福建省學前教育財政支出均等化探析
——基于泰爾指數法下的面板數據分析

鄭雪蓮，池其山

（1.集美大學 誠毅學院，福建 廈門 361021；2.漳州招商局經濟技術開發區財政局，福建 漳州 363105）

在《教育辭典》中，學前教育是指幼兒入小學前在幼兒園所受的教育。古語有云“三歲看大，七歲看老”，學前教育作為公民接受教育的起點，其發展質量決定著個人的健康成長，也關系著國家綜合競爭能力的提高。發展學前教育更是構建公共服務體系的根本要求，是實現服務型政府的重要組成部分。對學前教育的理論和實證研究從未中斷，通過查閱近些年公開發表的相關文獻，可以發現，通過實證來分析學前教育均等化的主要有：（1）基于面板數據分析地區學前教育發展實證研究。例如王勝清等人在《基于面板協整檢驗的地區學前教育發展研究》[1]中，通過建立面板數據協整模型來分析影響隴南學前教育發展規模的主要因素。（2）利用基尼系數來分析學前教育不均等。例如崔惠玉等人在《學前教育公共服務均等化研究》[2]中，從財政支出、接受機會、師資、辦學條件等方面建立基尼系數來分析學前教育存在的不均等，并提出相應對策。（3）利用泰爾指數來分析學前教育不均等。例如莊愛玲等人在《基于泰爾指數的我國學前教育服務均等化水平實證研究》[3]中，運用泰爾指數從我國東部、西部、中部和東北四大區域出發來研究學前教育的不均等程度，并提出策略建議。縱觀上述研究結論，學前教育均等化的研究僅限于用實證分析法進行對學前教育不均等情況進行分析或者用面板數據對不均等影響因素進行分析。

為了同時反映福建省區域之間學前教育財政支出不均等和學前教育不均等的影響因素，從福建省九地市①的實證數據出發，首先運用泰爾指數驗證出福建省區域間學前教育公共財政支出存在不均等化問題，其次運用面板數據分析影響不均等的主要原因，有利于進一步推進該省學前教育財政支出均等化目標。

一、福建省學前教育財政支出地區差異分析

為了進一步研究福建省學前教育中存在的問題，本文將福建省九地市分為三個區域，引入描述變量差異的泰爾指數法來分析三個區域的總差異、區域間差異和區域內差異。

1.模型的選擇

經濟學中常用來衡量地區差異的方法有基尼系數和泰爾指數。由于基尼系數無法衡量其他變量的差異性；而泰爾指數能夠克服這一缺陷。因此，選取2012-2018年福建省九地市各變量的年度數據，運用泰爾指數來分析福建省學前教育財政支出的地區差異。泰爾指數的計算公式如下：

假設包含n個個體的樣本被分為k個群組，每組分別為gk(k=1,2,3……K)

第k組gk中的個體數目為nk，則有與yk分別表示某個個體i投入份額與某群組k的收入總份額。泰爾指數把總體差異T分成了兩部分，分別是區域間差異Tb和區域內差異Tw，研究兩種差異對總體差異的貢獻程度，進而分析差異的趨勢[4]。分解后的泰爾指數公式為：

（1）總體差異：

（2）區域間差異：

（3）區域內差異：

2.地區差異的度量與分析

為了更好地研究福建省公共財政教育支出地區間分配差異，本文把福建省九地市劃分成北翼：福莆寧；南翼：廈漳泉和南三龍三個地區。北翼福莆寧概念是依據福建省《加快構建福州大都市區推進福莆寧同城化工作方案》而提出，以福州大都市區為核心，莆田和寧德為兩翼的同城化發展新格局[5]。南翼廈漳泉，又稱閩南金三角。包括中國福建省東南南部沿海的泉州、廈門、漳州三個設區市及所轄縣區，該地區也是中國東部最具有活力的經濟一體產業區。南三龍指南平、三明、龍巖組成的閩西北部山區，同時也是福建省經濟比較落后的地區[6]。劃分為三個區域后，學前教育財政支出差異如表1所示。

