實現財政政策目標需破解三大難題

白景明

2021年是正式宣布全面建成小康社會，踏上向第二個百年奮斗目標進軍的新征程和“十四五”開局之年。當此關頭，黨中央要求繼續堅持穩中求進工作總基調，保持宏觀政策連續性、穩定性、可持續性，并做好跨周期調節。具體到宏觀政策體系中的首要政策即財政政策來講，連續性體現為繼續實行積極的財政政策;穩定性體現為政策力度不搞急轉彎，赤字率維持在3.2%以上，不僅繼續堅持制度性減稅降費，而且新增減稅降費7000億元，地方政府專項債安排3.65萬億元，僅比2020年下調1000億元;可持續性體現為強化債務風險管控，壓縮政府一般性支出，調整支出結構，加強支出預算績效管理;跨周期調節體現為減稅降費和支出擴張，為以后年度預算預留空間，支出向跨年度重大戰略項目傾斜。

下半年財政工作任務艱巨

本輪積極的財政政策實施為時已12年，穩增長、惠民生、調結構是貫穿各年的基本政策目標。

2021年是承前啟后的一年，這一基本政策目標具體講就是貫徹新發展理念，構建新發展格局，努力保持經濟運行在合理區間，鞏固拓展疫情防控和經濟社會發展成果，扎實做好六穩工作，全面落實六保任務。只有全面準確實現這一政策目標，才能真正落實黨中央積極的財政政策要保持連續性、穩定性、可持續性并實施跨周期調節的要求。

2021年上半年，積極的財政政策運行目標明確、效果顯著。突出表現是減稅降費政策扎實落地，市場主體自主可支配收入增加有效推動了創新發展和擴大就業;全年25萬億元一般公共預算支出額度已完成近50%，中央對地方轉移支付納入直達資金范圍的額度為2.8萬億元，截至6月底中央財政已下達2.59萬億元，各地區形成支出1.63萬億元，支出預算提速為地方政府落實六保任務提供了強大財力支撐。

另外，截至6月末全國地方發行新增地方政府債券1.48萬億元。其中新增專項債券，約一半投向交通基礎設施、市政和產業園區領域重大項目，約三成投向保障性安居工程以及衛生健康教育等社會事業重大項目，約兩成投向農林水利能源等領域重大項目。這些投入帶動了全社會固定資產投資增長，也間接刺激了消費。

但必須正視的規律性現象是，財政政策目標能否全面準確實現，更多的取決于下半年的工作質量。其主要成因有兩點，一是每年3月份全國人大才批準預算，因而上半年只有3個月正式實施財政政策。當然，按照現行預算管理規定在全國人大批準預算之前，部分經常性支出可以進行，一些轉移支付額度也可以下達，而且財政政策的一些基調也已確定。而此時具體政策措施畢竟還不清楚，所以不能說已正式實施財政政策。下半年，財政政策的具體措施、實施節奏、實施原則等則已完全明確。也就是說，財政政策的實施時間大部分在下半年。

二是收支兩方面的政策效果都會有“時滯”。“時滯”是指政策效應顯現與資金歸位之間的時間差。比如減稅降費，當市場主體按照政策拿到了相應的資金一段時間后，才會把資金投向研發、固定資產購置或用于新增雇員。再如支出，資金撥付到部門或預算單位一段時間后，資金才能依照有關管理規定下撥到項目上或形成政府采購流入市場主體。正是這種“時滯”使上半年和下半年的收支行為的政策效應大部分都體現在下半年。

顯然，要全面準確實現全年財政政策目標，下半年任務艱巨。然而必須指出，從以往經驗和財政運行現狀看，全面準確實現全年財政政策目標并非易事，需要各方主動作為破解以下幾大難題。

加快支出預算執行

我國是全球第二大經濟體，財政支出總規模在全球排位也位居第二。2021年四本預算支出總額剔除相互調入調出部分外高達40萬億元，其中單是一般公共預算支出就有25萬億元，按實時匯率計算約3.8萬億美元，相當于全球第四大經濟體德國全年的GDP總額。

