開發區在構建“雙循環”新發展格局中的支點作用與提升路徑

馮烽

[摘 要] 開發區是中國改革開放的前沿陣地和經濟發展的戰略引領，在中國構建“雙循環”新發展格局的當下，探討以開發區體系作為“雙循環”重要支點的可行性，以及如何提升開發區對“雙循環”的戰略支撐，是加快構建“雙循環”新發展格局的重大課題。通過把握中國經濟發展格局和開發區建設發展歷程的演進規律，從開發區良好的發展格局、富集的市場主體、領先的經濟實力、強大的生產配套能力和高水平的對外開放五個方面闡述了開發區作為“雙循環”戰略擔當的現實邏輯與可行性。結合開發區的發展現狀和“雙循環”的內涵要求，從提高開發區內生增長動能、激活開發區體系“微循環”、強化開發區輻射帶動效應、厚植開發區雙向開放基因四個方面，研究得出以開發區高質量發展促進“雙循環”的實踐路徑。

[關鍵詞]“雙循環”;開發區;戰略支點

[中圖分類號]F061.5;F012[文獻標識碼] A[文章編號]1673-0461（2021）07-0061-08

一、引 言

當今世界正經歷百年未有之大變局，為適應我國經濟發展階段的變化和應對日趨復雜的國際環境，黨中央、國務院審時度勢做出“要加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”（以下簡稱“雙循環”新發展格局）的戰略部署。“雙循環”新發展格局的提出具有極其重大的戰略意義，它不僅是對“十四五”乃至未來更長時期我國經濟發展做出的重大戰略部署[1]，也是對我國開啟全面建設社會主義現代化和實現中華民族偉大復興新征程的方向性指引。為強大國內市場，構建“雙循環”新發展格局，黨的十九屆五中全會提出，要把實施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合起來，以創新驅動、高質量供給引領和創造新需求。從需求側來看，國內超大規模的市場優勢和內需潛力是構建“雙循環”新發展格局的重要基礎;從供給側來看，深層次的改革開放和創新驅動的高質量發展是加快實現“雙循環”新發展格局的動力源泉。因此，如何通過高水平的改革開放和高質量的創新來優化供給結構以適應需求結構的變化，是實現“雙循環”新發展格局的關鍵。

作為我國改革開放重要的試驗田，國家級開發區（以下簡稱“開發區”）憑借“先行先試”的特定資源和發展優勢成為各地對外開放、吸引外資、擴大出口、開發國內緊缺產品、培育和發展戰略性新興產業的關鍵載體。經過30多年的發展，這些開發區在區域經濟發展中的支撐作用日益明顯，成為了我國參與全球經濟合作、建設創新型國家和世界科技強國的重要支點。截至2018年末，我國共設立各類開發區共552個，面積532219.87公頃，遍布31個省份（港澳臺除外），形成了全方位、多層次的開發區體系，為我國構建“雙循環”新發展格局提供了良好的支撐。與此同時，經過30多年的快速發展，開發區的內部條件和外部環境也發生了深刻復雜的變化，開發區在新的發展階段面臨著新的機遇和挑戰。因此，科學布局全國的開發區，在開發區“一盤棋”中激活每一顆“棋子”，對于促進“雙循環”新發展格局至關重要。

二、“雙循環”新發展格局的相關研究

有關“雙循環”新發展格局的表述最早出自于2020年5月14日中共中央政治局常委會會議上提出的“深化供給側結構性改革，充分發揮我國超大規模市場優勢和內需潛力，構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局”，此后“雙循環”新發展格局在一系列重要會議中被多次提及①，學界也對“雙循環”新發展格局進行了廣泛的討論。湯鐸鐸等從全球經濟大變局的環境背景進行了分析，認為“雙循環”新發展格局的提出因應了新一輪科技與產業變革以及新冠肺炎疫情對中國產業鏈和供應鏈安全的挑戰[2]。徐奇淵在供求關系的框架中分析了“雙循環”新發展格局的邏輯，認為“雙循環”新發展格局超出了簡單的供求關系，貫穿、擴展到了生產、分配、流通、消費各個環節，它繼承并擴展了供給側結構性改革[3]。陸江源從價值創造的角度，評估了國民經濟發展依靠國內和國際循環的程度[4]。黃群慧從如何構建完整內需體系的角度，提出了構建現代化的市場體系、產業體系、收入分配體系和消費體系幾個方面的改革建議[5]。朱鴻鳴從習近平新時代中國特色社會主義思想出發，廓清了關于“雙循環”新發展格局的三個認識誤區[6]。高偉和陶柯從現代經濟循環體系的運行出發，闡釋了國內大循環和國際大循環相互促進的內在邏輯[7]。上述文獻對“雙循環”新發展格局的時代背景、科學內涵、內在邏輯、戰略意義和實施路徑進行了較為豐富的理論闡釋。

