公益普惠視角下我國學前教育事業發展的回顧與展望

【摘要】公益普惠是近十年（2009～2018年）我國學前教育改革發展的核心價值取向。本研究基于公益普惠的視角，以2009～2018年全國教育時序數據為研究對象，從學前教育機會、投入、質量和公平四個維度回顧了近十年我國學前教育發展的成就，發現我國學前教育公益普惠發展整體上取得了較好的成效，但仍存在著學前教育投入不足、質量不高和城鄉差距等諸多問題。本研究建議：進一步加大對學前教育的投入力度，構筑充裕穩定的學前教育保障機制；以教師數量補充和質量提升為抓手，著力提升學前教育質量；建立學前教育公益普惠發展督導評估制度，精準補齊學前教育發展短板。

【關鍵詞】學前教育；公益普惠；幼兒園

【中圖分類號】G617 【文獻標識碼】A 【文章編號】1005-6017（2021）06-0007-06

【作者簡介】胡馬琳（1990-），女，安徽安慶人，華中師范大學教育學院博士研究生。

一、問題的提出

自2010年國務院頒布的《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》（以下簡稱“國十條”）提出“發展學前教育，必須堅持公益性和普惠性”以來，公益普惠已然成為我國學前教育改革發展的核心價值取向。2019年中共中央、國務院印發的《中國教育現代化2035》標志著繼2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》后，又一個指引未來中長期教育改革發展宏偉藍圖的繪制。站在新的歷史時期，從公益普惠的視角客觀理性回顧近十年（2009～2018年，下同）我國學前教育發展的成就，總結其中的經驗，把握未來改革的關鍵點，對于構筑普及普惠安全優質的學前教育公共服務體系具有重要價值。

本研究基于公益普惠視角，以2009～2018年全國教育時序數據（時序數據是按照同一統一指標按時間順序記錄的數據列，下同）為研究對象，從學前教育機會、投入、質量和公平四個維度對近十年我國學前教育改革發展的成就進行總結回顧，以期為新時期我國學前教育的改革發展提供參考與借鑒。

二、研究方法

（一）研究對象

權威的統計數據是客觀衡量學前教育發展狀況的可靠依據。本研究基于當前我國學前教育相關統計數據的更新情況，并結合重要的改革時間節點，選取了全國層面2009年至2018年共計10年的全國教育時序數據為研究對象。

（二）數據來源

遵循數據選取的權威性、代表性、可得性等基本原則，除特殊說明外，本研究中基礎數據主要來自《中國教育統計年鑒》（2009-2018年）、《中國教育經費統計年鑒》（2010-2019年）①和教育部公布的《全國教育事業發展統計公報》。

（三）研究指標

在借鑒已有相關研究中學前教育公益普惠水平[1][2]、學前教育綜合發展水平[3][4]指標體系的基礎上，本研究從學前教育機會、投入、質量、公平四個維度建構學前教育公益普惠發展的指標體系。

1. 學前教育機會

“公益”通常是指給社會帶來公共利益，“普惠”是指建立一種全民都能享受的福利模式[5]。學前教育公益普惠發展的首要衡量指標無疑是學前教育的普及程度。正如有學者指出，如果某項產品或服務只是個人或者少數人可以享受，那就失去了公益普惠的性質[6]。有機會接受公共學前教育是學前教育促進個體發展、增進社會和諧和支撐國家各項重大戰略落地實施等社會公益價值發揮的基本前提，而學前教育三年毛入園率是代表學前教育普及程度的常用指標。基于此，本研究選取全國層面學前教育三年毛入園率作為反映學前教育機會獲取狀況的操作性指標。

2. 學前教育投入

學前教育公益普惠發展離不開充分且穩定的資源投入作為保障，以政府財政投入為主發展學前教育是一個基本趨勢[7]。以財政投入為核心的政府投入是衡量學前教育公益普惠發展狀況的重要指標，本研究分別選取了財政性學前教育經費占財政性教育經費的比例、財政性學前教育經費占學前教育經費的比例和生均財政性學前教育經費作為學前教育投入的二級指標，其中財政性學前教育經費占財政性教育經費的比例用以反映在各級各類教育中政府對學前教育的重視程度，財政性學前教育經費占學前教育經費的比例則反映政府在學前教育成本分擔中實際承擔的責任，生均財政性學前教育經費用來反映幼兒能夠享受公共財政的惠及力度。