近年來，在稅收增長率從2011年20%的水平下調至不足4%的情況下，一般公共預算支出增長率仍保持在8%左右。這其中主要原因是積極的財政政策不斷加力，赤字規模急劇放大，2010年1萬億元，2020年達到3.76萬億元，2021年安排3.57萬億元。赤字額占一般公共預算支出總額比重連續兩年突破14%。由于赤字要靠發債來彌補，可以說，一般公共預算支出總額擴張是以成本攀升為代價的。

然而常年令人困惑的現象是，一般公共預算支出預算擴張如此不易，但支出結轉額卻連年增加，甚至一些重點民生支出決算數都低于預算數。以2019年為例，當年職業教育支出決算數為預算數的99.4%、就業補助支出決算數為預算數的98.7%、基層醫療衛生機構支出決算數為預算數的98.1%、污染防治支出決算數為預算數的97.4%。再看2020年的情況，2020年是形勢最為嚴峻的一年，也是減稅降費和支出預算規模擴張最大的一年，但就是在這一年度，部分重要支出的決算數仍低于預算數。2020年中央對地方轉移支付決算數為預算數的99.2%，其中一般性轉移支付為99.1%、特殊轉移支付為99%。也就是說這一年有800億元轉移支付資金沒能下達。

此外，2020年中央財政一般公共預算實際支出為12.1萬億元，其中包括以前年度結轉資金2703.4億元。這種情況實際上是在表明積極的財政政策效能被打了折扣，甚至可以說是加大了不合理的政策成本，是在浪費資金。對此，必須高度警惕，堅決采取有效措施破解。一定要認識到一邊靠高成本發債來擴張支出，一邊又讓資金閑置是對當代人和后代人兩方利益的漠視。

2021年1月—6月累計，全國一般公共預算支出12.16萬億元，預算執行率為48.6%，下半年要支出的13萬億元，大部分是項目支出。由此可見，加快支出預算執行任務艱巨。所謂“艱巨”并不是說數額大支不出去，而是說加快支出進度的體制、機制性阻力太大。

換言之，大幅降低支出結轉率關鍵在于通過創新管理手段，切實加強支出預算執行管理。要做到這點，首先必須提高思想認識，要把降低支出結轉率放到提高總體宏觀政策效能的高度來認識。要看到，如果一般公共預算支出結轉率為2%，就意味著有5000億元財政資金被閑置，連帶抑制上萬億元投資或消費的擴張。這實際上是宏觀政策的效能被打了折扣。

因此，各級政府、各部門和各單位要抱著對全局負責的態度去組織安排執行好下半年的支出預算。在操作層面可從三方面入手解決問題，一是建立預算單位支出預算執行責任制。目前在各級預算單位預算管理雖然都已被列入“三重一大”事項，但普遍存在的現象是重預算編制爭資金、輕支出預算進度管理。究其原因，主要是支出預算進度無人真正負責。為此，有必要建立與部門首長管理業績考評掛鉤的支出預算執行責任制，問責支出結轉率偏高的預算單位和部門。

二是把測度支出結轉率列為部門預算支出績效事后評價的重點內容。對支出結轉率偏高的情況要認真查找原因。如果是管理松懈導致支出結轉率偏高，應考慮適度削減下年度預算或收回等量資金。

三是把歷年支出結轉率列為部門支出預算核定的考量因素之一。其重點是分別分析公用經費支出和項目支出結轉率，如有結轉率過高情況，應嚴控相應類別支出預算的申報。

加強基層財政支出管理

基層政府是政權運轉的基礎環節，既要履行本級政府事權，又要受托代行上級政府事權。因此，絕大部分財政供養人員和機構分布在市、縣、鄉、區和街道，他們具體負責提供義務教育、基本醫療、公共衛生、城鄉社區事務、社會保障、環境保護、公共安全等基本公共服務。可見，只有基層政府運轉順暢，才有發展、改革、穩定三者的協調推進，才有政府公信力和執行力的不斷增強。

針對這種情況，本著財隨政走的原則，根據黨中央建立財力與事權相匹配的財政體制的要求，國家財政逐步推進財力下沉。一方面改革中央與地方收入劃分制度，推動財力劃分向地方政府傾斜。目前已經形成了一般公共預算收入地方占比55%左右，政府性基金預算收入和社會保險基金預算收入地方占比80%多的格局。