表1 基于泰爾指數法的福建省學前教育財政支出差異Tab.1 Differences of financial expenditure on preschool education in Fujian Province based on Theil index method

從表1中總差異可知，福建省福莆寧、廈漳泉和南三龍地區的學前教育財政支出總體差異的平均值是0.0983，且最近兩三年來呈現出泰爾指數值下降的趨勢，說明各地區都有在努力縮小差異。區域間差異小于區域內差異，并且歷年來區域內差異對總體差異的貢獻率基本大于60%，說明三個區域內部差異仍然是目前福建省學前教育財政支出不均等的主要原因。福建省九地市在以后對學前教育的財政支出中要更加注意區域內部的差異，特別是投入不足的地區，更要從自身不足出發，縮小差異。因此下文要對各區域內部差異進行分析。如圖1可知，南三龍地區的學前教育財政支出差異最小，說明南三龍地區雖然經濟水平較弱，但是三個地區對教育付出的努力程度相當，具體數據從2018年福建省學前教育一般公共預算經費可以看出，南三龍三個地區的總額數值都在60萬元上下，生均數值都在7000元左右，因此三個地區的內部差異不大；福莆寧差異最大，主要是由于莆田地區的對學前教育的各項投入和其他地區相比差距都比較大，莆田地區和寧德地區學前教育一般公共預算教育經費總額數值只有60萬左右，福州地區的數值卻達到了156萬元；莆田生均數值不到6000元，而福州和寧德卻都超過了8000元，因此也可以看出差異最大；廈漳泉同屬于沿海，相對其他地區經濟條件比較優異，但是差異還是大于南三龍地區，主要是由于廈門地區對學前教育的重視程度較大，其2018年學前教育生均一般公共預算教育經費為18106元，而泉州和漳州地區發力還不足，二者的該項經費均不到廈門的一半。因此，福建省九地市之間應該首先應該努力縮小區域內部差異，同時，也應該多關注區域之間的差異，雙管齊下，才能取得良好效果。

二、福建省學前教育財政支出均等化的影響因素分析

通過上述福建省九地市差異分析可以得知，福莆寧地區的差異最明顯，南三龍地區的差異最小。同時，由于學前教育財政支出不僅影響到國民基礎教育質量，還與國家的長遠發展緊密相關，學前教育財政支出是否均等受到許多因素的影響。因此，下文將利用2012-2018年福建省九地市三個區域的面板數據，選擇具有選擇性代表的指標作為被解釋變量構建面板數據模型，進一步研究影響福建省九地市學前教育財政支出不均等的重要因素。

（一）指標的篩選

教育均等化簡單地說就是，每個公民都能享受到公共服務教育，并且享受的機會是平等的，享受的過程也是公平的，最后享受公共服務教育的結果也是等質的。因此，本文參照OECD公共教育指標體系，為了讓每個適齡兒童都有公平享受教育的機會和權利，從而把適齡兒童學受到的學前教育均等化分為以下三個方面：教育投入公平、教育過程公平和教育產出公平[6]。（如表2）

表2 教育公平指標體系Tab.2 The index system of educational equity

（二）指標的確定

通過以上分析可以看出，學前教育公共服務均等化水平是多個方面因素合力的結果，具體到各個因素影響的權重大小，可以根據作用方式對這些因素進行分類。因此，將福建省三個區域學前教育財政支出差異作為因變量，用Y代表。對學前教育財政支出不均等的影響因素有很多，可以從投入公平、過程公平和產出公平來分析。因此，本文從教育的投入公平、過程公平和產出公平三個階段中，選擇一般公共預算教育經費占比、城鄉收入比、每萬人口在校生數和生師比四個指標作為回歸方程的自變量。

（1）一般公共預算教育經費占比：通過對歐美國家學前教育財政投入的分析得出，一般公共預算教育經費占一般公共預算支出比值越高的國家和地區，其教育均等化水平越高。因此，選取該比值來分析福建省九地市對提供學前教育公共服務均等化所作出的努力程度。