3. 學前教育質量

保障適齡幼兒接受有質量的學前教育是學前教育公益普惠發展的內在要求[8]。盡管學前教育質量受到諸多因素的影響，但教師作為影響學前教育質量的關鍵因素已成為不爭的事實。本研究以教師數量和質量作為學前教育質量高低的判斷標準，選取幼師比和學歷為專科及以上教師占比作為衡量學前教育質量的二級指標，其中幼師比是指幼兒與專任教師的比值，代表教師配備的充足程度；學歷為專科及以上幼兒園專任教師占比指學歷為專科及以上專任教師人數占專任教師總人數的比例，代表教師的素質水平。

4. 學前教育公平

學前教育公益普惠發展客觀上要求每個適齡幼兒均公平地擁有接受學前教育的機會。本研究選擇以城鎮地區（教育統計年鑒地區劃分為城區、鎮區、鄉村。本研究中“城鎮地區”包括城區和鎮區）和鄉村地區適齡幼兒接受學前教育機會的差距來衡量學前教育公平狀況。根據目前的數據不能準確計算各年度城鄉地區學前教育三年毛入園率。鑒于小學新生中接受過學前教育的比例可以間接代表學前教育階段受教育機會的獲得狀況，本研究使用小學新生中接受過學前教育的人數占當年小學招生人數的比例作為替代性指標。統計鄉村小學新生中接受過學前教育的占比與城鎮小學新生中接受過學前教育的占比的比值，若該比值等于1時代表城鄉幼兒接受學前教育的機會達到理想的均衡化狀態，該比值小于1且越小代表機會越不均等。

三、研究結果與分析

（一）學前教育三年毛入園率逐年快速上升，資源擴大壓力仍然較大

如圖1所示，近十年間我國學前教育三年毛入園率呈現出逐年快速上升的趨勢。2009年僅有50.9%，到2018年已經增長至81.7%，10年間增幅達30.8%，年均增幅超過3%。與此同時，十年間我國學前教育三年毛入園率的增長率整體呈現出逐漸放緩的趨勢，其中2009～2010年、2010～2011年增長幅度最大，均為5.7%，2011～2012年增幅出現了明顯回落，僅有2.2%，2012～2013年、2013～2014年則實現了年均3%的增長幅度，2014～2015年增長幅度明顯提升，達到4.5%，從2015～2016年、2016～2017年、2017～2018年的增幅均未超過3%，分別為2.4%、2.2%和2.1%。這可能與我國先后實施的三期學前教育三年行動計劃的主要著力點有著密切聯系，第一期學前教育三年行動計劃重點在于擴大學前教育資源，而盡管第二、三期學前教育三年行動計劃仍然將擴大資源作為重要的舉措和目標，但是調結構和提質量成為重點目標，在追求資源擴大的同時更加重視布局合理和質量有保障，學前教育三年毛入園率增幅放緩也就在情理之中。總體看，近十年我國學前教育在普及程度方面已經實現了跨越式發展，高于中高收入國家73.7%的平均水平[9]。但我國仍有近20%的適齡兒童無法接受公共學前教育，且主要是城鄉接合部地區和貧困落后的農村地區，學前教育資源擴大將面臨人口流動性大、分布零散等諸多新的挑戰。

（二）財政性學前教育經費占財政性教育經費比例穩步提升，占比仍然較低

如圖2所示，近十年間我國財政性學前教育經費占財政性教育經費的比例呈現逐年穩步上升的趨勢。2009年僅為1.39%，到2018年達到了4.86%，十年間增幅為3.47%，年均增幅近0.35%。從財政性學前教育經費的絕對總量看，2009年中央和地方各級政府對學前教育的財政經費投入僅有166.27億元，到2018年已經提高到1773.94億元，相當于2009年的10倍多，如此巨大的增幅既與2009年學前教育財政投入少造成的基數小有關，也與“國十條”提出的“多種渠道加大學前教育投入”“新增教育經費要向學前教育傾斜”等重要舉措密不可分。在整個財政性教育經費穩步增加的背景下，財政性學前教育經費占比的逐年上升意味著學前教育財政經費投入的增加幅度超過整個財政性教育經費投入的增加幅度，這也反映出國家對學前教育的高度重視和切實履行政府主導責任的堅定決心。盡管近十年我國學前教育財政投入總量及其在財政性教育經費中的占比顯著提升，但短期內有限的投入仍然難以滿足體量如此巨大的學前教育事業的發展需求。2018年財政性學前教育經費在財政性教育經費中不足5%的占比與世界很多國家相比差距也仍然較大，早在 2015年OECD國家財政性學前教育經費占財政性教育經費的平均比例已達到10.4%[10]。