還有學者側重于從特定領域提出保障“雙循環”新發展格局的具體實施措施。賈根良從現代貨幣理論視角提出，要通過保障財政主權的完整性，建立人民幣基礎貨幣發行的新機制，實現國內經濟大循環和推動人民幣國際化[8]。邵平從金融科技創新的視角，建議通過加快產業金融的數字化轉型以徹底解決中小企業融資難、融資貴的長期痛點，使產業金融成為促進“雙循環”戰略的新引擎[9]。俞彤暉和陳斐從流通體系基礎性作用的角度，認為構建“雙循環”新發展格局需要建設現代流通體系以連接生產與消費[10]。張興祥和王藝明從自由貿易試驗區在深化供給側結構性改革的作用方面，提出要以自由貿易試驗區為基點，構建國家價值鏈網絡[11]。余淼杰對如何把中國經濟“雙循環”落到實處提出了建議，主張通過重點發展都市圈和城市群的區域經濟一體化來暢通國內循環[12]。上述相關研究表明，“雙循環”新發展格局的實現需要多措并舉，既需要貨幣、金融等宏觀經濟政策支撐，也需要激活家庭、企業等微觀個體在要素市場和產品市場中的活力，還需要城市等區域主體的承載。

自開發區誕生起，開發區作為一類特殊的地理區域，其對產業升級[13-14]、擴大開放[15]、技術創新[16]、經濟增長[17]、產城融合[18]等諸多方面的作用引起了學界的持續關注。開發區大多是所在區域要素集中、市場主體活躍、創新能力強、發展環境優的空間單元，因此開發區有望成為暢通國內循環和國際循環的橋頭堡。為此，本文重點分析以下問題：開發區體系與“雙循環”協同發展的邏輯是什么？當前開發區的發展狀況能否支撐“雙循環”新發展格局？開發區促進“雙循環”新發展格局有何政策取向？對這些問題的科學回答，有助于更好地通過開發區的高質量發展促進“雙循環”新發展格局的形成。

三、中國經濟發展格局與開發區發展歷程的演進

（一）新中國成立后至改革開放前，中國基本上只有國內循環

新中國成立之初，中國經濟一窮二白，希望借鑒蘇聯的經濟發展模式依靠國家計劃來實現工業化，于是啟動了第一個五年計劃（1953—1957年）。計劃的重點在于集中主要力量，進行以蘇聯幫助設計和援建的156個建設項目為中心、由限額以上的694個大中型建設項目組成的工業建設[19]?！耙晃濉逼陂g，中國基本建立起了一套門類齊全、自成系統的內部工業體系。但這一階段由于西方國家的封鎖和制裁，我國當時經濟發展的外部環境異常惡劣，客觀上不允許中國發展大規模的國際貿易，中國惟有通過自力更生實現自給自足。因此，這一階段中國只有國內循環，但在經歷“大躍進”運動和“文化大革命”十年浩劫后，這一基本形成尚且脆弱的國內循環在1976年瀕臨崩潰的邊緣。

（二）改革開放后至1988年，“沿海發展戰略”的醞釀與萌芽

1978年，黨的十一屆三中全會提出以經濟建設為中心的工作思路并陸續推出了一系列的改革開放措施。安徽省鳳陽縣小崗村開創的家庭聯產承包責任制拉開了中國改革開放的序幕，為后續“分灶吃飯”的財政“分級包干”提供了重要的實踐經驗。1980年起國家對各省實行“劃分收支、分級包干”的財政體制，為地方注入了活力，調動了地方發展經濟的積極性。1980年設立深圳、珠海、汕頭和廈門4個經濟特區獲得了極大的成功，1988年又誕生了海南經濟特區。作為經濟特區的延伸，1984年開放大連等14個沿海城市并于次年擴大為沿海經濟開放區。這些舉措推動了東南沿海地區的迅速崛起，并帶動全國經濟快速增長。1987年時任國家計委經濟研究所副研究員王建向中央提出了《關于國際大循環經濟發展戰略的構想》，其核心是“大力發展勞動密集產品的出口，在國際市場換回外匯，為重工業發展取得所需資金與技術，再用重工業發展后所積累的資金回來支援農業，從而通過國際市場的轉換機制，溝通農業與重工業的循環關系”[3]。這一觀點得到了時任國家領導人的認可，并促成了“沿海發展戰略”的提出。

