民國時期四川省積谷制度近代化*

李麗杰 李秀茹

自古以來，我國以農立國，倉儲制度成為歷代統治者養民之善政。清朝時期，四川省倉儲制度達到了古代倉儲制度的頂峰，倉儲制度完備，各廳、州、縣遍設常平倉、監倉，市鎮設立義倉，鄉村設立社倉。常平倉、社倉、義倉各司其職，構成了封建社會完善的社會救濟網絡。然而，由于清朝末年封建制度腐敗，傳統倉儲制度也走向衰落，而至民國時期四川戰亂頻仍，倉儲制度失去了穩定的社會政治環境而最終崩潰。1935年，四川省政府開始恢復倉儲制度，承襲古制，將傳統保障倉儲一律改名為積谷倉。鑒于學術界對近代四川省積谷倉的研究并不多見，本文試從近代積谷倉建設的背景、積谷制度的完善發展及其成效等角度，探究民國時期四川省積谷制度近代化。

一、南京國民政府對倉儲制度的恢復

清末以還，倉政廢弛，各地倉儲，名存而實亡。1928年，南京國民政府對倉儲的建設、管理出臺了一系列政策。從機構上看，南京國民政府設立了內政部，負責管理全國積谷事宜。1928年，內政部頒行《義倉管理規則》，將各地舊有的常平倉、儲備倉、社倉及其他各倉，一律改為義倉，用以備荒恤貧。因《義倉管理規則》僅限于管理、監督慈善團體所辦的私倉，而倉儲事關民食問題，關系異常重大，且各地倉儲事業須加以整理恢復，內政部于1930年1月，將《義倉管理規則》修訂為《各地方倉儲管理規則》，并通令施行［1］（P1）。按此項規則，地區各級的倉儲制度完善起來，積谷倉分為“縣倉、市倉、區倉、鄉倉、鎮倉、義倉六種，縣鄉鎮各倉，為必設倉，市倉、區倉之設立，由民政廳就地方情形定之，各倉各就所在地之縣市區鄉鎮設立之，義倉由私人捐辦”［2］（P23），其“立法要旨，側重備荒恤貧，對于積谷數量，規定僅以每戶積谷一石為最高額，倉谷之收集，概以地方公款為主，其無地方公款者，始得以派收捐募之方法行之。關于管理監督方面，由縣市政府按年造具積谷總數清冊，逐級呈送內政部核查”［1］（P1）。倉谷之用途，縣市倉谷之使用，為平糶與散放，其性質類似于古制常平倉；區鄉鎮倉谷之使用，則除平糶散放外，還可用于借貸，其性質則繼承了古代社倉與義倉之功能［2］（P23）。

1931年秋，我國東南地區發生大水災，長江流域數省富庶之地，農村經濟破產，因此更加需要發展倉儲事業，以輔助農村經濟生產。鑒于此，內政部將《各地方倉儲管理規則》，改訂為《各地方建倉積谷辦法大綱》，于1936年11月公布［1］（P1）。《各地方建倉積谷辦法大綱》較此前積谷法規有很大不同。

關于積谷倉的作用，倉儲除備荒恤貧外，兼促進農村經濟之作用。在“總綱”中規定：“各地積谷倉除備荒恤貧外，必要時應運用于輔助農村生產事業之發展。”［1］（P51）在“關于積谷部分”中規定了倉谷的使用為“貸谷、平糶、散放”三種，除此備荒恤貧功能外，“認為有輔助農村生產事業發展之必要時，得以存谷向金融機關抵押借款，辦理農村貸款并須呈經省政府之核準轉報內政部備案”［1］（P53）。

關于積谷數量，與《各地方倉儲管理規則》相比，積谷數量有所增加。“各倉積谷數量應比照縣市區域內人口總數積足三個月食糧為最高額數”［1］（P53）。此外，強調積谷不積款的原則。“募集之倉谷應以收取本色為原則，但有特殊情形時呈明該管省政府得谷款，并取所收之款仍應隨時糶谷歸倉呈報備查”［1］（P52）。

