制度經濟學視角下的腐敗預防與治理研究

肖克 張龍輝

摘? ?要：腐敗在本質上是作為公共代理人的公權力承擔者與經濟行為主體之間的利益交換行為，是經濟和市場原則在政治領域的錯用，是公權力異化和被濫用的結果。從制度經濟學視角分析，市場失靈會導致權力獲得對稀缺資源的分配權，民眾與政府官員之間的多重委托代理關系會導致公權力委托代理關系的復雜化，從而造成權利與權力的關系失衡，進而引發權力委托代理關系失靈。當制度缺失、監管缺位時，腐敗收益往往會高于腐敗成本，政府官員在對成本收益進行考量后，就會實施腐敗行為。而預防和治理腐敗，不僅需要不斷推進市場化改革，改善公共權力委托代理關系，還需要提高腐敗行為的機會成本。

關鍵詞：制度經濟學;腐敗治理;市場失靈;委托代理;成本收益

中圖分類號：D630.9? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2021）04-0008-11

對腐敗的預防和治理一直是學術界關注的問題，如何有效地消除腐敗的影響、尋求腐敗預防與治理的解決措施已成為各國政府關注的焦點。在中國共產黨第十九次全國代表大會上，習近平總書記曾指出：“腐敗是我們黨面臨的最大威脅”，只有堅持反腐不松懈、不動搖，不斷“深化標本兼治，才能跳出歷史周期率，確保黨和國家長治久安”[1]。對腐敗的預防和治理是黨和國家在當前及今后相當長一段時間內的重要工作，通過持續的反腐敗工作，以“零容忍態度嚴厲懲治腐敗”，不斷凈化黨內政治生態，能夠使我們黨“堅定走在時代前列，始終是中國人民和中華民族的主心骨”[2]。此外，預防和治理腐敗能夠加強黨同人民群眾的聯系，使我們黨始終保持純潔性和先進性，有效夯實黨的執政基礎，強化黨執政的合法性，鞏固黨的執政地位，也有利于營造良好的政治生態環境，推進國家治理體系和治理能力現代化，實現黨長期執政的宏偉目標。

以往反腐敗研究視角側重于社會學、法學、政治學和傳統經濟學的理論闡釋和學術探索，而制度經濟學的產生則為研究腐敗問題提供了新的思路和理論分析視角。本文運用制度經濟學的分析方法，從體系視角、結構視角和角色視角三個維度分析腐敗產生的原因，認為市場失靈必然會導致政府對市場的干預，從而使權力獲得稀缺資源的分配權，而作為掌握公權力的政府官員在理性經濟人和機會主義動機的驅動下會產生腐敗的動機。同時，在公民權利和政府權力的關系方面，公民權利的讓渡建構了權力，公民以委托代理的形式將建構的權力委托給政府，而政府再次以委托代理的形式將政府權力委托給具體的個人（即政府官員），這種多重委托代理關系容易導致權利和權力關系的異化與失衡，引發作為初級委托人的民眾與作為終極代理人的政府官員之間委托代理關系的失靈，從而使腐敗行為的發生成為可能。

一、制度經濟學視角下的腐?。豪碚?、定義及分類

制度經濟學是經濟學的重要分支之一，它的發展整體上經歷了兩個階段，形成了資源稀缺理論（resource scarcity theory）、交易成本理論（transaction cost theory）、尋租理論（rent-seeking theory）、委托代理理論（principal-agent theory）、市場失靈理論（market failure theory）和成本收益理論（cost-benefit theory）等理論。與傳統的政治學、社會學和經濟學研究視角不同，制度經濟學側重從制度建構和制度變遷的角度研究現實問題。

（一）制度經濟學與新制度經濟學

制度經濟學是經濟學的重要分支之一，制度經濟學派的演進大體上分為兩個階段：第一階段，19世紀末至20世紀30年代，以凡勃倫（Thorstein B.Veblen）、康芒斯（John R.Commons）和密契爾（Wesley C.Mitchel）為代表的一批人被稱為“制度學派（Institutionalism/the Institutional School）”，他們強調制度因素對經濟發展的作用[3]，這一學派被稱為制度主義、老制度主義、舊制度主義、早期制度學派、舊制度學派等。而從20世紀30年代到40年代，加爾布雷斯（John Kenneth Galbraith）等作為舊制度經濟學的繼承者，主要關注點從經濟領域轉移到現代資本主義的權力結構[4]，這一學派通常被稱為現代制度經濟學（Neo-institutionalism），但籠統而言仍屬于老制度經濟學。第二階段指20世紀50年代以來，以科斯（Ronald H.Coase）、諾思（Douglass C.North）等為代表的新制度經濟學（New Institutional Economics）。