首批經濟特區的跨越式發展為進一步的改革開放帶來了極大的信心，也為開發區的設立提供了經驗參考。通過借鑒經濟特區的成功經驗，劃出一片區域實行更加優惠的開放政策以吸引外資，帶動區域經濟發展的思想漸漸萌發。1984年正式設立了第一個經濟技術開發區（簡稱“經開區”）——大連經濟技術開發區，隨后1984—1988年，在14個沿海港口城市共設立了14個經濟技術開發區。同時，以國家“863計劃”和科技部火炬計劃為契機，1988年設立了我國第一家高新技術產業開發區（簡稱“高新區”）——中關村科技園區。這一階段是中國開發區的初步探索期，是我國對外開放的又一次巨大創新。

（三）1988—2013年，以外循環為主、內循環為輔的經濟發展格局逐步形成

1988 年中國提出通過沿海發展戰略參與國際大循環。以勞動力的資源優勢發展勞動密集型產業，以優惠政策吸引外商直接投資，大力發展三資企業;以“兩頭在外、大進大出”的方式推進國際外循環發展。2001 年中國正式加入 WTO，進一步與國際通行規則接軌，逐漸躍居全球最大的外商直接投資國和出口國，在全球產業分工中形成以中國為中心的雙環流格局[20]。國際大循環的經濟發展戰略較好地解決了中國當時經濟社會發展水平不高、社會生產力相對落后的主要矛盾問題，客觀上推動了中國經濟的快速發展。這一階段中國市場主體參與全球價值鏈的程度不斷加深，但內循環中的國內價值鏈的發展卻相對滯后，形成了以外循環為主、內循環為輔的經濟發展格局。

為進一步構建開放型經濟新體制和培育吸引外資，在首批經開區建設取得初步成效后，開發區進入到快速擴張階段。截至2003年末，開發區總數達到172個，其中經開區54個，高新區53個，海關特殊監管區31個，邊境/跨境經濟合作區14個，其他類型開發區20個。這些開發區覆蓋了東、中、西部各主要城市，將改革開放的進程由沿海地區向內地推進，至此，我國形成了全方位、多層次、寬領域的開發區體系。1988—2003年，開發區數量快速擴張，建設質量卻參差不齊，出現了一些地方不顧實際條件，盲目設立和擴建各類開發區，造成大量圈占耕地和違法出讓、轉讓國有土地的現象，嚴重損害了農民利益和國家利益，為規范開發區的審批制度、命名和管理，2003年國務院下發《國務院辦公廳關于暫停審批各類開發區的通知》對開發區建設存在的問題進行全面整頓并暫停了開發區的審批，這標志著開發區的設立進入審慎發展期。2008年11月，國務院啟動省級開發區升級為國家級開發區的審批工作，因此，2009—2013年新增的開發區大部分是由原來的省級開發區升級而來。

（四）2014—2019年，以低要素成本、出口為導向的高速增長模式難以持續，國際大循環發展受阻

2014年，隨著我國進入經濟新常態，人口老齡化、農村富余人口下降，勞動力成本上升，依靠勞動密集型產業吸引外資、帶動出口的方式難以延續。同時，全球市場萎縮和外需斷崖式下跌給對外貿易依存度較高的中國經濟帶來了極大的沖擊。2018年以來的中美貿易摩擦和“逆全球化”不僅加劇了中國的出口壓力，也加大了產業鏈、供應鏈的斷鏈風險并威脅到國家安全。與國外需求疲軟相反，國內需求卻由于有效供給不足而造成大量需求外溢，國際大循環動能的減弱，亟需暢通國內大循環為我國經濟發展增添動力。這一經濟政策思路的調整體現于2018年12月的中央經濟工作會議，會議明確提出了“暢通國民經濟循環” “促進形成強大國內市場”。2019 年的政府工作報告進一步明確了“暢通國民經濟循環”的表述，并將“促進形成強大國內市場，持續釋放內需潛力”列入工作重點。