（2）城鄉收入比：城鄉收入比也是影響和制約學前教育公共服務均等化水平的一個重要指標。

（3）每萬人口在校生數：可以清晰地反映學生的在校情況，用數據直觀地看出各級學生在校受教育過程中公平的表現機會。

（4）生師比：指每一名專任教師所承擔的學生的平均數。

（三）模型構建

本文選取了2012-2018年7年間福建省九地市分三個區域的樣本數據，基于上述分析構建模型如下：

其被解釋變量Y表示學前教育財政支出差異泰爾指數，X1表示一般公共預算教育經費與一般公共預算支出的比例，X2表示城鄉收入比，X3表示每萬人口在校生數，X4表示生師比，a和β是常數，ε是隨機擾動項。[7]

（四）分析結果

1.面板單位根檢驗

本文對X1、X2、X3、X4進行單位根檢驗，主要通過LLC檢驗、ADF檢驗和PP檢驗進行，檢驗結果如表3。

表3 面板單位根檢驗Tab.3 Panel unit root test

根據檢驗結果，在5%顯著水平下，變量都通過了檢驗，因此可進一步進行協整關系檢驗。

2.面板協整檢驗

如表4可以看出，變量之間存在長期穩定的“均衡關系”，可進一步用于回歸分析。

表4 協整檢驗Tab.4 Cointegration test

3.模型回歸

本文使用的是面板數據，運用固定效應模式對構建的模型進行估計分析，具體的回歸估計結果如表5所示。

表5 混合最小二乘法Tab.5 Pooled least squares

4.似然比檢驗

如表6似然比檢驗結果可以看出固定效應模型通過了檢驗。因此，該模型形式的建立具有一定合理性。

表6 冗余固定效應檢驗Tab.6 Redundant fixed effects test

5.實證結果分析

從上述實證可知，對整個研究期限2012-2018年而言，對福建省學前教育財政支出地區差異影響最大的是一般公共預算教育經費占比，其次是城鄉收入比和生師比，每萬人口在校生數對結果影響不顯著。具體結論有如下幾點：

一般公共預算教育經費占一般公共預算支出比值每提高10%，學前教育財政支出差異將降低，即學前教育財政支出均等化水平就將提高2.29%，這表明地區財政對學前教育越支持，該地區的學前教育財政支出均等化就越高；同時學前教育一般公共預算支出的大小不僅受到地區財政對教育的支持力度，還受到地區對各級教育的重視程度，從2018年福建省教育經費使用情況表可以看出：一般公共預算教育支出中學前教育支出為459126萬元，占比各級普通教育只有5.98%，而當年學前教育在校學生數與各類學校在校學生數占比卻為20.85%；同時各級教育財政經費生均數中學前教育數值遠遠低于其他教育，甚至不到中等職業教育數值的40%，由此可見學前教育是各級教育中最不被重視的。城鄉收入比對學前教育支出差異有顯著影響，即城鄉收入比越大越能降低學前教育財政支出的不均等性。這個結論與常規背道而馳，經過研究分析發現，主要是由于財政支出主要流向了城鎮辦公幼兒園，彌補了城鎮公辦幼兒園的成本，而民辦園和農村幼兒園則無法獲得更多的預算支出。生師比每增加10%，學前教育財政支出差異將增加0.02%。生師比既能體現學前教育支出的效率，又能體現教師所承受的壓力和負擔。特別是生師比并不能簡單的要求是越低越好還是越高越好。只有合理的生師比，才能保證每個學生都有接受公平教育的權利，教育質量也才能得到保證。教育部網站2014年發布《幼兒園教職工配備標準》中指出，各地要將半日制幼兒園應為1∶11至1∶13的標準作為辦園的基本標準之一。從2018年福建省九地市統計年鑒可知，只有廈門生師比數值為1∶14，也只是基本達到標準，其余八地市全都沒有達到合格數，特別是莆田近幾年一直在降低生師比，但是到2018年數值還高于1∶23。說明福建省廈門市師資力量水平要高于其他地區，其余地市師資力量水平要進一步提高，特別是莆田、三明、泉州三地這樣才能進一步促進福建省九地市學前教育財政支出均等化。