（三）財政性學前教育經費占學前教育經費的比例波動變化，比例仍未過半

如圖3所示，近十年間我國財政性學前教育經費占學前教育經費比例呈現出波動變化的特征，其中2009～2010年明顯下降，2009年，盡管財政性學前教育經費僅有166.27億元，但占整個學前教育經費的比例卻高達67.93%，而2010年財政性學前教育經費增長到244.35億元，但是占比卻降至33.56%，財政性學前教育經費增長而占比不升反降主要源于舉辦者投入和事業收入增長幅度要遠高于財政性學前教育經費的增長幅度。2010～2012年，財政性學前教育經費占學前教育經費的比例呈現出穩步上升的趨勢，從2010年的33.56%增長到2012年的49.71%，增幅為16.15%，意味著這一時期財政性學前教育經費投入的增幅遠超過舉辦者投入和事業收入的增幅。2012～2014年，呈現出小幅下降的趨勢，從2012年的49.71%下降至2014年的45.59%，降幅為4.12%。2014～2018年，這一比例又呈現出穩步上升但增幅極小的趨勢，從2014年的45.59%上升至2018年的48.30%，增幅僅為2.71%。可見，盡管近十年我國財政性學前教育經費大幅增長，但是在整個學前教育事業發展迅猛、其他渠道學前教育經費投入增幅同樣較大的背景下，財政性學前教育經費在學前教育經費中的占比仍然難以保持穩定增長。另外，必須認識到的是，盡管2018年我國財政性學前教育經費投入占比接近50%，但是與世界學前教育公共服務體系較為成熟的國家相比還存在著不小的差距，如OECD國家財政性學前教育投入比例平均超過了80%。

（四）生均財政性學前教育經費明顯增加，增幅波動較大且整體水平較低

公共財政預算學前教育經費是學前教育財政最穩定的投入途徑，相應的生均公共財政預算學前教育經費是反映公共財政惠及力度的最直接和最核心指標。如圖4所示，近十年間我國生均財政性學前教育經費整體呈增長趨勢，從2009年的625.60元增長到2018年的3809.66元，增加額度超過3000元，增幅超過500%。這意味著在國家近些年大幅度提高財政性學前教育經費投入力度的背景下，適齡幼兒能夠享受到公共財政的惠及力度顯著提升。從各年份間的增幅看，生均財政性學前教育經費增幅波動較大。2010～2012年，增幅陡然上升，2010年、2011年、2012年三年生均財政性教育經費相較前一年度的增幅分別達到了31.22%、47.88%和67.10%。2012～2014年，增幅出現了明顯回落，從2012年的67.10%下降到2014年的4.14%。2014～2015年，增幅又實現了觸底反彈，從2014年的4.14%上升到2015年的15.20%。2015～2018年，增幅小幅下降，從2015年的15.20%下降到2018年的12.08%。生均財政性學前教育經費增幅的較大幅度波動從側面反映出我國尚未形成較為穩定的生均財政經費投入體制，同時盡管2018年生均學前教育財政經費超過3800元，但仍與國外較多國家存在較大差距。