為適應國際形勢和國內發展條件的變化，進一步發揮開發區作為改革試驗田和開放排頭兵的作用，國務院于2014年起相繼印發了《關于促進國家級經濟技術開發區轉型升級創新發展的若干意見（國辦發〔2014〕54號）》 《關于促進開發區改革和創新發展的若干意見（國辦發〔2017〕7號）》 《關于推進國家級經濟技術開發區創新提升打造改革開放新高地的意見（國發〔2019〕11號）》系列文件以促進開發區的轉型升級和創新發展。其中，《關于促進開發區改革和創新發展的若干意見（國辦發〔2017〕7號）》是我國第一個關于各類開發區的總體指導文件，其中明確指出了要增強開發區發展的內生動力，支持中西部地區、東北地區承接東部地區開發區的產業轉移，鼓勵東部地區向中西部地區、東北地區輸出品牌、人才、技術、資金和管理經驗，支持跨區域合作共建開發區。這些意見要求新形勢下開發區的發展要從“自掃門前雪”轉向加強區域間的合作，以實現各開發區的協調發展。值得注意的是，在“暢通國內大循環”正式提出之前，國務院就明確提出了要加強開發區之間的分工協作和良性互動發展，這體現了開發區在國家發展戰略中的先行示范性。

（五）2020年，“雙循環”新發展格局確立

相對于國際大循環動能的明顯減弱，國內大循環的活力不斷增長。當前，中國正處于新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的快速發展階段，并且擁有包括4億多中等收入群體在內的14億人口所形成的超大規模內需市場，更重要的是，經過40多年改革開放的快速發展，中國已經建立起全球最完整、規模最大的工業體系，這些因素為構建完整的內需體系創造了有利條件。但“雙循環”新發展格局仍要堅定不移地實行對外開放，黨中央、國務院根據我國發展階段、環境、條件的變化，明確提出了“雙循環”新發展格局的戰略決策。

為更好地發揮高新區在聯通國內外兩大市場的作用，2020年7月國務院發布《關于促進國家高新技術產業開發區高質量發展的若干意見（國發〔2020〕7號）》。該文件提出要建成若干能夠“攻克一批支撐產業和區域發展的關鍵核心技術”的高科技園區和創新型特色園區。這一關于高新區的綱領性文件要求高新區要自覺承擔起為國家創新發展探路、為高質量發展先行的重大歷史責任，成為國內外雙向開放的橋頭堡和先行地。

綜上，中國經濟發展格局的演變與開發區的發展歷程是相呼應的（見圖1），反映出開發區在中國經濟發展中的重要地位與作用，因此，開發區無疑是構建優勢互補、相互促進的國內國際雙循環機制之重要陣地。

四、開發區支撐“雙循環”新發展格局的現實依據

構建“雙循環”新發展格局的本質是以“暢通國內大循環”促進“雙循環”，這至少包括三個重要方面：一是把擴大內需作為首要任務，以國內市場主導國民經濟循環;二是國內大循環絕不是要放棄國際市場，而是要通過自立自強將國內市場延伸至國際市場;三是通過國內市場與國際市場之間的聯通互動，在滿足國內需求的同時，推動全球經濟的復蘇和增長。經過多年的建設與發展，許多開發區已經成為了我國經濟發展的高地，有效帶動了區域經濟發展。它們在整合國內要素、開拓國外市場、產城融合發展、培育戰略性新興產業等方面已經成為全國的先行示范和戰略引領。這些開發區不僅集聚了“雙循環”所需要的基礎要素，也具備了“雙循環”所需要的動力功能。因此，在新一輪科技革命和產業變革下，開發區將是中國構建“雙循環”新發展格局重要的戰略擔當。

（一）開發區良好的發展格局為暢通國內大循環奠定了戰略支點

布局合理的開發區體系將成為暢通國內大循環的重要回路。截至2018年，我國先后批復設立了552個開發區，面積53.22萬公頃。從開發區在四大區域的分布看，這552個開發區分布于中國227個地級市和直轄市，其中，位于東部、中部、西部和東北地區的開發區分別有258個、107個、131個和56個。從開發區在內陸與沿海的區位分布看，有310個開發區位于沿海省份，其他242個開發區位于內陸省份。從中國區域經濟協調發展戰略來看，有131個開發區位于西部大開發戰略的12個省、自治區、直轄市的要沖位置;107個開發區位于中部六省的關鍵區域，作為實施我國中部崛起戰略的著力點和輻射區域;258個開發區位于東北老工業基地，作為振興東北老工業基地的龍頭區域，引領東北老工業基地的振興。因此，開發區以寬廣的覆蓋面和合理的戰略布局為暢通國內大循環構筑了重要的戰略支點。