關于建倉有明確規定，“各地方建倉積谷應本有谷有倉原則，對于建筑倉廒按照每年應積谷數量容積由縣政府擬定分年建筑計劃，呈請省政府核定分期建筑，并由省政府匯報內政部備案。各地倉廒應先盡舊有倉廒，或就公有寺廟，公有房屋改建，如舊有倉廒設備不良，應積極修葺完整”［1］（P52）。關于倉廒的修葺費用“由縣市政府指定的款開支呈請省政府核準列入地方預算，如無款所供指定或指定的款不敷開支時，得呈準省政府撥現存谷款或變賣積谷一部分充之，但以不超過現存積谷總額三分之一為限”［1］（P52）。

1936年12月，內政部又頒行了《各省建倉積谷實施方案》，對建倉、積谷、查驗、管理諸方面，有了更為嚴密而具體的規定。關于監督方面亦另訂《全國建倉積谷查驗實施辦法》，于1937年4月公布，確立倉谷查驗之法律基礎。

二、四川省積谷制度的恢復與完善

民國時期，四川省積谷制度的發展大致經歷了三個階段，即恢復階段、完善階段及繼續推進階段。

（一）恢復階段

1935年2月，四川省政府改組后，“對于倉儲，始從事清理，力謀改進”［3］（P1）。四川省政府先后就募集積谷辦法、清理積谷辦法、保管辦法、使用積谷辦法、查驗積谷辦法、培建倉廒辦法及獎懲辦法等，制定了明確法令。

第一，積谷募集辦法。由于各縣市地方收入，均屬支絀，無法指定款項，購谷積儲則采用募集方式，規定分期募集辦法，并訂立《各市縣屯局籌設鎮鄉倉及分期募集谷石辦法》七項。該辦法規定：以全省戶口為標準，比照一戶積谷一石為定額，分三期辦理，以一年為一期，第一期派募十分之四，第二、第三兩期，各派募十分之三。預定自1935年起，至1937年止，為全部募足期限。因匪旱災害接連發生，1935年全年未募集；直至1936年，乃開始征集，其征募辦法，系照收租數目多寡，以累進法計算，凡收租不滿二十石者，即免予攤募。多數縣份，系照此規定辦理，但少數例外，改行按糧派募，或將起征標準降低為收租五石至十石，即行征募［3］（P1）。

第二，清理積谷辦法及數量。各縣市舊有積谷，因管理不善，侵占、挪用、霉爛而虧損一空。四川省府曾規定，由各縣市政府派員分區逐個清查，負責經管積谷倉之倉首，應按期將任內經營管理的積谷及財產，按照舊管、新收、開除和實存四類記錄于冊，連同賑濟谷款，全部移交各倉保管委員會接收保管。截至1939年，各縣清理歷年積谷共有403390石［3］（P14-15）。

第三，積谷保管辦法。“積谷募集完竣后，即須掃數歸倉，統一保管”［3］（P17）。四川省政府于1937年9月訂立《四川省各縣市區鄉鎮倉保管委員會組織規程》，“通令各縣市政府遵照，分別組織各倉保管委員會，慎重保管，不得變價握存，及非法挪用，并應依照規定，推陳出新，逐年翻曬，以免積谷霉變折耗”［3］（P18）。該組織規程在積谷倉的管理、監督方面作了詳細規定。首先，倉首的選任，“第四條、縣市倉保管委員會，由縣長、市長，為主任委員，并于殷實士紳中，遴選五人為委員；第五條、區倉保管委員會，由區長為主任委員，并于殷實士紳中，遴選五人為委員；第六條、鄉鎮倉保管委員會，由鄉鎮長為主任委員，副鄉鎮長、名譽副鄉鎮長，得為當然委員，并于殷實士紳中，遴選二人至五人為委員”［3］（P18-19）。 并規定縣市 局 長、區長、鄉鎮長交卸時，應將經手管理的積谷及谷款，按照公務員交代條例，正式造冊移交，并與新任官員共同簽署名銜，呈報縣市政府，或設治局備查［3］（P20）。保管委員會的職權：“（1）倉谷之出納，及推陳出新事項。（2）倉谷與谷款之管理，及使用事項。（3）倉廒之建筑及修葺事項。（4）其他有關倉儲事項。”［3］（P19）其次，在積谷管理方面規定：“保管委員會所經管之積谷或谷款，未經呈報核準，不得挪作別用，否則應由全體委員，負連帶賠償之責。積谷及谷款，因管理不善，所受損失除系天災事變不可抗力者外，應由各委員負責賠償。另外，保管委員會，應設置各種簿冊，關于派募、貸放、建倉及開支必要經費等項，應分別記載于每年年終時，呈報縣市政府，或設治局查核，并一面公布周知。”［3］（P20）