（五）幼師比持續降低，專科及以上教師占比穩步升高，與相關標準仍有差距

適宜的幼師比既是教師充足程度的重要衡量指標，同時也是保證教育質量非常關鍵的要素。如圖5所示，近十年間除2011年26.03∶1的幼師比相較2010年26.01∶1的幼師比略有提高外，其余年份幼師比均呈現持續降低的態勢，從2009年的26.96∶1降低至2018年的18.04∶1。在我國學前教育入園兒童迅猛增長的背景下，在幼師比方面取得如此明顯的成效得益于近些年中央和地方政府通過多種舉措對學前教師隊伍的快速有效擴充。但從全國層面看，學前教師緊缺的問題并未從根本上得以解決，2018年幼師比（18.04∶1）也仍然低于2013年教育部頒布的《幼兒園教職工配備標準（暫行）》所規定的專任教師配備標準。另外，在專任教師中專科及以上學歷占比方面，近十年間我國學歷為專科及以上的專任教師比例逐年穩步提高，2009年僅有59.68%的專任教師學歷在專科及以上，到2018年已經有81.88%的專任教師學歷達到了專科及以上，近十年間增長了22.2%，專任教師學歷的提升不僅是學前教師隊伍綜合素質提升的外在表現，同時較高學歷的專任教師往往具有更好的學習能力和更廣闊的視野，為未來我國學前教師隊伍持續性專業發展注入了充足的活力。但是需要認識到的是，到2018年我國仍然有近20%的幼兒園專任教師是高中甚至初中及以下學歷，通過提升幼兒園教師學歷來提升學前教育質量的改革發展任務仍然任重而道遠。

（六）城鄉地區接受學前教育機會的差距逐漸縮小，但機會不公平依舊存在

如圖6（見下頁）所示，近十年間我國城鎮地區和鄉村地區學前教育普及程度都在穩步提升，其中鄉村地區從85.61%增長到98.07%，增幅為12.46%，城鎮地區則從95.81%增長到99.38%，增幅為3.57%，鄉村地區增幅遠高于城鎮地區。這使得城鄉學前教育普及程度差距不斷縮小，2009年鄉村地區小學新生中接受過學前教育的比例為85.61%，城鎮地區達到了95.81%，相差10.2%；到2018年，鄉村地區小學新生中接受過學前教育的比例已經高達98.07%，雖然仍低于城鎮地區（99.38%），但與城鎮地區之間的差距已經縮小到1.31%，這種差距的縮小從城鄉小學新生中接受過學前教育比例的比值變化看更為明顯，2009～2018年，該比值整體呈上升態勢，從2009年的89.36%增長到2018年的98.68%。城鄉地區學前教育普及程度差距的縮小得益于“國十條”提出的“努力擴大農村學前教育資源”及后續在財政投入、教師隊伍建設等諸多方面給予鄉村地區的傾斜性政策。與此同時也應該認識到，城鄉學前教育普及程度仍然存在差距，需要進一步擴大對鄉村地區學前教育的資源投入。

四、思考與建議

通過對2009～2018年近十年間全國時序數據的分維度分析發現，我國學前教育公益普惠發展取得了較好的成效。但是仍存在著學前教育投入不足、學前教育質量有待提升、鄉村地區學前教育資源相對短缺等問題。基于此，為更好地實現《中國教育現代化2035》提出的“普及有質量的學前教育”發展目標，特提出以下建議。

（一）進一步加大對學前教育的投入力度，構筑充裕穩定的學前教育保障機制

當前我國學前教育學位結構性短缺、質量和公平性有待提升等公益普惠發展水平整體較低的主要原因是學前教育配套資源供給不足，其中關鍵是學前教育財政投入不足。穩定充足的經費投入是建設普惠性學前教育公共服務體系的根基[11]。因此，必須在現有基礎上進一步加大對學前教育的財政投入力度。一方面，要改變長期以來學前教育財政投入主體重心過低的狀況，國家層面和省級層面應高度重視學前教育在推進鄉村振興等國家重大戰略方面的特殊意義，以“補短板、促公平”為基本原則，切實發揮中央和省級財政統籌協調的作用，通過中央和省級轉移支付等方式提高欠發達地區特別是邊遠艱苦、貧困落后地區學前教育公共財政的保障能力；另一方面，在世界主要國家普遍建立了以公共財政投入為主的學前教育成本分擔機制的背景下，我國應朝著加大財政投入并提高國家公共財政在學前教育經費中占比的方式這一改革目標邁進，在中央和地方財力有限的情況下可分階段、分地域、分人群擴大學前教育公共財政的輻射范圍和惠及力度。具體而言，應明確設定適應新時代我國學前教育高質量發展的財政性學前教育經費投入剛性指標，建立財政性學前教育經費與財政性教育經費及學前教育經費投入協同增長機制，同時應建立生均財政經費撥款標準，明確各級政府在學前教育財政投入中的分擔比例，共同保證財政性學前教育投入的高水平、制度化和穩定性。