（二）開發區眾多的市場主體構成了“雙循環”要素流動的微觀基礎

作為市場經濟體制的微觀基礎，市場主體在參與經濟活動的過程中，為勞動者提供就業機會，也推動著經濟發展和技術進步。2018年，開發區共有企業142.93萬個，從業人員2896.17萬人②。從行業看，開發區企業主要集中于批發和零售業、制造業、租賃和商務服務業，分別占開發區企業總數的31.90%、20.74%、11.63%，其中制造業從業人員的數量占開發區企業從業人員總數的比例高達48.17%。從控股情況看，私人控股企業是開發區企業最主要的組成部分，占開發區企業總數的93.35%，港澳臺商和外商控股企業占1.93%，國有和集體控股企業占1.59%，其他控股企業占3.13%。2018年開業（成立）企業27.45萬個，比2017年開業（成立）企業數增長了12.54%。2018年，開發區企業中有115.46萬個企業正常運營，占開發區企業總數的80.78%;籌建的企業10.31萬個，占比7.21%;當年注銷、關閉、破產及其他運營狀態占比12.01%。開發區匯集了眾多的制造業企業，且私人控股企業占絕大多數，富有活力和創新精神的市場主體構成了加速要素流動和資源優化配置的微觀基礎，為構建“雙循環”新發展格局提供了超強的活力儲備。

（三）開發區領先的經濟實力為“雙循環”提供了強勁的動力源泉

無論是國內大循環還是國際外循環，都需要能夠帶動經濟循環的強勁動力，開發區強大的經濟實力將為經濟循環的輸入輸出提供動力。2018年經開區實現GDP 10.20萬億元③，經開區GDP占全國GDP的比重為11.10%，比2017年提高了0.33個百分點，在中國經濟增長中的地位日益凸顯。經開區在2018年固定資產投資（不含農戶）下降近10個百分點的情況下，GDP仍保持了較高的增速，達到13.85%，超過全國GDP名義增速6.06個百分點，經濟增長質量明顯提升。從產業結構看，經開區三次產業增加值之比為4.64∶63.48∶31.88，第二產業占據主導地位，其中工業增加值5.95萬億元，增速為9.03%。2018年經開區實現財政收入1.94萬億元，同比增長7.70%，比全國增速高1.46個百分點;實現稅收收入1.74萬億元，同比增長10.14%，比全國增速高1.81個百分點。開發區作為中國區域經濟最具活力與實力的空間單元，責無旁貸地成為推動“雙循環”的動能源泉。

（四）開發區強大的生產、配套能力為突破循環“堵點”積累了堅實的技術基礎

暢通國內大循環需要自立自強的產業鏈和供應鏈作保障，開發區強大的生產能力和完善的配套能力為暢通國內大循環、塑造我國在國際大循環中主動地位儲備了必要的技術條件。我國具有全球最完整、規模最大的工業體系，開發區作為地方優勢特色產業的承載基地具有構建現代化工業體系的先天優勢和技術條件。根據《中國開發區審核公告目錄（2018年版）》，我國開發區尤其是高新區的主導產業主要集中在裝備制造、電子信息、生物醫藥、新能源、新材料、機器人等高新技術產業。2018年高新區實現總產值21.39萬億元，營業收入33.63萬億元，高新區營業收入占全國工業企業主營業務收入的比重為31.80%，高新區已成為區域經濟發展的創新高地。此外，經開區也是高技術產品的重要生產基地，2018年經開區實現高新技術產品出口1.25萬億元，占經開區出口總額的36.74%，經開區高新技術產品出口比2017年增長12.77%，高于出口總額增速2.94個百分點。開發區堅實的技術基礎將有助于突破循環“堵點”，解決“雙循環”中的“卡脖子”問題。

（五）開發區高水平的對外開放為吸引國外要素資源創造了廣闊的市場機會

構建“雙循環”新發展格局需要利用好國內國外兩個市場和兩種資源，開發區以完善的基礎設施建設、優惠的稅收政策和良好的營商環境成為了我國吸引外資和開展對外貿易的重要平臺。從經開區進出口和外資利用的情況看④，2018年，經開區出口總額3.41萬億元，比2017年增長9.83%;進口總額2.78萬億元，比2017年增長11.92%;進出口總額6.19萬億元，比2017年增長10.76%。經開區出口總額占全國出口總額的19.79%，進口總額占全國進口總額的19.44%，進出口總額占全國進出口總額的20.31%。2018年，經開區實際利用外資513.33億美元，比2017年增長5.65%，增速領先全國增速2.65個百分點。經開區實際利用外資額占全國實際利用外資額的比重38.03%，比2017年提高了0.96個百分點。開發區通過促進要素的有序流動和高效配置將有助于夯實國內大循環的主體地位，開發區高水平的對外開放也為世界貢獻更多的“中國機遇”，國內外要素在國內國外兩個市場更大范圍、更深層次的流動與配置在促進國際外循環的同時，也將進一步提升國內大循環的效率和水平。