老制度學派的哲學基礎是“本能主義”心理學和達爾文的“進化論”思想，以實用主義作為批判新古典理性主義的武器。休謨（David Hume）的“稀缺性”觀點和亞當·斯密（Adam Smith）的“看不見的手”理論開創了制度分析的先河，而凡勃倫則率先將制度納入到經濟學的分析視角之中。凡勃倫的理論體系以本能和習慣心理學為基礎，將資本主義體系視為在本質上被人的偏好和精神氣質所推動，并反過來對之進行選擇性淘汰的相互反饋、相互加強的體系。[5]他以“有閑階級”的形成為切入點，認為社會演進的實質是個人精神適應的過程，制度基于公民個體或社會群體的思想習慣而建構，而制度變遷的原因在于自然對人們思想習慣的淘汰。康芒斯將制度變遷的主要原因歸于技術的發展[6]，他的理論立足于對稀缺性的研究，認為經濟的本質是交易，交易談判中對所有權提出主張的唯一理由是預期中的稀缺性[7]79，而在買賣交易中，“稀缺性本身都是一種所需要的總量和所得到的總量之間的一種變動的社會關系”[7]270。康芒斯認為，稀缺使人們產生短缺或想望的認知，這種稀缺不僅產生沖突，同時還產生基于相互依賴性而建立的集體行動，集體行動的目的在于維持管制沖突的規則，和諧不是經濟學的假定前提，而是集體行動的后果。[7]6-7簡言之，制度就是集體行動對個體行動的控制。[7]78盡管兩人在具體分析框架上存在差異，但由于二者在關于形式分析方法、整體主義和理性最大化方面具有相同的立場，因此老制度經濟學仍然被視為一個群體。

“新制度經濟學”一詞最早由威廉姆森（Oliver Eaton Williamson）提出，其目的是為了區別老制度經濟學。新老制度經濟學的核心共識在于對資源稀缺性理論假設的認知，但是與老制度經濟學的“完全理性”假設不同，新制度經濟學認為人的理性是有限的?？傮w上看，新制度經濟學以制度為研究對象，假定制度的選擇是有成本的，而制度選擇作為不同參與主體共同作用下形成的結果，是博弈的產物，博弈論是其進行制度分析的主流范式。[8]科斯將交易成本引入經濟分析，提出了交易成本理論[9] ，他批判了新古典經濟學“交易成本為零”的觀點，主張從實際出發研究人，而不是依靠簡單的選擇最大化程序這一“理性人假設”進行理論模擬。[10]基于此，科斯認為，只有闡釋了理論假設的現實基礎，才能避免因假設認知不足導致的誤解和爭論，才有利于人們在競爭性理論的選擇中保持真正的理性。[11]此外，科斯還提出了制度比較與選擇理論，為不同制度優劣的比較和選擇提供了標準和分析方法，也為制度的現實選擇和評價提供了可能性，從而在理論層面上回答了誰（變遷主體）、為什么（變遷動機或動力）、變遷目標（變改革成什么樣）、如何（變遷方式）的問題。[12]諾思認為，制度變遷在絕大多數時候是漸進的[13]119，且具有對路徑的依賴性，一旦發生制度變遷，其現有的路徑就會在之后的發展中得到不斷強化，從而形成了對既有路徑的依賴。同時，諾思還指出對傳統制度、信仰的依賴并不能解決所有的問題，社會的復雜性使得舊的制度和信仰難以有效解決新的問題。[14]此外，諾思還對制度和組織進行了分析、研究，認為組織是博弈的參與主體，而制度則是博弈得以正常進行的約束性規則[15]12-25，他明確指出：“有效率的制度（組織）是經濟增長的源泉，并認為制度變遷總是循著有效率的方向演化的”[16]。張五常認為，新制度經濟學“新”在產權和交易費用問題，指出“不同制度的存在是因為有交易費用的存在”[17]，而約束競爭的方法大概有四種，即等級排列、私有產權排列、用管制法律來排列權利、宗教和風俗。[17]他進一步指出，交易費用在本質上是一種“制度成本”，而私有產權本身也是一種制度，私有產權出現的原因在于交易費用不能為零。[18]

此外，威廉姆森以人的有限理性、機會主義和物的資產專用性（asset specificity）為理論基礎，認為資產專用性是現實世界中物的最本質的屬性，指出現實世界是一種治理的世界[19]，而治理的世界是以交易成本理論為基礎的經濟學所關注的世界[20]212。肖特（Andrew Schotter）認為，社會制度是“從其規則所描述的博弈之中發展出來的可供選擇的均衡的行為標準或行為慣例”，而“制度是博弈均衡的特征而非對博弈的描述的特征” [21]216。斯科特（W·Richard Scott）指出，傳統制度研究優先解決的是制度從何而來、因何而建、由誰而建以及依靠什么因素出現和傳播的問題，他認為大多數經驗研究都將制度視為一種決定變量，主要關注制度對組織實體和過程的影響。[22]102他進一步指出，制度由不同要素構成并通過不同機制擴散，而組織是其制度環境的產物。[22]154，187格雷夫（Avner Greif）則認為，構成新制度產生過程的部分初始條件源于承襲以往的信念、規范和組織。[23]17另外，還有制度經濟學者提出了委托代理理論，認為委托代理問題是制度經濟學的核心問題[24]80，只要交易關系存在，就會產生委托代理關系，但由于委托人和代理人之間信息的不對稱，容易引發委托代理過程中的道德風險和逆向選擇問題。[25]104-110整體而言，新制度經濟學促進了對產權理論、交易費用理論、制度績效理論和制度變遷理論的研究，并將研究內容進一步擴展到尋租理論、委托代理理論、契約理論等方面，從一個嶄新的視角強調了對經濟行為、人與人之間的經濟關系的分析，更有力地說明和解釋了現實經濟問題。

