我國休禁漁政策演進歷程、特征與未來政策設想研究*

盛方富 李志萌

生物多樣性保護是生態文明建設的重要內容，也是美麗中國建設的重要舉措。天然漁業資源的豐富狀況是衡量生物完整性多樣性的重要指標。長期以來，作為管控相對不足的公共資源，天然漁業資源一定程度上面臨“公地悲劇”的情況，特別是伴隨現代捕撈能力的不斷增強，天然漁業資源數量日益萎縮的趨勢未得到根本扭轉。作為世界性的難題，為保護天然漁業資源、增加水生生物多樣性，我國較早就在海洋、河湖等水域實施休禁漁政策，研究分析其演進歷程和特征，并結合天然漁業資源的基本現狀，提出相應的政策設想，具有一定的現實和理論意義。

一、天然漁業資源保護與治理是世界性難題

天然漁業資源具有典型的“公地”特征，在缺乏有效管控的情況下極易產生“公地悲劇”，為此，天然漁業資源的衰竭已成為全球性的共性問題［1］(P68)。聯合國糧食及農業組織發布的《世界漁業和水產養殖狀況（2020）》指出，目前約有34.2%的魚類種群在生物不可持續水平被捕撈，總體比例過高，并且就全球而言，這一趨勢未見好轉，由此帶來的生態環境影響特別是水生態環境影響需要引起高度重視［2］(P7)。Welcomme.Cowx等學者在皇家學會學報中對世界內陸漁業資源的狀況進行了比較分析，認為天然漁業資源的捕撈問題往往和經濟社會發展問題交織在一起。為應對漁業資源衰竭的困境，國外學者提出較多的建設性建議，如Mc Connel和Norton（1978）［3］(P188-201)的許可制度，Anderson（1986）［4］(P195)的漁業管理措施,Tierenberg（1992）［5］(P319-325)的分配漁獲配額，Gulland（1997）［6］(P67-77)的 限制性政策，等；然而，Spagnolo （2004）［7］(P133-144)、Ronvaldur Hannesson（2004）［8］(P177-190)和Jean-Claude Cueff（2004）［9］(P75-80)研究均認為，減船政策沒有達到管控天然漁業資源過度捕撈的預期效果。

長期以來，我國傳統漁業的生產結構以捕撈為主，過度捕撈等不合理利用方式造成漁業資源衰退，經濟效益下降［10］(P22)。林光紀（2005）［11］(P40)以“公地悲劇”理論，討論了漁業公共資源的市場配置導致的悲劇現象，并從博弈論的視角提出了應對策略。為應對天然漁業資源過度捕撈的難題，我國最早在海洋領域對漁業資源進行管控，1995年開始實施海洋伏季休漁制度，然而，短暫幾個月的伏季休漁期結束后面臨的是超高強度的捕撈，天然漁業資源保護形勢不容樂觀［12］(P22)。類似情況在長江流域同樣存在，2003年長江全流域實行禁漁制度，但魚類資源處于全面衰退的邊緣，僅僅幾個月的禁漁期并不能從根本上解決幼魚保護的問題，如果退漁還魚，禁捕十年，讓長江充分休息一下，長江漁業資源和長江生物多樣性的恢復完全是有可能的［13］(P154)。鑒于長江作為我國淡水漁業最重要的產區和魚類種質資源庫，并且日益嚴峻的漁業資源保護形勢，曹文宣［14］(P3)建議長江禁漁10年，以讓魚類資源休養生息。學者普遍認為，打贏“長江十年禁漁”攻堅戰和持久戰，解決好漁民轉產轉業后的長期生計問題，是解決長江漁業資源保護、沿岸漁民就業和生存問題的關 鍵［15］(P20-30)；陳 廷 貴 等［16］(P6-12)；劉 龍 騰 等［17］(P13-19)；龐潔、靳樂山［18］(P1-12)，皆各抒己見。

伴隨2021年我國全面實施長江“十年禁漁”政策，研究梳理我國休禁漁政策的發展歷程，并據此為今后休禁漁政策的進一步完善提出設想，具有一定的現實和理論意義。

二、我國休禁漁政策的演進歷程與主要特征

我國休禁漁政策始于1980年在黃海、東海區域實施的伏季休漁探索，伴隨形勢發展變化需要，休禁漁政策的內涵與外延不斷拓展，大致經歷了試點探索、全面深化到現代治理的演進脈絡，具有實施路徑從近海流域到內河流域、禁漁時間從短周期到長周期、禁漁區域從局部流域到全流域的演進特征。