五、如何提升開發區對“雙循環”新發展格局的支撐作用

（一）要提高開發區內生增長動能，激發開發區高質量發展活力

1.做大做強實體經濟

實體經濟是國民經濟的血脈，開發區是我國實體經濟尤其是制造業的重要承載地，開發區要堅持把做大做強實體經濟作為主攻方向，筑牢經濟行穩致遠的根基。與金融、房地產等行業的高利潤率相比，制造業的利潤率低，這令開發區內一些實體經濟企業“見異思遷”，將資金投向區外的非實體產業。還有一些企業為享受開發區優惠的稅收政策，假借制造業之名，實則開發房地產，在開發區經濟高質量發展的道路上埋下隱患。開發區要放管結合，切實服務好區內實體經濟企業，嚴把招商引資準入門檻，充分發揮開發區集聚效應，提升實體經濟的發展規模和質量。國家發改委要加大對開發區的監管，防止地方政府打著開發區建設的旗號圈地大搞房地產開發，擺脫地方政府對土地財政畸形依賴的現狀，守護壯大實體經濟這條發展命脈。

2.著力推進產城融合

產業發展需要城市的承載，城市發展需要產業作保障，開發區要依托產城融合，實現以產興城、以城帶產，把提升開發區的內生增長動能和擴大內需相結合。目前，一些開發區仍然存在產業園區與生活區、商務區、辦公區空間布局不合理的問題，開發區要進一步提高空間規劃的品質，在突出其生產功能的同時，統籌推進生活空間、商業空間、生態空間的建設，促進開發區的綜合承載能力和人口集聚能力。新型城鎮化既是提振居民消費的“助推器”，也是擴大有效投資的“引擎”，是開發區未來產城融合發展的主要著力點。地方政府要協同推進新型城鎮化與開發區轉型升級，充分發揮新型城鎮化建設的巨大內需潛力，開拓城鄉消費市場，暢通城鄉之間的經濟循環。新型城鎮化的產城融合道路可增強開發區在推動人流、物流、資金流、信息流等要素的城鄉間雙向流動，實現開發區現代要素與農村閑置資源的融合對接。

3.堅持創新驅動發展

暢通國民經濟循環要求提升供給體系對國內需求的適配性，開發區必須堅定不移地實施創新驅動發展戰略，增強供給體系的創新力和關聯性。盡管我國高技術產業自主創新能力已大幅提升，但一些關鍵材料、關鍵零部件（元器件）、高端設備仍大多依賴出口，備受關注的華為芯片斷供即是最好的例證。開發區要始終堅持創新驅動發展戰略，通過制度創新為企業自主創新提供支持與服務，強化企業創新主體地位。開發區要加快科技企業孵化器、大學科技園、眾創空間等創新創業服務平臺的建設，促進產學政研協調創新。開發區要創新人才培育與引進機制，鼓勵企業設立科技創新發展基金，吸引集聚高端創新資源。鼓勵開發區內企業創建智能工廠、智能車間和進行產業數字化轉型，以創新驅動破解要素約束。有條件的開發區要通過建設國家重點實驗室、工程（技術）研究中心，集中力量攻克關鍵核心技術項目，解決各類“卡脖子”技術難題。

（二）要健全開發區合作共建機制，實現開發區產業鏈“微循環”

1.科學布局開發區體系

區域間的協同發展有助于構建體系完備、結構合理的內循環體系，開發區是區域經濟發展的龍頭，政府要重視開發區地域發展不平衡的問題。當前開發區的空間發展格局呈現明顯的“東強西弱”特征，552個開發區中，東部地區占258個，中部地區占107個，西部地區占131個，東北地區占56個;批復設立的面積共532219.87公頃，其中，東部占比為53.77%，中部占比為15.74%，西部占比為21.37%，東北地區占比為9.12%。開發區企業中，東部、中部、西部和東北地區開發區企業數分別占開發區企業數的68.47%、14.08%、11.05%、6.40%。未來，在開發區的審批和設置上要以國家四大區域發展戰略為引領，對全國的開發區進行統籌規劃、科學布局，形成分工有序、功能互補、高效協同的開發區體系，以開發區“一盤棋”推進區域間的協調發展，促進區域市場的一體化建設。