三、研究結論和對策建議

（一）研究結論

學前教育作為國民基礎教育的一部分，受到全社會的關注，地方政府對學前教育重視程度的最直接體現就是對學前教育的財政投入。本文首先運用泰爾指數分析了福建省2012-2018年間福莆寧、廈漳泉和南三龍地區之間以及地區內部的學前教育財政投入存在著明顯的差異，其中福莆寧三地市的差異還是大于廈漳泉和南三龍地區。同時區域內的差距稍大于區域間的差距，區域內的差距對總差距的貢獻率為61.61%。說明福建省既要關注九地市區域內的差異，也不能放松區域間差異的影響。其次，為了尋找出影響各地區學前教育財政投入差異的主要影響，筆者構建面板數據模型，估算出對學前教育財政支出差異最顯著的因素是福建省各地市一般公共預算教育經費占一般公共預算支出的比重。即一個地市一般公共預算支出中對教育經費的支出越多，說明政府對教育越重視，越會吸引更多資源涌入學前教育領域，那么該地市適齡兒童可獲得的教育資源就越多。然而，近年來，福建省各地市教育財政支出占財政支出的比例出現了遞減的趨勢。主要是由于近年財政支出中，教育支出占比從2012到2018年呈現逐年下降，并且平均遞減率為15.29%，而福建省九地市占比從2012-2018年也呈現逐年下降趨勢，但是年平均遞減率仍為19.14%，遠遠高于全國水平。但是，從2018年各級教育支出結構來看，占比20.85%左右的幼兒，得到的教育財政投入只占整個教育投入的5.98%，與發達國家7%的水平還相差很多。因此，福建省教育支出占比應該更多注重財政對教育支出的結構優化，增加對學前教育的投入。同時生師比既能體現學前教育支出的效率，又能體現教師所承受的壓力和負擔。因此，只有合理的生師比，才能保證每個學生都有接受公平教育的權利。2012-2019年福建省生師比平均值還在21.28，遠遠高于國家規定的合格生師比，因此需要進一步降低我省生師比，才能進一步促進我省學前教育財政支出均等化。

（二）福建省九地市學前教育均等化的政策建議

學前教育是國民教育的開端，黨的十九大報告也指出，每個學生在公共教育經費開支上的差異不能與其所在區域的富裕程度相關。然而根據實證分析，福建省學前教育發展與地方的財政能力緊密相關，從而造成了較大的教育發展鴻溝，這是導致該省學前教育發展不均衡的主要原因。因此，基于研究結論，結合目前學前教育投入現狀，提出以下改善學前教育財政支出不均衡的政策建議。

1.保障學前教育財政性資金持續增長

隨著我國社會經濟的發展，人們對教育的關注和重視程度越來越高。然而在此過程中，學前教育常常被忽視，逐漸成為各級教育中的薄弱環節。從這兩年福建省教育經費執行情況公告來看，福建省占比20%左右的幼兒，所得到的學前教育財政投入低于各級教育財政總投入的6%。而世界上許多國家學前教育經費在總教育經費中占的比例相當大，有的高福利國家甚至超過了15%。因此福建省各地市應該加大財政性教育經費向學前教育的傾斜力度。從2018年數據看來，學前教育生均一般公共預算教育經費不到中等職業學校的40%。過少的學前教育生均一般公共預算教育經費不能滿足學前教育事業發展的需要，不利于學前教育普惠性的實現。因此，應加大學前教育的財政性投入，優化財政教育支出結構，提高學前教育財政支出在各級教育財政支出中的比例，并積極吸引社會資金、擴大學前教育資金的來源渠道，以增加學前教育經費，促進學前教育普惠性的實現。[8]