（二）以教師數量補充和質量提升為抓手，著力提升學前教育質量

教師數量短缺、專業水平整體較低是掣肘我國學前教育有質量普及發展的重要因素。在學前教育硬件條件得到整體性改善的情況下，應以補足配齊幼兒園專任教師為重點加強幼兒園教師隊伍建設，為學前教育整體質量的提升提供堅實的人才根基。一方面要積極擴充專業化學前師資隊伍，既要注重學前師資的供給側改革，加大幼兒園教師的培養規模和力度，通過增加培養機構、擴大招生規模、委托有資質的院校定向培養等方式全面提升幼兒園教師的供給能力，扭轉學前師資供不應求造成的可選擇性合格師資困乏的局面；另一方面，要深化學前師資的需求側改革，將提高幼兒園教師綜合待遇作為重點，提高幼兒園教師的職業吸引力，保證專業機構培養的潛在學前師資切實能夠轉化為愿意投身學前教育事業的可靠師資。具體而言，一是要優化學前教育經費的投入結構，不斷提高人員經費在學前教育經費中的優勢占比，通過各項補助、獎勵制度切實提高幼兒園教師的工資待遇。二是應統籌使用域內編制資源，將騰退和富余的編制優先分配給幼兒園專任教師，積極吸納優秀教師入編以達到穩定優秀師資的目的。三是要重視幼兒園專任教師整體質量的提升，既要嚴把入口關和考核關，在提高待遇的基礎上相應提高對新招聘和在崗幼兒園專任教師的學歷、專業水平等要求，也應為幼兒園專任教師職后專業發展提供多樣化支持，鼓勵幼兒園教師通過集體教研、專業培訓、脫產進修等方式提高自身專業素養。

（三）建立學前教育公益普惠發展督導評估制度，精準補齊學前教育發展短板

我國幅員遼闊，各地學前教育公益普惠發展的短板存在著差異性，客觀上要求學前教育資源應該基于各地學前教育發展需求予以投入，改變“大水漫灌”的投入思維以最大限度提高資源的投入效度。為更好地推進各地區學前教育公益普惠發展，必須全面、系統、動態地掌握各地區學前教育資源規模、質量、投入水平和公平程度等各方面發展狀況。同時，教育改革中的各個利益主體包括政府部門，都同時兼具職責立場和自我利益立場[12]，在缺少有效的監督問責機制的情況下， 很有可能會按自利的規則進行行動而損害公共利益[13]，各項學前教育政策措施的落實也面臨著地方政府消極應對的風險。鑒于此，必須盡快建立學前教育公益普惠發展督導評估制度，切實發揮其在改革發展中監測反饋和外在監督的雙重作用。為保障督導評估結果的客觀性和準確性，首先，應明確以縣為單位對域內學前教育公益普惠發展情況進行評估，及時了解域內學前教育各方面發展狀況，2020年教育部印發的《縣域學前教育普及普惠督導評估辦法》對此作出了非常明確的規定；其次，切實提高督導評估主體的專業性，在政府相關部門專業性不足的情況下可通過政府購買服務的方式委托專門的評估機構進行評估；最后，充分運用評估結果促進域內學前教育公益普惠發展，清楚地認識到督導評估的最終目的是“促發展”，而非僅僅是“找問題”，將評估結果作為調整域內學前教育發展著力點，優化學前教育資源配置的重要依據。

注釋：

①《中國教育經費統計年鑒》所統計數據皆為上一年度的經費收支數據，本研究中學前教育經費投入部分統計分析2009～2018年的教育經費，對應的統計年鑒為《中國教育經費統計年鑒》（2010-2019年）。

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本文系國家社會科學基金教育學重點課題“我國學前教育可持續發展的路徑與對策研究”（課題批準號：AHA200010）的階段性成果。

通訊作者：胡馬琳，humalin18@163.com

（責任編輯 張付慶）