2.健全開發區合作機制

開發區體系是構建“雙循環”必須的傳導通道和功能單元，它對推動“雙循環”起著舉足輕重的作用，建立和健全開發區合作機制可為暢通開發區“微循環”提供有力保障。許多開發區缺乏明確的發展定位，相鄰開發區的產業發展規劃趨同，導致開發區之間同質化惡性競爭，致使競爭力較弱的開發區內出現“企業聚而產業不集”的現象，無法形成高新技術產業鏈條。要以產業鏈布局為主線，鼓勵東部地區的開發區企業向中西部和東北地區開發區有序轉移。各級政府要在遵循市場規律的基礎上，建立和完善合作共建、利益共享的開發區長效合作機制，支持省際尤其是交界地區開發區的合作共建，扭轉開發區各自為陣、重復建設的不利局面。開發區間要加強干部交流、人才培訓等方面深度合作，鼓勵中、西部和東部地區開發區遴選管理骨干到東部先進開發區學習園區管理和開發區體制機制建設的先進經驗。鼓勵開發區通過聯合組織招商、招商信息共享、共同培育新興產業等方式加強開發區之間的產業務實合作。

3.建立現代化產業體系

建設現代化產業體系是實現“雙循環”的產業基礎，開發區要充分發揮現有的產業優勢，鞏固加強產業鏈、供應鏈的可靠性，以增強“雙循環”的韌性。開發區有良好的產業基礎，但并不意味著每個開發區都去建設“大而全”的城市產業體系，而應該是結合自身產業發展基礎、條件和新一輪科技與產業變革發展動向，對現有產業進行整合、

優化、升級，明確主導產業，延伸和拓展產業鏈，提升產業鏈的競爭力，打造產業鏈經濟。開發區要在鞏固傳統優勢產業鏈的基礎上，加快推進新技術與重大基礎設施的深度融合，提升產業創新能力，提升產業鏈現代化水平。同時，應加強開發區之間產業鏈、供應鏈、創新鏈的合作網絡，以開發區之間的合作帶動產業鏈與經濟的緊密聯結，通過補齊產業鏈、供應鏈、創新鏈短板，積極構建以我國為中心的產業鏈、供應鏈生產組織網絡，加快建成現代化產業體系，增強我國供給體系的自主可控能力，使開發區對“雙循環”的支撐力更加強韌。

（三）要強化開發區輻射帶動效應，夯實國內大循環的主體地位

1.完善基礎設施互聯互通

完備的基礎設施是實現供需互促共進良性循環的重要基石，開發區要進一步完善基礎設施網絡，提升開發區的輻射帶動能力。開發區要盡快補齊基礎設施建設的短板。部分早期設立的開發區存在基礎設施老舊破損、安全隱患較大、空間容量不足等問題，這些開發區要加快推進基礎設施的改造和優化。一些新設立的開發區要加快打通基礎設施“最后一公里”，打通水電氣路等管線的“毛細血管”。地方政府要強化開發區的輻射帶動效應，通過統籌城鄉基礎設施和公共服務建設，縮短城鄉之間的“空間距離”和“公共服務設施落差”，使開發區成為促進城鄉互動的樞紐，將開發區建設與城鄉一體化建設協同推進，改變“城是城，鄉是鄉”的面貌。利用開發區的產業發展和基礎設施建設的互聯互通促進農村勞動力就地就近城鎮化，打通城鄉循環的痛點和堵點。

2.加快新型基礎設施建設

相比傳統基礎設施建設，新型基礎設施建設（以下簡稱“新基建”）對產業和區域具有更大的規模性和更強的溢出效應，開發區要成為“新基建”的主陣地，促進不同產業的融合發展和各地區數據的共享共用，進而鞏固和拓展國內大循環。各開發區要把握新一輪科技和產業革命的歷史機遇，根據自身產業基礎、人才支撐、自然氣候、空間承載力等條件，圍繞5G、特高壓、城際高速鐵路和城際軌道交通、新能源汽車充電樁、大數據中心、人工智能、工業互聯網等“新基建”領域進行科學布局。開發區要著力推動互聯網、大數據、人工智能同實體經濟的融合發展，把“新基建”作為開發區培育新動能、帶動消費升級的重要抓手，加快開發區經濟的轉型升級。國家要盡快制定針對開發區開展“新基建”投產的指導意見，避免開發區一哄而上帶來的重復建設和資源浪費。同時，還要加快制定數據安全共享的制度建設，推進信息的互通互連和數據共享，促進數據要素跨企業、跨行業、跨部門、跨區域流通。