2.完善轉移支付制度，促進各地教育均衡發展

財政投入學前教育是為了促進學前教育的均衡發展。從泰爾指數分析來看，福建省學前教育財政投入在區域內和區域間都存在著大幅度的不均衡現象。從面板數據分析也可知，學前教育財政支出不均衡的存在主要是由于福建省區域經濟發展水平與財力存在差異的現實。因此，為均衡各地市學前教育財政支出，應當完善福建省學前教育財政轉移支付制度。

省級政府依靠中央的轉移支付和本級財力，統籌各地市學前教育的均衡發展。[6]均衡發展應以各地市學前教育財政支出均等化為主要參考標準，以促進各地市政府學前教育提供能力的均等化為目標。市級政府根據本地接受學前教育的生源數量及其結構和生均教育經費測算本地區學前教育經費總需求和提供方式，以此為依據制定年度本地區學前教育預算，并將差額部分上報省級政府，由其經過轉移支付補齊，從而保障本地區的學前教育財政支出。

同時各級政府在學前教育事業發展過程中，要鼓勵社會力量開辦幼兒園，對優質民辦園利用財政資金進行獎勵，提高社會力量參與到學前教育事業的熱情，拓展經費來源途徑，助推學前教育更好發展，由此來實現地市間均衡。

通過實證結果可知，福建省通過近年來的努力，保證了南三龍地區生均教育支出。但是經濟較為發達的泉州和漳州兩地，由于人口較多，較高的學前教育財政支出總額依然無法達到南三龍地區生均教育支出水平，長期以往將影響學生培養質量，因此省級政府應當站在區域發展的全局統籌，根據財力情況逐步增加泉州和漳州的學前教育轉移支付，保證福建全體公民享有均等教育機會。

3.建設優質穩定的幼師隊伍

幼師承擔了學前教育的大部分及主要工作，是影響學前教育發展及質量的核心因素。因此，加強和完善幼師隊伍建設尤為重要。隨著2015年“全面二孩”政策的實施，福建省學前教育適齡幼兒出現大幅度增長，福建省教育廳的調研指出，到2020年全省學前教育學位缺口達34萬個，同時女性幼師比例接近100%。因此，福建省首先應該重視幼兒教師數量的增加，特別是男幼師數量的增加。繼續擴大福建省本科院校學前教育專業的招生規模，同時應該出臺更多的優惠政策鼓勵男學生來報考幼師專業，畢業時鼓勵學生更多服務于偏遠地區、貧困地區以及農村地區。其次給予幼師足夠的福利保障機制。幼教的工作強度幼兒教師的身份地位及相關權利都應得到保障。政府應加大宣傳，讓全社會認識到幼兒教師的價值和重要性，讓人們都能尊重幼兒教師。[9]再次，建立常規化高質量的幼師培訓機構，及時對幼兒教師進行系統專業的培訓。幼師是對孩子一生發展最有深遠影響的專業人員，同時學前教育學和兒童心理學是不斷發展的，幼兒教師需要不斷學習才能跟上學前教育的發展[10]。

4.重視學前教育經費的監管工作

建立健全的學前教育經費監管機制是學前教育獲得結果公平的必要條件。因此，政府應最大程度地對教育財政資金的配置和使用效率與效益進行監控性測量與評價。首先，應關注教育財政資金的配置效率。教育經費的層級配置主要指公用經費支出占教育事業費支出比重指標，上海財經大學公共政策研究中心編寫的《中國財政發展報告——科技教育的公共政策研究》中指出這一比重達到40%左右為宜。比較福建省近兩年來數據可以得出，學前教育公用事業費占教育事業費的比例在30%左右，還離40%有較大差距。因此，各級政府應對學前教育經費進行預算、審計、監管，制定相應的層級配置標準，讓財政資金接受社會監督，使學前教育經費的使用結構及效率得以優化，發揮其自身最大的用處。[11]同時，各級政府應該制定學前教育發展目標，并將其納入各級政府考核體系，將學前教育的發展與政府甚至個人績效相互掛鉤，以此來調動政府的積極性和主動性。

注釋：① 福建省九地市是指福建省現轄九個地級市，市名分別為福州市、廈門市、莆田市、泉州市、漳州市、龍巖市、三明市、南平市、寧德市9個。