（一）休禁漁政策的演進歷程

1.逐步推開的探索階段

局部試點是我國政策設計與政策實施的重要一環，無論是海洋伏季休漁政策還是內陸河湖禁漁政策同樣如此。伏季休漁政策始于黃海和東海，之后隨著探索的不斷推進及效果的實踐檢驗，在東海、黃海、渤海、南海實施伏季休漁政策時；對作業類型的要求方面，最開始針對的主要是集體拖網漁船，之后要求休漁作業類型是對所有底拖網，2018年的《農業部關于調整海洋伏季休漁制度的通告》（農業部通告〔2018〕1號）則進一步明確是“除釣具外的所有作業類型，以及為捕撈漁船配套服務的捕撈輔助船”，這樣就在伏季休漁的范圍和作業類型上做了明確規定。有了海洋伏季休漁的早期探索實踐，禁漁制度最先于2002年在長江流域試行，并在2003年開始就正式實施，之后拓展到珠江等流域，內陸河湖禁漁政策在禁漁內容上則是明確禁止所有捕撈作業。

2.全面禁捕的深化階段

隨著我國生態文明建設的深入推進，特別是長江“共抓大保護、不搞大開發”的提出與實施，修復長江水環境、保護長江水生物、提升長江生態安全指數被提到前所未有的高度，2017年原農業部下發《關于公布率先全面禁捕長江流域水生生物保護區名錄的通告》（農業部通告〔2017〕6號），提出從2018年1月1日起率先在長江332個水生生物保護區（包括水生動植物自然保護區和水產種質資源保護區）逐步施行全面禁捕，這是對長江禁漁制度的全面升級和深化，在我國休禁漁政策變遷歷程中具有標志性意義。

3.統籌聯動的現代治理階段

伴隨我國進入現代化建設的新發展階段，未來我國將致力于打造人與自然和諧共生的現代化，這也就意味著我國休禁漁政策的重心將主要是逐步探索構建人魚共生的現代治理政策體系，以真正實現漁業資源的可持續利用和發展?！稘O業法》《長江保護法》等法律法規的建立健全和有效實施，休禁漁政策設計同綠色航運、流域生態補償、健康消費等諸多政策的統籌聯動，都為休禁漁政策現代治理效能的提升提供重要保障。

（二）休禁漁政策主要特征

1.休禁漁區域從近海流域到內河流域

伏季休漁制度是我國實施時間較早、持續時間較長的一項保護海洋資源環境的管控舉措［19］(P36—40)，1980年和1981年，原國家水產總局先后發布《關于集體拖網漁船伏季休漁和聯合檢查國營漁輪幼魚比例的通知》和《東、黃海區水產資源保護的幾項暫行規定》，確立在黃海區、東海區分別實施為期2個月、4個月的休漁制度。1995年，經國務院同意由原農業部下發的《關于修改〈東、黃、渤海主要漁場漁汛生產安排和管理的規定〉的通知》，標志著伏季休漁作為一項國家制度被正式確定下來。在此之后，我國伏季休漁制度得到不斷完善和發展。

長江作為我國橫跨內陸東中西部10多個省市的河流，孕有豐富的漁業資源。然而，長期以來受水域環境污染、水利工程建設、過度捕撈等因素影響，漁業資源已處于嚴重衰退狀態。為改善長江漁業資源，借鑒我國近海伏季休漁制度，2002年起在長江流域試行春季禁漁制度，禁漁期限為3個月。經國務院同意，2003年開始，長江全流域實行每年3個月的禁漁制度。此后，禁漁制度又先后在赤水河流域、珠江、閩江、海南省內陸水域、海河、遼河、松花江和錢塘江等流域實施。

2.休禁漁時間從短周期到長周期

我國近海區域實施伏季休漁的時間，《農業部關于在南海海域實行伏季休漁制度的通知》規定：1999年起休漁時間為每年6月1日零時起至7月31日24時止，即休漁期為2個月；之后根據實際情況提前1個月實施，調整后的休漁制度對各類作業方式休漁時間均進行了延長，最少休漁期為3個月。參照我國伏季休漁制度的休漁時間，最初我國禁漁制度的休漁期基本上以3個月為主，但禁漁開始的時間有差異，根據《農業部關于實行長江禁漁期制度的通知》（農漁發〔2003〕1號），長江分為兩個江段,每個江段禁漁時間均為3個月，只是起始和結束時間有差異。為提升禁漁效果，根據《農業部關于調整長江流域禁漁期制度的通告》（農業部通告﹝2015﹞1號），自2016年開始，長江流域禁漁期從每年3月1日0時至6月30日24時，禁漁期變為4個月。