（四）要厚植開發區雙向開放基因，助力內外兩個循環暢通互動

1.持續優化營商環境

“雙循環”要求市場在資源配置中發揮決定性作用，這需要更好的營商環境作為前提條件，開發區要深化改革開放，以市場化、法制化、國際化的一流營商環境體吸引全球優質資源深度參與“雙循環”。在充滿不確定性的當下，開發區要通過持續優化營商環境體系為企業打造一個穩定、公平、透明的市場。在政策穩定性方面，開發區要加強政策的穩定性與連貫性，以幫助企業在做投資決策時形成穩定的預期。在統籌治理方面，開發區要設立一個專門的統籌協調部門，幫助企業在面臨多方監管時，為企業提供一站式服務。在政策制定方面，開發區要讓企業家參與到開發區政策的制定及市場監管中去，使得開發區政策契合市場主體的困難需要。開發區要注意適時對新政策進行全面效果評估并聽取市場主體對政策的評價。在公平性方面，開發區要逐步將特惠制度扭向普惠制度，以促進內資企業與外資企業、國有與非國有企業、大中型企業與小微企業的公平有序競爭。

2.推進雙向開放合作競爭

傳統以低價格的要素吸引外資的“單車道”式對外開放已經難以維系我國與世界經濟的良性互動，開發區要審時度勢推進“請進來”和“走出去”雙向開放來促進我國與世界經濟的合作共贏。一方面，開發區要創新“請進來”的方式，積極推廣開發區和自貿區聯動建設，利用開發區和自貿區的政策疊加優勢降低進出口關稅成本，化解貿易壁壘，讓海外企業更便捷地進入國內市場，實現國外資金、人才、技術等要素在國內市場的高效配置。另一方面，開發區還要不懼“走出去”。開發區要圍繞鋼鐵、水泥、煤炭、裝備制造等優勢產業，將去產能與國際產能合作相結合，擴大國際循環的流量。開發區要鼓勵獨角獸企業、瞪羚企業和冠軍企業主動“走出去”，到國際市場中參與競爭與合作，通過自主知識產權設備與產品的出口，實現更高質量的國際循環。開發區還要鼓勵民營企業積極開展海外并購，通過吸納海外先進要素實現全球價值鏈的高端攀升，以更強的競爭力參與國際循環。

[注 釋]

①? 包括2020年5月14日中央政治局常務委員會、5月23日全國政協會議經濟界委員聯組會、7月21日企業家座談會、8月20日扎實推進長三角一體化發展座談會、8月24日經濟社會領域專家座談會、9月1日中央全面深化改革委員會第十五次會議、9月11日科學家座談會、10月14日深圳特區建立40周年慶祝大會、10月29日中共十九屆五中全會、11月4日第三屆中國國際進口博覽會開幕式、11月27日第十七屆中國-東盟博覽會和中國-東盟商務與投資峰會開幕式等。

② 此處僅對經濟技術開發區和高新技術開發區進行了統計，其余三類開發區的企業和從業人員未納入統計，這兩類開發區企業的數量和從業人員的數量由國家統計局提供，國家統計局根據全國第四次經濟普查各企業的區劃代碼與商務部提供的開發區的區劃代碼進行匹配并匯總得到。

③ 各開發區GDP、稅收收入的數據，在五類開發區中目前僅有經開區的經濟數據公開可獲，因此，此處僅以經開區為例進行闡述，數據來自《中國商務年鑒》（2019）。

④ 作者根據《中國商務年鑒》（2019）中的數據整理計算。

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The Fulcrum Function and Promotion Path of the Development Zone

in the Establishment of a “Dual Circulation” Development Pattern

Feng? Feng

（Institute of Quantitative and Technical Economics， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100732， China）

Abstract： Development zones are the forefront of Chinas reform and opening up and play a strategic leading role in economic development. So in the era when China is establishing a “dual circulation”development pattern， it should be a major project to discuss the possibility of using the development zone system as an important fulcrum for the new development pattern and how to improve the strategic functions of development zones in the “dual circulation” pattern. In this paper， the author first analyzed the evolution of Chinas economic pattern and development zones. Then he elaborated the possibilities and reality that the development zones can be regarded as the strategic support for the “dual circulation” pattern from the following six aspects： the excellent pattern in development zones， rich market players， leading economic strength， strong ability in supporting production， and high-level of opening up. At the end， the author proposes the promotion paths where high-quality development in the development zones can promote the dual circulation development pattern from the following four aspects： increasing the growth momentum in the development zones， activating the “micro-circulation” of the development zone system， strengthening the radiation driving effect of the development zones， and strengthening the ability of two-way open in the development zones. And this proposal is based on the development condition in the development zones and the inner requirements of the “dual circulation”.

Key words： “dual circulation”; development zone; strategic fulcrum

（責任編輯：張夢楠）