（二）制度經濟學與腐敗

制度經濟學特別是新制度經濟學的發展，為研究腐敗問題提供了一個新的思路，它在傳統經濟學理性經濟人假定的基礎上，提出了一些新的觀點。首先，放棄了傳統的完全理性人假設，取而代之以有限理性假設?？扑故紫确磳ν耆硇约僭O條件，認為它是“黑板經濟學”，不能解決現實問題。[9]有限理性假設認為，受各種現實因素的限制和約束，人們并不能達到完全理性的狀態，而只能有限的實現理性，有限理性并不追求個人效用的最大化，而是追求滿意的目標。[26]其次，反對傳統“交易成本為零”的觀點，提出交易成本理論。制度經濟學認為任何交易都會產生費用，交易費用在本質上屬于“制度成本”，該理論關注的是“如何以交易成本的最小化為目的，根據具體的交易特征選擇更優的制度安排”[27]。再次，拓寬了利益最大化的外延。傳統經濟學認為經濟行為主體追求的是經濟利益的最大化，而制度經濟學認為經濟主體不僅追求經濟利益的最大化，還追求非經濟利益的最大化，從而將腐敗的研究范圍擴展到了非經濟層面。最后，制度經濟學提出了契約的不完全性假設，認為“在存在交易成本的情況下，契約永遠是不完全的，這種不完全性來自于三方面： 對未來不確定事件的不可預見性、不可描述性和不可執行性”[28]，而契約的不完全性容易導致委托代理關系的異化。這些從根本上改變了傳統經濟學的經濟人假設理論基礎，使得經濟學理論對現實問題的解釋更具科學性和可行性，從而為從多方面研究腐敗問題提供了新的研究視角和理論支撐。

從制度經濟學角度來看，腐敗是代理人（政府官員）和客戶（第三方）之間的利益交換，代理人被其委托人（民眾）委以權力，委托人將任務交給代理人，并確定履行任務的規則[29]15，如果代理人未經委托人同意而以委托人的權益為代價換取除傭金以外的私人利益，勢必會導致腐敗行為的發生。尋租理論是經濟學研究腐敗問題的又一個切入點。尋租現象的產生通常是由政府對市場行為的限制——設租所引起的，但是腐敗與尋租不盡相同，雖然腐敗和尋租的行為主體都與公權力發生利益交換關系，但只有腐敗的行為主體完全是掌權者，而尋租行為的主體則不必然掌握公共權力，且無權者的尋租行為以及在法律規定范圍內的尋租活動不屬于腐敗行為。

不管從什么角度進行研究，腐敗的定義是一個重要的問題。王滬寧認為，學界通常將腐敗定義為“不正當地運用公共權威以獲得個人的好處” [30]6。亨廷頓（Samuel P.Huntington）認為，腐化是指政府官員為謀取個人私利而違反公認準則的行為[31]54。約翰納·伯爵·蘭斯多夫（Johann Graf Lambsdorff）認為，腐敗就是“為了私人利益濫用公共權力”，這里的私人利益不僅包括有價值的錢財，還包括個人權力和地位的上升，它既包括既得利益，也包括預期收益以及親戚朋友的好處，這種腐敗行為與政府失靈有關。[29]14倪星認為，所有借助公權力謀取私利的行為都可被稱為尋租行為，尋租活動（rent-seeking activities）的實質是權錢交易，其結果就是導致腐敗，而構成尋租腐敗的兩大因素是利己主義的動機和經濟租金。[32] Bellaubi和Pahl-Wostl認為，在“委托—代理”分析框架內，代理人提供服務，委托人支付報酬，代理人和委托人的收益與社會收益存在正相關性，但是當代理人背叛的誘惑力高時，就會引發腐敗行為的發生。[33]還有學者認為，腐敗是“經濟人不合制度規則利用公眾賦予的職權為自己謀利益的活動”[34]。由此可以看出，腐敗是一種特殊類型的交易行為，所有的腐敗行為都是權力的異化和被濫用[35]，在腐敗交易行為中，政府官員作為“委托—代理”結構中的一方，憑借掌握的公共權力非法向第三方收取賄賂，以滿足自身的私人利益。綜合而言，權力的稀缺性是腐敗產生的理論基礎和道德理由，作為一種社會資源，權力掌握在少數人的手中，權力的稀缺程度及對權力需求的緊迫性決定了它的價值。而作為權力的擁有者，政府官員出于自身利益最大化的考量，在衡量成本收益的基礎上，以稀缺的權力為砝碼與其他經濟行為主體進行利益交換，如果認為腐敗收益大于腐敗成本，就會實施腐敗行為。腐敗交易是一種非法的隱蔽性交易，這一特性會極大地增加交易成本，并使腐敗成為一種身份特定的交易。[29]181-182據此，可將腐敗定義為：在委托代理關系中，政府官員作為國家權力的代理人為滿足自身利益最大化而尋租國家公權力，第三方經濟行為主體為獲取稀缺資源而有意識地向政府官員支付利益，從而損害權力委托人（民眾）利益的非法行為。