第四，積谷使用辦法。積谷使用限于貸谷、平糶和散放三種，川省除此法定使用范圍外，積谷還可用于擴充建倉經費、保管經費、轉入軍糧及救濟民食等項，但優待谷的撥用是大宗消耗。

第五，查驗積谷辦法。各縣鄉鎮，于積谷募集歸倉后，應將派募數量、已收數量、儲谷地址和保管人員，分別造表報其所屬縣府；縣府根據所報情況，派員分區前往，逐倉查驗，依照規定表式，呈報省政府，再行派員抽查核實。

第六，培建倉廒辦法。1936年，四川省政府以有谷有倉為原則，規定“培建新舊倉廒辦法”，并下令各縣市政府遵照辦理。1938年，又擬定補充建倉辦法七項，下令各縣市遵照執行。其中，具體規定“凡修建新倉，每容量一市石，所需經費，不得超過四角，培葺舊倉，不得超過二角，其經費應就地方公款，指定籌撥，列入預算內報支。如地方款項支絀，無法籌撥時，得于積谷總量三分之一以內，提售充用”［3］（P29）。不久，因物價高漲，原定經費標準不能滿足修建倉廒費用之需，后改為新建每容量一市石，不得超過一元，培修不得超過五角，并于1940年底之前，各縣市政府，應比照實儲谷量，完成倉廒之修建。所有積谷，必須入倉保管，不得租用民倉，及分存保甲人員家中，以杜絕流弊［3］（P29）。

（二）完善階段

四川省自1936年開始募集積谷，至1939年止，共計四百余萬石，除去優待谷等項撥用外，所余不過二百萬石左右，與一戶一石定額數量相比，尚有巨大差額。1940年仍須繼續辦理積谷，省政府規定“凡上年度未募足一戶一石定額者，應按照欠數，募足定額。其已募足定額者，應視優待及建倉等撥用積谷之多寡，照數補募，以足一戶一石之定額”［3］（P26）。

1940年，為繼續募集積谷，四川省政府擬訂了《二十九（1940）年度各縣市區辦理倉儲注意事項》七條，于1940年1月通令各縣市遵照。1940年10月29日，四川省政府擬訂整頓積谷辦法，于當年11月15日頒發《四川省各縣市整理倉儲暫行辦法》。1941年，四川省政府民政廳又擬訂了《改進各縣倉儲計劃綱要草案》，對于此前積谷辦法進行了修改。因為原定分期募集積谷辦法是按各縣市戶口人數之多寡，以一戶積谷一石為標準，與內政部頒布的法令規定應積足人口總數三月食糧額數不符。且原辦法按租攤募，弊端多、成效弱，其中建倉及保管經費均來源于撥售積谷，造成積谷大量消耗，亟應設法改進，以臻完善［3］（P31）。該草案在以下四個方面進行了修改：

第一，積谷募集定額改為以人口為比例一人積谷一石。按照內政部《各地方建倉積谷辦法大綱》十六條規定：“各倉積谷數量，應比照縣市區域內人口總數，積足三個月食糧為最高額數。”［1］（P52）人口總數三個月之食糧數目，相當于以人口為比例，一人積谷一石。川省所訂積谷募集數額，以戶口為標準，一戶積谷一石，較內政部規定數額，相差甚遠。為達到法令規定，充實儲谷，加強備荒力量起見，積谷募集定額，應改為以各縣市人口為比例，一人積谷一石［3］（P32）。