另一方面不斷擴大中央對地方的轉移支付規模。2012年—2021年從4萬億元增至8.3萬億元，中央一般公共預算收入中70%多的部分轉移支付給了地方，而形成了全國一般公共預算支出中央占比不足20%的格局。與此同時，中央還不斷改革轉移支付預算執行管理制度，特別是2020年推出了資金直達基層機制，這些制度安排實際上是從分配和時效兩個角度鎖定財力下沉。

2021年財力下沉力度再加碼。其中中央對地方轉移支付規模繼續擴張，特別是一般性轉移支付增長10%，加大對欠發達地區的財力支持，支持地方做好基層“三保”工作，兜牢民生底線。同時建立常態化轉移支付資金直達機制，把27項轉移支付整體納入直達范圍，資金總量為2.8萬億元，比2020年增加1.1萬億元。

需要注意的是，現實情況表明財力下沉是一把雙刃劍。一方面大幅提高了基層政府財力與事權的匹配度;另一方面則大大增加了基層政府財政管理任務。如果管理跟不上，財力下沉就會流于形式，甚至會扭曲資金使用政策取向。近兩年基層挪用財政資金、以撥代支、虛報冒領等事件時有發生，其中個別事件涉及金額相當大。這表明加強基層財政支出管理已是當務之急。這件事情不解決，財政政策的政策目標不可能完整實現。

加強基層財政支出管理要雙管齊下。中央財政層面應做好三件事，一是及時跟蹤監測各級財政庫款水平，監測縣級工資保障情況，按月通報地方基層財政庫款保障情況，基于此精細測算并差異化調度資金;二是督促省級財政優化財力分配格局，強化縣級三保運行監控，嚴肅問責違規挪用三保資金事件，處理到人;三是完善直達資金監控系統，堅決實行穿透式管理，發現問題及時糾偏。

地方財政層面應做好兩件事，一是嚴格落實預算法及其實施條例，嚴控預算調劑追加;二是充分發揮基層人大的監督管理作用，鼓勵地方人大采用多種形式、多渠道監管預算執行，并結合預算公開組織社會力量監督預算執行。

加大財政投資項目管理力度

財政投資是政府投資的主渠道。財政投資包括一般公共預算中的投資性支出、政府性基金預算支出、國有資本經營預算中的投資性支出。其中一般公共預算中的投資性支出包括地方政府一般債、政府和社會資本合作、轉移支付、部門預算基本建設這四類投資項目。

政府性基金預算支出包括各個基金和專項債兩大類投資項目。近年來，由于實行積極的財政政策，財政投資占全社會固定資產投資總額比重呈上升勢態，對穩增長起到了筑底作用。2021年財政投資總額預計突破15萬億元。這些投資預期形成的實物工作量對全社會投資和消費的增長具有較強乘數效應。

當前面臨的突出問題是這些投資預算上半年執行進度慢于往年。特別是全政府性基金預算支出1月—6月累計同比下降7.8%，其中中央政府性基金預算本級支出同比增長54.2%，地方政府性基金預算相關支出同比下降8.6%。納入政府性基金預算管理的地方政府債券發行相較去年明顯放緩，尤其是專項債發行規模不到全年額度1/3。一般公共預算中的部門預算基建支出項目和政府與社會資本合作項目投資進度也不盡理想。

因此，現在必須加大財政投資項目管理，立足提高積極的財政政策效能，力爭在下半年或明年年初形成實物工作量。操作層面可從三方面入手解決問題。一是充分運用已有信息化手段，對專項債券項目實行穿透式監測，在及時掌握項目資金使用、建設進度、運營管理等情況的基礎上，對低效項目發出預警;二是中央財政切實采用多種形式協調地方合理把握地方債發行節奏，把加快專項債券發行進度列為協調重點;三是加強對各類投資項目的績效管理，下半年應對各類投資項目資金績效管理進行事中評價，對有融資進度緩慢、資金不及時落到項目上、違規挪用資金等情況的發出預警通告，如不及時糾正，后期應根據相關法規嚴肅處理，并壓減相關預算單位以后年度立項數量。