腐敗的表現形態不盡相同，根據不同的標準可以劃分不同類型的腐敗。根據哪一方從腐敗交易中獲得較大的利益，可以將腐敗分為官僚腐敗和客戶主義腐敗，如果受賄者獲得更大的利益，就是官僚腐敗，反之則是客戶主義腐敗。根據行賄的頻次、官員級別和財物數量可以將腐敗分為大腐敗和小腐敗，前者是指一次性向較高級別的官員支付數量較大的財物，后者涉及頻繁地向較低級別的公務員提供較少的財物。根據對腐敗的容忍程度可以將腐敗分為白色腐敗、灰色腐敗、黑色腐敗。根據腐敗行為與政府角色之間的關系，可將腐敗分為上層腐敗（grand corruption）、官員腐敗（bureaucratic corruption）和立法腐?。╨egislative corruption），其中上層腐敗是指某些政治精英為滿足自身利益，運用所掌握的權力通過修改國家法律或政策的方式來迎合某些利益集團，從而犧牲了部分公眾權益;官員腐敗是指政府官員與上級或民眾交往過程中產生的腐敗，如民眾通過行賄獲取本應由政府官員正常履行的行政審批或速度;立法腐敗是指利益團體通過賄賂來影響具有表決權的立法官員，促使利己的法案通過。[36]德布拉·薩茲（Debra Satz）將腐敗分為個人腐?。╥ndividual corruption）、內在腐敗（intrinsic corruption）和制度性腐?。╥nstitutional corruption）三種形式，其中個人腐敗的核心要義在于私人利益基于某種報酬而對公共領域進行不當入侵，這一行為有悖于其加入公共機構的最初目的;內在腐敗源于善 （good） 未被以合適的方式對待，它的本質在于將公共善（public good）錯視為私人善（private good）;而制度性腐敗表現為一種制度的最初目的隨著時間的推移而被瓦解，制度性腐敗不必然涉及利益交換，其本身可能是無害的。[37]我們通常所說的腐敗主要指的是官員個人腐敗。

二、制度經濟學視角下腐敗的成因分析：體系、結構與角色

腐敗的產生是多方因素共同作用的結果，但不管誘發腐敗的具體原因是什么，經濟因素或經濟根源都是腐敗產生的重要原因。本部分從制度經濟學的角度出發，從體系、結構和角色三個視角探析腐敗行為發生的原因，以為預防和治理腐敗提供有益的借鑒。

（一）體系視角：市場失靈與腐敗機會

市場失靈理論是制度經濟學的重要理論基礎。早期的經濟學關注于市場這只“看不見的手”，認為市場能夠在調節中發揮決定性作用，市場的自發調節能夠實現經濟社會的供求均衡，達到資源最優配置的目的，從而反對政府對市場的干預。[38]市場經濟的發展推動了企業規模的擴大，并在一些行業形成了壟斷，加之理性經濟人的推動和信息的不完全對稱，市場經濟行為主體為實現利益的最大化往往會以“搭便車”的形式享受公共服務，從而導致市場配置資源的低效率，出現了市場失靈的現象。市場失靈現象表明，“市場中個人對于私利的追求，并非總是自發地使公益得到實現”[39]。弗朗西斯·巴托（Francis M.Bator）首先提出市場失靈理論，他認為現實中存在的信息不完全、稅收成本、反對變革、不穩定的預期和需求異常等情況會給市場帶來不確定性，而這些不確定性會對市場機制帶來影響，從而使得市場在配置資源過程中不能實現“帕累托最優”的狀態。[40]市場失靈理論認為私人成本與社會成本的不一致導致市場機制難以有效進行資源配置[41]，而由于不完全信息現象的普遍性，市場失靈的現象不可能完全消除[42]，因此主張政府以與市場對立的身份干預市場，通過“強制性、計劃性和非市場化的手段解決市場失靈問題”，以提升資源配置的效率。[43]

因此，市場失靈現象的出現客觀上需要政府主動承擔經濟社會中公共產品供給、基礎設施建設、經濟秩序維護的責任，主動發揮作為公共權力擁有者的權力角色作用，促使政府公權力與社會資源之間發生必然的聯系和結合。而權力與資源的結合在一定程度上會刺激權力擁有者（政府官員）對利益的欲望，權力的稀缺性則推動了這種欲望的膨脹，當其預期收益大于由外部懲戒帶來的痛苦時，權力的擁有者就會為了個人的私利尋求公權力的尋租，以通過侵占公共資源的方式實現自身利益的最大化。簡而言之，權力對資源配置的決定性作用構成了腐敗的制度基礎，而對這一制度基礎的解構則能有效地防范腐敗行為的發生。此外，權力屬于國家，但是卻由政府官員掌握，國家屬于籠統的集體性概念，它不具備具體的人格性特征，而政府官員則是一種具體的集體性概念，它具有具體的人格性特征，因此，從理論層面而言，在權力運行過程中，政府官員的個人利益要優先于國家的整體利益。權力的所有權和使用權的分離以及政府官員的有限理性特點導致完備性契約規范缺失，其結果就是導致機會主義行為的不可避免。