為有力有效改善水生態環境、推進生物多樣性保護，《農業部關于赤水河流域全面禁漁的通告》（農業部通告〔2016〕1號）明確在赤水河流域實施全面禁漁，率先實施全面禁漁10年，即從2017年1月1日0時起至2026年12月31日24時止。2019年1月，農業農村部等三部門公布《長江流域重點水域禁捕和建立補償制度實施方案》（農長漁發〔2019〕1號），要求2020年底以前，長江干流和重要支流除保護區以外水域完成漁民退捕，暫定實行10年的常年禁捕。

3.休禁漁范圍從局部流域到全流域

我國休禁漁范圍經歷了從局部到全流域的逐步拓展的發展歷程。以伏季休漁為例，從1980年的東、黃海區域到1987年的東、黃、渤海主要漁場，再到2017年休漁海域范圍包括渤海、黃海、東海及北緯12度以北的南海(含北部灣)海域，伏季休漁范圍不斷擴大。與伏季休漁一樣，禁漁制度的范圍也是不斷擴大，禁漁范圍從2002年的云南德欽縣以下至長江河口（南匯嘴與啟東嘴連線以內）的長江干流；漢江、岷江、嘉陵江、烏江、赤水河等一級通江支流以及鄱陽湖區和洞庭湖區，到2016年起禁漁期變為4個月的禁漁范圍包括青海省曲麻萊縣以下至長江河口（東經122°）的長江干流江段；岷江、沱江、赤水河、嘉陵江、烏江、漢江等重要通江河流在甘肅省、陜西省、云南省、貴州省、四川省、重慶市、湖北省境內的干流江段；大渡河在青海省和四川省境內的干流河段；鄱陽湖、洞庭湖；淮河干流河段。根據《國務院辦公廳關于切實做好長江流域禁捕有關工作的通知》（國辦發明電〔2020〕21號），長江十年禁漁范圍包括，長江上游珍稀特有魚類國家級自然保護區等332個自然保護區和水產種質資源保護區、長江干流和重要支流、大型通江湖泊、與長江干流、重要支流、大型通江湖泊連通的其他天然水域等重點水域。

我國休禁漁制度的實施，起到管護天然漁業資源的積極作用，在全社會掀起愛護海洋河湖資源的廣泛共識，也為進一步深化休禁漁制度奠定良好實踐基礎和社會基礎，取得顯著的生態效益、經濟效益和社會效益。同時也要看到，休禁漁效果往往體現在當年短期效應，長期效果發揮不明顯。以長江為例，雖然實行了禁漁制度，但長江流域生態功能退化依然嚴重，漁業資源惡化形勢不容樂觀，長江生物完整性指數已經到了最差的“無魚”等級，對長江漁業資源造成極大破壞、對長江流域水生生物是巨大侵害，嚴重損害了長江水域水生態平衡和生態安全。為此，實施長江十年禁捕，讓長江休養生息，迫在眉睫。

三、我國天然漁業資源保護的現實狀況

1995年開始，我國才將伏季休漁作為一項國家制度確定下來，這里分析1995-2018年我國天然漁業資源演變情況：

（一）天然漁業資源產量增幅呈整體下降趨勢

天然漁業資源產量主要由海洋捕撈量、遠洋漁業量、淡水捕撈量組成，根據統計年鑒，1995-2018年我國天然漁業資源總捕撈量增幅呈整體下降趨勢（詳見圖1），2018年我國天然漁業資源捕獲量較1995年增加175.83萬噸，僅占該時間段我國水產品總產量增加值（3504.62萬噸）的5.02%。從時間上看，2000年以前我國天然漁業資源的當年捕撈量較上年的增量波動較大，并且均值呈正向波動為主，1996-1999年的波動均值為50.14萬噸；2000-2018年的年捕撈量增幅波動呈負向波動轉變，波動均值為-1.30萬噸，特別是2016年以來，我國天然漁業資源捕撈量呈逐年持續大幅下降趨勢，這既與我國實施較為嚴格的休禁漁政策有關，也從某種程度上折射出我國天然漁業資源產量萎縮，即使當前捕撈設備與技藝等均更加現代化，也不能改變頹勢。

