數據、云計算、5G、物聯網、區塊鏈、人工智能等智慧工具能輔助地方政府更好地貫徹以人民為中心的行政理念，實現精準治理；整合碎片化，實現整體性治理；加強多元主體間的優勢互補，實現協同治理，進一步有效地實現治理目標，降低治理成本，提高治理效能，適應時代發展需要。

注釋：

①王新喜. AI抗疫：一場看不見硝煙的戰役[DB/OL].（2020-02-25） https：//m.thepaper.cn/newsDetail_forward_6144351

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Wisdom Against Epidemics： Research on the Improvement of Local Government Governance Capacity in China

HAN Di，YANG Mei（School of Politics and Public Administration， Xinjiang University， Urumqi 830046， China）

Abstract： Big data， cloud computing， 5G， Internet of Things， blockchain， artificial intelligence and other technologies have opened the curtain of the smart age， relying on technology to enhance governance capabilities are sweeping the world. In the face of such difficult public health crisis as the new coronary pneumonia epidemic， it is difficult for the traditional governance model to respond effectively to the complex contradictions under special circumstances， and the success of Chinas intelligent anti-epidemic model has further catalyzed the evolution of the "smart tools and governance" model. Driven by the rapid development of a new generation of information technology， local governments in China， with the assistance of intelligent tools， adhere to the people-centered approach， take the concept of precise governance as the guide， adopt the holistic governance method， give full play to the differential advantages of multiple subjects， establish a collaborative governance mechanism， enhance governance capacity， and promote the modernization of national governance system and governance capacity.

Keywords： intelligent anti-epidemic；local government；smart tools； government governance capacity