第二，募集積谷辦法改為一律比照糧額標準派募。川省原訂募集鄉鎮倉谷辦法，是以所收租谷石數目為標準，但此積谷辦法弊端較多，為杜絕流弊，便于推行，以求實效，應一律改為比照糧額標準計算攤募。

第三，創行倉儲示范區制度。川省為全力貫徹《改進各縣倉儲計劃綱要草案》，還訂立了創行倉儲示范區制度，“選擇本省土地膏腴、物產豐裕、不易受災，及人事健全、便于督飭各縣，以為推行之模范”［3］（P33）。

第四，建倉及保管經費一律列入地方預算內報支。按照《各地方建倉積谷辦法大綱》第十三條規定：“倉廒之建筑及修葺費，由縣市政府指定的款開支，呈請省政府核準，列入地方預算。”［1］（P52）《各省建倉積谷實施方案》第十一條規定：“各倉之保管經費，由地方公款項下列入，編入地方預算，不得于倉谷或谷款項下開支。”［3］（P34）川省建倉及保管經費，“過去因各縣財政未加整理，收支不符，因此才準許提撥積谷，變賣充用。現在各縣地方財政正積極整理，以后財政收入，當可增加。為適合法令規定，避免消耗積谷，各縣建倉及保管經費，應一律列入地方預算內開支，不得再行變賣積谷充用”［3］（P34）。

（三）繼續推進階段

1947年，為了進一步推進各省積谷建設，糧食部召開了田糧業務檢討會議，提出了《有關加強推進積谷部分決議案》［4］，其主要內容有以下幾方面：

第一，為明了各積谷倉廒分布情形及清理1945年以前的積谷實存數量，糧食部規定了各省清理倉儲積谷注意事項，并于1945年8月底前完成檢查并列表據報，關于積谷倉廒部分應詳細填明倉址來源（新建、利用公屋修建、租用、借用）及容量（以市石為計算單位）。

第二，關于派募積谷之方法，仍按照往年成例，“以十分之七，就土地收益多寡酌情派募，十分之三按營業稅、房捐及其他產業上之孳息，按累進率收取，并應斟酌實際情形規定起點，小戶一律免募”［4］。

第三，推進積谷,設置倉廒最為重要。必須做到有谷有倉，以根除虛報、虧損、挪用、盜賣等積弊。并規定在1947年度積谷工作中，應事先做好倉廒之配置、修建等工作。關于修建倉廒經費，如各縣市預算內無法列支，須報上級批準，才能變賣倉存積谷或經審核后撥用谷款，但動用數額不超過積谷及谷款總額的30%。

第四，積谷之使用范圍有：貸放、平糶、散放、優待征屬、提撥修建倉廒，沒有經過各級主管機關的核準及頒發撥谷命令，不得擅自動用，違者按盜賣論罪［4］。

三、四川省積谷成效分析

民國時期，隨著四川省倉儲制度的不斷完善，四川省倉儲發展變遷經歷了三個階段：民國初年整頓恢復，抗戰時期興盛發展，解放戰爭時期繼續發展。清末隨著中國封建社會的衰落，四川省倉政也隨之由盛轉衰；至民國初年，由于四川省政局動蕩，戰亂不斷，倉儲基本毀滅。1928年南京國民政府頒布了倉儲法規，整頓倉政。1935年四川倉儲開始恢復。1937年全面抗戰爆發后，四川成為抗戰的大后方，川康地區的倉儲進入大建設、大發展時期，倉儲發展位居全國之首，詳見表1。抗戰勝利后，四川省倉儲建設繼續發展。在此過程中，四川省積谷從落后地位上升到全國首位，且從功能上看，四川省積谷不僅發揮了傳統的積谷備荒的作用，而且兼具了支持抗戰的功能。