（二）水產品總產量中天然漁業資源產量的份額顯著減少

1995年，我國2953.04萬噸的水產品總產量中天然漁業資源產量占據近半壁江山，為43.71%；然而，受水環境污染、航運、過度捕撈等綜合因素的作用影響，天然漁業資源自然繁殖增長的供給能力不斷下降，導致無論是海洋捕撈、遠洋漁業還是淡水捕撈的量的增幅均明顯慢于水產品養殖規模的擴張，表現在產量供給上便是在水產品總產量中的份額持續下降（見次頁圖2），2018年我國天然漁業資源產量占水產品總產量的比重為22.71%，較1995年下降了21個百分點。

（三）天然漁業資源產量構成的變動差異明顯

我國天然漁業資源構成中，海洋捕撈量是主要產量來源，遠洋漁業捕撈量和淡水捕撈量份額相對較小，并且三者在天然漁業資源中的構成呈現較為明顯的分化趨勢，其中海洋捕撈量占天然漁業資源產量的比重由1995年的81.66%下降至2018年的71.22%，下降了10.45個百分點；淡水捕撈量占天然漁業資源產量的比重由1995年的11.70%增加至2018年的13.39%，增加了1.69個百分點；遠洋漁業捕獲量占天然漁業資源產量的比重由1995年的6.64%增加至2018年的15.39%，增加了8.75個百分點（見圖3），這從某種程度上表明海洋漁業資源在顯著萎縮，也即休漁政策在保護與恢復漁業資源方面發揮的作用有限，在經濟利益驅使下吸引部分漁民轉入從事遠洋漁業捕撈；淡水捕撈量的增加，一方面因為本身的基數不大，另一方面由于禁漁政策等作用，強化了天然漁業資源的自然繁殖和生長，加之捕撈技術的改進，提升了捕獲能力，并且成本相比海洋捕撈有優勢，可能分流了部分原本從事海洋捕撈的漁民轉入淡水捕撈。

四、我國未來休禁漁政策的設想

根據上述分析不難看出，我國天然漁業資源的產量呈日趨萎縮趨勢，在我國水產品總產量中的占比呈明顯下降態勢，從某種程度上可以折射出我國目前實施的休禁漁政策的效果有待于評估和觀察，結合長江“十年禁漁”政策的實施，對我國未來休禁漁政策提出如下設想：

一是統籌做好河海休禁漁政策的銜接。因河海水溫的不同，漁業資源的繁殖時間節點存在差異，因而我國海洋休漁制度與河湖禁漁制度在休禁漁期限上存有明顯差異，內陸河湖以上半年為主，海洋以下半年為主，考慮到河海交匯處存在漁業資源的洄游與繁殖的現實情況，需要在制度設計上予以統籌考慮并進行銜接，如將內陸河湖禁漁的范圍根據實際情況予以拓展，對河海交匯處實施專門的休禁漁政策；或者根據不同河湖中漁業資源的差異化特性進行有差別的禁漁期限，以便同海洋休漁制度貫通起來，真正實現給漁業資源自然繁殖的時間和空間。

二是因時因勢優化現有休禁漁政策。綜合考慮漁業漁民情況，對我國已經實施的休禁漁政策予以摸底和評估，著力構建我國河海水生生物完整性指數評價體系，以根據形勢發展變化對現有的休禁漁制度做出適度調整，特別是隨著長江“十年禁漁”政策的全面實施，將擠壓部分原本從事淡水捕撈的漁民轉場從事海洋捕撈或遠洋漁業捕撈。為確保海洋休漁政策的成效，并規范遠洋漁業的捕撈，需要在制度設計上予以統籌謀劃和安排。

三是提升天然漁業資源的現代治理能力。天然漁業資源狀況在一定程度上關系到生物安全和生態安全，因此，應以我國推進生態環境領域治理體系和治理能力現代化建設為契機，不斷提升天然漁業資源領域的法治體系建設、治理能力建設等，充分運用物聯網、大數據、云計算等現代信息技術，實現環境執法監督河海生態數據和應用管理規范化、生態治理透明化，提高我國天然漁業資源治理能力現代化水平。

四是弘揚傳承綠色健康的生態文化。生態文化是新時代生態文明建設更基本、更深沉、更持久的力量，推進天然漁業資源持久保護與治理，需在全社會廣泛宣傳并推動形成綠色健康的生產生活方式，積極引導社會公眾“舌尖自律”，拒絕食用非法捕撈漁獲物，強化從源頭到餐桌全鏈條監管，形成人人關心生態、人人保護生態的氛圍。充分調動社會組織對天然漁業資源保護監督的積極性，形成全社會共同建設人與自然和諧共生的美麗中國，實現我國河湖海洋永葆生機活力。