在現實經濟生活中，政府官員通過掌握公共權力而取得對資源的分配權，這種分配權能夠影響甚至決定社會利益的分配，從而給利益相關者帶來收益，而出于實現自身利益最大化的動因，社會中的個體或組織會通過拉攏和腐蝕政府官員來盡可能地占有社會資源，這使得權力的設租和尋租成為一項合乎經濟理性人特征的“自然”行為。尋租的對象是掌握國家公權力的政府官員，尋租的目的在于取得政府特許、配額、批準和特許權等稀缺性的資源，而尋租的結果則是造成稀缺資源更加稀缺，從而形成“稀缺—尋租—更加稀缺”的資源配置惡性循環，導致更難實現資源的優化配置。與市場失靈相伴隨的是社會產權的失靈，社會產權失靈的結果是人們更多去關注租金的最大化，對租金的追求成為人們實現利益最大化的重要衡量標準，而當社會中存在大量租金時，權力就會介入到租金的分配之中。這一現象造成的結果就是一些政府官員為了個人私利過度干預市場的資源配置行為，人為地提高市場準入門檻，以增加尋租的機會，從而導致腐敗行為的發生。腐敗行為的出現進一步加劇了市場失靈，政府為了引導市場資源配置行為回歸常態，進一步加大對市場的干預力度，其結果是引發新一輪的設租和尋租行為，從而造成更多的腐敗，最終形成了“市場失靈—政府干預—腐敗滋生—市場嚴重失靈—政府加大干預—腐敗加劇”的惡性循環。

（二）結構視角：委托代理關系異化下的腐敗可能性

委托代理理論是西方制度經濟學的重要理論基礎，它產生于西方現代企業制度完善發展過程之中，其生成機制與西方國家的企業制度變革緊密相關。[44]委托代理理論最先由伯利（Adolf Berle）和米恩斯（Gardiner Means）提出，它建立在非對稱信息（asymmetric information）博弈論基礎之上，主張將公司的經營權讓渡給職業經理人，實現企業所有權和控制權的分離，而委托人通過簽署契約來約束代理人的經營行為。[45]委托代理關系產生的現實因素是對社會生產專業化要求的逐漸增加，委托人與代理人之間的利益分歧、信息不對稱性、契約不完備性和交易費用是產生代理問題的根本原因[46]，而研究在利益沖突和信息不對稱情況下委托人如何設計最優契約以激勵代理人則是其中心任務。[47]委托—代理模式形成的重要原因是委托代理雙方對最大化利益的追求，委托人基于自身利益通過制定制度化的激勵機制來尋求代理人以實現某項目標，而代理人則保證以實現委托人的最大利益為優先目標，并在此基礎上接受委托人的報酬。但代理人作為一個理性的經濟人，其代理行為會受到自身利益最大化這一利益目標的影響，從而做出與委托人所簽訂契約精神相悖的行為，而當二者利益發生沖突時，代理人往往會傾向于優先實現自身利益的最大化，從而在一定程度上損害委托人的利益。

在現實政治生活中，權利的釋稀效應使得公民將享有的私有權利部分置于公共領域之中，它們構成了公共權力，這一權力需要由一個公共性的權威機構予以保障，并藉此獲得一定的社會性效益，這一公共性權威機構即是政府。在這個過程中，公民屬于委托方，而政府屬于代理方，公民委托政府管理或者經營公共權力，而政府則接受公民的委托代為管理公共權力。但是政府與國家一樣，是概念化的象征物，屬于籠統的集體性概念，同樣不具備具體的人格性特征，其具體的政治職能均由個體化的、具有具體人格特征的官員執行、實施。從這個角度來說，在公民與政府的委托代理關系中，政府官員是民眾權利的終極代理人，這一委托代理關系是多重委托代理模式，公民將置于公共領域之中的私人權利委托給政府，而政府以權力授予的形式將其委托給下級政府機關或具體的管理部門，下級政府機關或具體行政部門又將其委托給具有具體人格特征的政府官員。因此，在這一委托—代理模式中，初級委托人是私人權利置于公共領域之中的民眾，終極代理人則是具有具體人格特征的政府官員，而由權利轉讓形成的公共權力正是由具有具體人格特征的政府官員負責執行。這一委托—代理模式使得公眾與政府之間的公權力委托代理關系復雜化，隨著委托代理關系由初級委托代理向次級委托代理深入，這種民眾與政府官員之間的委托代理關系鏈條逐漸增大，權利與權力之間的關系失衡，進而引發民眾與政府官員之間的權力委托代理關系失靈，最終導致腐敗行為的發生（見圖1）。