（一）1931—1937年全國積谷逐年增長，而四川省積谷發展落后于全國水平

自1930年1月，南京國民政府頒行《各地方倉儲管理規則》，各地開始舉辦倉儲，至1937年11月《各地方建倉積谷辦法大綱》頒布，是倉儲積谷快速發展時期。從表1中1931—1935年各省市積谷數量可以看出，1931年19省市積谷2839940.519市石，至1937年12省市積谷12659069市石。雖然表1中所列省市數逐年不同，且未能包括全國情形，但僅就此不完全統計數字可見，各省市倉儲事業逐年有顯著之進展［2］（P30）。從積谷發展趨勢而言，自1931年至1937年，每年積谷總數呈現出不斷增長趨勢。但由于四川省直至1935年才頒布一系列積谷法令，1936年正式開始募集積谷，因此此前川省積谷較少。而西康因為“僅有冕寧等10縣報有積谷數目，其余各縣均因情形特殊呈準緩辦”［5］，因此1937年積谷數量僅有2741市石。

表1 1931—1936年各省市積谷數量表 單位：市石

（二）抗戰時期積谷倉得到了積極的建設和發展，四川積谷數量逐漸增加

全面抗戰爆發后，積谷倉不僅沿襲了傳統倉儲的積儲備荒功能，且用于撥充軍屬優待谷及轉售軍糧，積谷倉得到較好發展，四川更是如此。1942年以后，四川省積谷數量居全國首位。四川省積谷從1936年開始募集，至1939年共募集4240313石。1936年計有82個縣區，共募403663石；1937年計有70個縣市區，共募337901石；1938年計有124個縣市區，共募1544523石；1939年計有104個縣市區，共募1954224石［3］（P2）。1941年，四川省政府民政廳頒布《改進各縣倉儲計劃綱要草案》后，自1943年至1945年四川共積谷4559400市石。由次頁表2可知，1943年，四川省積谷982879.99市石，表2中各省市積谷總量2485560.3市石，占36.5%；1944年，四川省積谷1408801.89市石，表2中各省市積谷總量2469538.9市石，占57%；1945年，四川省積谷2167718.41市石，表2中各省市積谷總量2711108.75市石，占80%。

表2 1942—1945年各省市積谷數量表 單位：市石

（三）1946—1949年四川繼續加強積谷建設

1946—1949年，四川省繼續采取派募的方法，派募標準為每年320萬石。1947年，四川省積谷，“沿歷年奉派三百二十萬石成例，按各縣市田賦、人口及地方實際情形攤配為三百三十萬零四千零二十市石。除有少數縣份情形特殊，由各縣參議會自動決議減免外，計實際派募二百九十三萬二千三百一十八市石”；1948年，四川省積谷，“擬照歷年配額三百二十萬石報部定案，實際則仍照成例以三百三十萬零四千零二十市石派出，以備受災縣份請求時，酌予減免后仍能保持三百二十萬石原配額”［6］。1945年后四川省募集積谷數量超過抗戰時期，1948年就募集積谷3304020石，各縣積谷數量大幅增長［6］。

四、結語

民國時期，四川省積谷制度經歷近代化的發展變遷，倉儲法規不斷發展完善，積谷數量逐年增加，倉儲的社會保障功能也得到延續和發展。第一，防止災荒。“過去中國糧倉實以救災防荒為主，義倉社倉無論矣，即常平倉本以調劑糧價為目的，但其副作用，仍在防荒”［7］（P112）。近代倉儲積谷倉也以救災為其主要職能。《各地方建倉積谷辦法大綱》規定，“各地方積谷倉除備荒恤貧外必要時并應運用于輔助農村生產事業之發展”［1］（P5）。且積谷使用僅限于貸谷、平糶、散放三種，“不得挪作別用”［1］（P53）。第二，調劑糧價。“古代常平倉，視歲之豐歉，為糧食之聚散，實具有調劑異年度糧價之作用”［8］（P112）。而積谷倉之目的，“雖不以調劑糧價為主，但積之在豐年或收獲之初，散之則在歉年，或青黃不接之時，準以需要調和之原則，自有調劑糧價、惠農利民之作用”［7］（P112）。第三，充實國防。傳統倉儲，“以常平、義、社等倉而言，自以調節盈虛，救免災荒為主，但遇外侮侵凌時，亦可征用，實不失為國防之助力也。”［7］（P111-112）而抗戰時期積谷倉倉谷，可以撥充優待谷或轉售軍糧，為支持抗戰發揮了重要作用。