圖1? 民眾與政府、政府與政府官員之間的委托—代理模式

從圖1可以看出，民眾作為初級委托人將公共權力委托給政府，從而在民眾與政府之間形成了第一層委托代理關系。但國家公權力不由政府掌握，而是由具有具體人格特征的政府官員操控，從而在同層次的政府與官員之間、在不同層次的政府之間形成復雜的委托代理關系，這種多層次的委托代理關系造成信息的不對稱，政府官員作為公權力的具體掌控者，可以通過對公權力的運用往往會比民眾掌握更多的信息，從而具有發生腐敗行為的可能性。因此，在處理公共事務的過程中，代理人的行為可能并不與民眾預期的行為方式相一致，而委托人與代理人之間利益的不一致往往會導致公共權力的異化，代理人憑借對公共權力和資源配置權的壟斷，將私人化的利益訴求包裝成社會公共利益，假借公義之名謀求私人利益，從而導致腐敗行為的發生。

（三）角色視角：基于個體成本收益考量的腐敗行為

成本收益理論是與委托代理理論相伴而生的經濟學理論，它是一種在分析企業決策——收益與利潤基礎上研究企業如何進行經營活動，以實現利潤最大化的一種理論，同時也是一種決策方法，其最終目標是實現收益的最大化。[48]作為一種分析方法，成本收益分析側重于用收益證明成本的合理性，且在計算成本收益的過程中，將道德因素考慮在內[49]，成本收益分析方法的理論基礎是功利主義，即“實現社會總體福利的最大化”[50]。因此，在市場經濟活動中，作為理性的經濟人，由于信息的不完全對稱，人們難以做出完全理性的決策，個人對成本收益的考量更多的是出于對實現自身利益最大化目標的追求。在委托—代理模式下，政府官員作為掌握國家公共權力的終極代理人，具備稀缺資源的分配權，在對稀缺資源進行分配時，政府官員作為經濟人，會進行充分地成本收益考量，這種考量更多的是基于自身利益實現程度的分析和對比。作為國家機關的雇員或者代理人，政府官員的收益主要來自于國家機關依據代理契約向其發放的傭金（即工資），但由于這種委托代理關系的特殊性，其委托代理的對象是國家公共權力，加之權力所有權和使用權的分離，因此政府官員可以借助對權力的行使獲取更多的稀缺資源，取得對更多稀缺資源的分配權。綜合而言，無論是在市場經濟活動中還是在社會政治生活中，政府官員都是一種典型的“經濟人”角色，尋求自身政治經濟利益的最大化是其主要的行為目標，而腐敗行為就在此過程中產生。政府官員作為國家公權力的行使者和代理人，其對公共權力的行使受特定契約規則的規制和價值準則的約束，在政府向官員委托國家公權力之時，會以各種形式向政府官員傳達權力委托的要求和規范，一旦政府官員違反了委托契約就會受到懲罰，因此，對政府官員來說，預期受到的懲罰就是其實施腐敗行為最主要的成本。但是，當其通過腐敗所獲得的預期收益大于因預期懲罰帶來的痛苦時，政府官員就會做出腐敗行為，而這種預期懲罰造成的痛苦更多的需要通過制度設計來予以實現。

如果說市場失靈和委托代理關系失靈為政府官員實施腐敗行為提供了外在的可能性，那么政府官員個體對腐敗成本收益的考量則直接決定其是否采取腐敗行為。所以，從成本收益的分析視角來看，在政府官員的腐敗行為中存在兩個變量，即腐敗的收益和腐敗的成本，其中腐敗的收益（現實或預期的收益）是政府官員承擔因腐敗行為違反契約而引起制裁和道德風險的內在動力，也是政府官員實施腐敗行為的利益誘因和道德理由，腐敗收益既是一種心理效用，也是一種物質收益。而腐敗的成本則是政府官員因腐敗行為違反代理契約而承擔的法律制裁和道德風險，它是與腐敗收益相對應的一個變量，它包括政府官員為取得非法收益而做出的突破道德理論、社會輿論、法律法規、權力制約等一系列主客觀因素約束的行為，具體指制度約束條件下腐敗被發現的概率、發現后的道德風險后果等，這些是腐敗的機會成本。嚴格來說，沒有承擔腐敗成本也是一種收益。因此，政府官員是否腐敗取決于其自身對腐敗成本和腐敗收益的考量，而在制度缺失、監管缺位的情況下，腐敗收益大于腐敗成本的情況時有發生，因而政府官員往往會采取腐敗行為。

三、制度經濟學視角下預防與治理腐敗的新出路

資源的稀缺性使得獲取資源的競爭十分激烈，而權力尤其是國家公共權力對稀缺資源的分配權使得要想獲得稀缺資源必須獲得權力的許可，因此作為公共權力行使者的政府官員就成為市場經濟主體俘獲、圍獵、尋租的對象。腐敗行為大多發生在權力配置稀缺資源的過程中，是政府官員憑借掌握的政治權力非法配置稀缺資源以獲取私人利益的過程，腐敗的本質是稀缺資源分配權與非法私人利益的交換，是政治權力的衍生物。在多重委托—代理模式下，初級委托人與終極代理人之間的利益傳導會出現失真現象，而權力一經委托也會出現異化的風險，權力異化的結果就是腐敗行為的發生，因此，基于市場失靈和制度缺失引發的成本收益考量會使得作為理性經濟人的政府官員選擇通過腐敗的手段來滿足個人的私利。所以，要預防和治理腐敗，需要從規制市場失靈、完善制度化的委托—代理模式和提高腐敗的機會成本等方面著手。

（一）推進市場化改革，發揮產權制度在經濟交易中的基礎性作用

傳統市場經濟體系下，腐敗發生的重要原因在于政府過多地介入市場資源的配置過程，國家公共權力掌握稀缺資源的分配權，決定著稀缺資源的分配規則和市場經濟的運行方式，市場行為主體的經濟行為更多的被政府許可、行政配額、特許權、行政批示等政府性行為所約束，難以自由進行資源的配置，從而引發市場失靈，使得市場在經濟活動中失去了對資源配置的決定性作用。而市場化改革的核心就是理順市場與政府的關系，使市場在資源配置中起決定性作用，以減少政府對資源配置過多地干預，解決因市場體系不健全給經濟行為主體帶來的約束問題，建構公平競爭的市場環境[51]，以“剪斷政府與企業之間的關系所滋生的干預和腐敗行為”[52]。市場化改革能夠推動政府職能轉變，使政府由傳統的管理為主模式轉為服務為主模式，打造基于市場資源配置需求的服務型政府，從而減少政府對市場的行政干預，理順政府權力與市場資源配置的關系，更大程度上發揮市場在稀缺資源分配上的決定性作用。與完善市場化改革相伴隨的是產權制度作用的發揮。產權是經濟市場活動的結果，它源于社會財富的生產和分配，產權制度是對產權關系和產權規則的一種制度化安排，資源的稀缺性為產權制度的產生提供了原始動力，合理的產權制度安排能夠有效降低交易成本，提高市場配置資源的效率，也能夠為市場經濟主體的經濟活動提供有效的激勵和約束，明晰產權主體的權責邊界和利益分配規則，還能夠有效防范代理人的越軌行為和侵犯委托人正當權利的風險。[53]因此，發揮產權制度在經濟交易中的作用，能夠有效地明確市場經濟行為主體的利益邊界，約束不同經濟行為主體的經濟行為，防范市場經濟行為過程中出現權力尋租和不正當利益交換的現象。完善市場化改革，發揮產權制度在經濟交易過程中的作用，需要明晰產權規則，防范市場活動中的權力異化，使市場資源的分配權回歸市場本身，而政府在市場交易過程中起到協調經濟主體和經濟關系、制定產權規則、監督市場交易行為的合法性問題等作用，從而防止權力尋租行為的發生，隔斷公權力與稀缺資源之間的分配關系，有效防范市場失靈現象的出現，遏制政府官員借助公共權力謀取非法私人利益的腐敗行為。

（二）完善公共權力委托代理關系，減少失靈機會

隨著委托代理關系層級的增加，民眾與政府官員之間的委托代理關系鏈條會逐漸增大，權利與權力之間的制約關系會逐漸失衡，從而導致作為初級權利委托人的民眾與作為終極權力代理人的政府官員的委托代理關系失靈。而政府官員依托自身掌握的公共權力獲取更多、更全面的信息，從而使得民眾與政府官員之間信息不對稱，如果制度缺失，政府官員就會憑借掌握的信息（這種信息更多地決定著對稀缺資源的配置）在經濟人本性和機會主義動機的驅動下謀求非法的私人利益，這一謀求個人非法利益的結果就是腐敗行為的發生。因此，要想有效預防和治理腐敗，就要盡可能地改善公共權力委托代理現狀，減少權力委托代理關系失靈的機會。

造成委托代理關系失靈的直接原因在于信息的不對稱，根本原因在于委托人與代理人利益的不一致，這勢必會造成委托人與代理人之間的利益沖突，這種利益沖突在政治市場中的結果就是政府官員利用被委托的公共權力施行腐敗行為。而防范和治理因委托代理關系失靈造成的腐敗問題，需要從以下幾個方面著手：首先，推行信息公開制度，提升政府官員權力行使的透明度，從而打破委托人與代理人之間信息不對稱的困局。推行信息公開制度，可以使委托人了解公共權力運行情況，使代理人的權力行使行為在公眾的監督之下，能夠避免權力異化現象的發生，強化權利委托人和公權力代理人之間的委托代理關系，規避因委托代理關系層級的增加造成的權利與權力制約關系的失衡，從而防范腐敗行為的發生。其次，加強委托代理關系的制度建構，防止因制度缺失造成監督缺位。這主要是對委托代理關系契約規則的建構，通過制度化的委托代理關系契約約束代理人的自利化傾向和機會主義動機，保證其在處理公共事務的過程中遵循理性的指導，優先考慮民眾的公共利益。最后，完善代理人的利益激勵機制，給予公權力代理人適當的經濟報酬。雖然委托人與代理人都追求利益的最大化，但委托人追求的是自身權利、民主、對稀缺資源的占有、公共福利、經濟利益等最大化的目標，而作為公權力的代理人，政府官員的利益更多的來自于政府的傭金、績效考核、基于較高社會地位帶來的心理滿足等。因此，合理地完善代理人的激勵機制，保障政府官員的利益，可以弱化其機會主義動機，激勵其更好地行使公權力的代理職責，減少權力委托代理關系失靈的機會。

（三）提高腐敗行為的機會成本，加大對腐敗行為的監督和處罰力度

根據成本收益分析方法可知，影響政府官員腐敗的兩個主要變量是腐敗成本和腐敗收益，而官員是否做出腐敗行為的關鍵在于腐敗收益與腐敗成本的對比關系，當腐敗收益大于腐敗成本時，政府官員往往會采取腐敗行為，以謀取非法的個人利益。因此，在制度設置固定不變的情況下，腐敗成本與腐敗收益的大小關系直接決定著腐敗行為發生的幾率。從成本收益的視角來看，防范和治理腐敗需要提高政府官員腐敗的機會成本，并擠壓其因腐敗造成的預期收益空間，加大對腐敗行為的監督和處罰力度，使腐敗官員承擔更多的制度懲罰和道德風險，而要做到這些，需要從以下幾個方面著手：首先，建立制度化的反腐敗組織體系，實現反腐敗信息的搜集和共享。委托—代理模式下腐敗行為出現的主要原因是信息的不對稱與反腐敗制度的缺失，政府官員的腐敗行為無須承擔太大的社會輿論、道德譴責、法律制裁和權力制約方面的風險和成本，反而可以獲得巨大的腐敗收益，這在一定程度上助長了腐敗行為的發生?！敖M織結構是職責配置的載體，是開展反腐敗工作的前提條件”[54]，因此，建立制度化的反腐敗體系，實現腐敗信息資源的共享，可以大大提高政府官員的腐敗成本，弱化政府官員的機會主義動機，從而減少腐敗行為發生的概率。其次，建立制度化的反腐敗法治體系，完善權力委托代理關系的契約規則。腐敗行為在本質上是權力的異化，是政府官員利用公共權力終極代理人的身份對權力的不道德使用，要預防和治理腐敗需要加強對權力的約束，尤其需要加強對政府官員行使權力行為的約束，而對權力的約束一靠權利，二靠法律。權利對權力的約束來自于作為初級委托人的民眾對作為終極代理人的政府官員的監督，而法律對權力的約束來自于國家法治體系的建設。建立制度化的反腐法治體系，能夠使政府官員的權力行為在既定的契約約束內進行，將權力關進制度的籠子里，增加政府官員權力腐敗的法律風險，從而提高官員腐敗的機會成本，削弱腐敗收益對政府官員的誘惑。

四、結? ?論

腐敗的預防和治理是國家治理的重要內容，而對腐敗行為的規制效果直接關系到政府權力的合法性和政黨的執政基礎，如果腐敗行為多發，勢必會影響國家政治的穩定。制度經濟學中的市場失靈理論、委托代理理論和成本收益理論為研究腐敗問題提供了一個全新的視角，有力地闡釋了腐敗行為發生的原因，為預防和治理腐敗提供了有效的理論工具。根據制度經濟學的理論，腐敗出現的主要原因在于制度的缺失和監管的錯位，是政府官員基于成本收益考量后腐敗收益高于腐敗成本的心理預期。因此，要預防和治理腐敗，需要不斷完善反腐敗制度建設，增加腐敗的機會成本，理順作為權力委托人的民眾與作為權力代理人的政府官員之間的關系，防止權利和權力關系的失衡，加強對權力的監督。此外，就我國而言，建構制度化的反腐機制、有效預防和治理腐敗是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，而從制度經濟學的角度探索治理腐敗的路徑，對于營造良好的政治生態，鞏固黨的執政地位，確保中國特色社會主義現代化建設順利進行具有重大的意義。

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責任編校? ?陳? ?瑤

Corruption Prevention and Treatment from the Perspective of Institutional Economics

XIAO Ke， ZHANG Longhui（School of Politics and Law，? Northeast Normal University， Chuangchun 130117， Jilin， China）

Abstract： Corruption is essentially a profit exchange between public power holders as public agents and economic actors， a misuse of economic and market principles in the political arena， also the result of the alienation and abuse of public power. From the perspective of institutional economics， market failures can result in power gaining the advantage to allocate scarce resources， and multiple principal-agent relationships between the public and government officials can complicate the principal-agent relationship， resulting in an imbalance between right and power， failure of the principal-agent relationship inevitable. In case of the absence of governing systems and supervision regulations， government officials， after weighing the cost-benefit ratio， will surely corrupt. To prevent and control corruption， it is necessary not only to promote market-oriented reforms to improve the principal-agent relationship regarding public power， but also to increase the opportunity cost of corruption.

Key words： institutional economics; corruption treatment; market failure; agency by agreement; cost-benefit ratio