強化剛性約束下的黃河水資源節約集約利用與管理研究

劉同凱 賈明敏 馬平召

摘 要：把水資源作為最大的剛性約束已成為新形勢下強化黃河水資源節約集約利用與管理、促進經濟社會高質量發展的必然要求。在分析黃河水資源管理形勢與主要癥結的基礎上，針對黃河先天來水不足、水資源過度開發、超量用水、流域內用水效率不高、節水意識不強等問題，提出了黃河水資源節約集約利用與管理的兩步走路徑：通過嚴格取用水的動態監管，強化需求側“約束倒逼”和供給側“優化提升”雙向發力，從使命擔當、底線思維、法律制度、精準化管理、信息化等5個方面實施水資源剛性約束，推動用水方式轉變，使經濟社會發展與水資源承載力相適應。

關鍵詞：水資源管理;剛性約束;節約集約利用;黃河

中圖分類號：TV213.4;TV882.1 文獻標志碼：A

doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2021.08.013

引用格式：劉同凱，賈明敏，馬平召.強化剛性約束下的黃河水資源節約集約利用與管理研究[J].人民黃河，2021，43（8）：70-73，121.

Abstract： Taking water resources as the maximum rigid constraint has become the inevitable requirement for strengthening water resources conservation， intension， scheduling and management in the Yellow River and promoting high-quality economic and social development under the new situation. On the basis of analyzing the situation and main crux of water resources management in the Yellow River， aiming at the problems of congenital water shortage， over-exploitation of water resources， excessive water use， low efficiency of water use and weak awareness of water saving in the basin， this paper put forward a two-step path of economical and intensive scheduling and management of water resources. Through the strict dynamic supervision of water withdrawal， the bi-directional efforts of constraint inversion on the demand side and optimization and upgrading on the supply side should be strengthened. Then， the rigid constraint of water resources should be implemented in five aspects of mission responsibility， bottom line thinking， legal system， precision management and informatization， so as to promote the transformation of water use mode， and promote the adaptation of economic and social development to water resources carrying capacity.

Key words： water resources management; rigid constraint; economical and intensive utilization; Yellow River

2019年9月18日，習近平總書記主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會并發表重要講話，指出“黃河水資源量就這么多，搞生態建設要用水，發展經濟、吃飯過日子也離不開水，不能把水當作無限供給的資源，要把水資源作為最大的剛性約束，推動用水方式由粗放向節約集約轉變”[1]。習總書記的講話是對黃河流域生態文明建設和經濟社會發展規律的深刻洞察和科學把握，為黃河水資源剛性約束管理提供了思想指引和行動指南。水資源節約集約利用是實現黃河流域生態保護和高質量發展的現實要求和必然選擇。

1 黃河水資源管理形勢與主要癥結

黃河水資源短缺、水資源與經濟社會發展之間矛盾日益突出，主要癥結在于以下幾方面。

（1）從資源稟賦看，水資源量先天不足。根據1956—2000年系列水資源調查評價，黃河多年平均水資源總量647億m3，僅占全國的2%，不到長江的7%，人均水資源量僅為全國平均水平的27%[2]。受氣候變化和人類活動的影響，黃河天然來水量呈顯著減少趨勢，1919—1975年系列黃河多年平均徑流量580億m3，1956—2000年系列黃河多年平均徑流量535億m3（比1919—1975年減少7.8%），1956—2010年系列黃河多年平均徑流量482億m3（比1919—1975年減少16.8%），2000—2019年多年平均天然徑流量466億m3（比1919—1975年減少19.6%）[3]。基于可預判的水土資源條件變化和水土保持措施實施，未來黃河天然徑流量仍會出現小幅下降，年平均徑流量將穩定在460億m3左右[4]，比1919—1975年減少120億m3，黃河“水少”的問題會越來越嚴重。

（2）從產業布局看，水資源承載負荷較大。黃河流域作為我國重要的農牧業生產基地，糧食和肉類產量占全國三分之一左右;黃河流域又被稱為“能源流域”，煤炭儲量占全國一半以上，是我國重要的能源、化工、原材料和基礎工業基地，高度依賴水資源的支撐。黃河流域59個城市中55個處于水資源超載狀態，2個城市處于臨界超載狀態，僅有2個城市處于水資源承載力盈余狀態[5]。隨著西部大開發、中部崛起、“一帶一路”建設、黃河流域生態保護和高質量發展國家戰略等的深入實施以及西安、鄭州國家中心城市建設，生活和工業用水需求剛性增長，水資源供需矛盾將進一步加劇，比如河南黃河供水區預計2025年缺水14億m3、2035年缺水17億m3[6]。

（3）從開發程度看，水資源過度開發且利用較為粗放。黃河水資源開發利用率高達80%，遠超一般流域40%的生態警戒線，已觸及水資源供給的“天花板”。流域內甘肅、寧夏、內蒙古、山東等省（區）耗水量經常超過“八七”分水指標。農業作為沿黃地區的第一用水大戶，用水方式較為粗放，2019年黃河流域9省（區）農業用水量占總用水量的比例為67.8%，農業灌溉水利用系數為0.54，與全國2030年灌溉水有效利用系數0.6以上的目標相比，還有一定的節水空間。

（4）從水生態環境來看，生態修復任務繁重。黃河沿線城鎮污水處理率偏低且實際處理效果偏差，城鄉居民生活污水大部分直接進入流域水體，導致水環境持續污染。黃河干流和湟水、汾河、渭河、伊洛河、沁河等主要支流的142個水功能區中，全年達到其水質目標的只有69個，達標率為48.6%。渭河、伊洛河、沁河等主要支流生態水量嚴重不足，河流生態環境功能嚴重下降。

（5）從水資源管理情況看，流域水資源管控力不強。當前黃河水資源統一調度與管理主要依靠行政措施和技術措施，由于法規體系不夠完善，法律責任不明確，雖然用水總量控制已經納入水資源管理考核中，但是對考核不合格者缺乏追責、問責措施，因此難以從根本上解決超指標引水現象。水權分配尚未實施到市縣以下行政區域，加上取水許可管理制度缺乏約束力，黃河支流取水許可管理薄弱，部分省（區）總量控制難以完全落實到位。流域內尚未建立符合市場經濟規律的、科學的黃河水價機制，水價普遍偏低，缺乏經濟杠桿的有效調節。地下水開采監管薄弱，導致取水戶超采、濫采、浪費水資源的現象時有發生。受經濟條件的制約，水資源管理手段比較落后，裝備水平不高，影響管理效率的提升。

綜上，除水資源本身條件外，產業結構和發展布局不合理、用水總量管控不力、用水效率不高、用水浪費等問題進一步加劇了黃河流域水資源供需矛盾。因此，全面加強黃河水資源節約集約利用管理，從根本上解決水資源過度開發、超量用水、無序取用水等問題，促進水資源合理配置和經濟發展方式轉變迫在眉睫。

2 黃河水資源節約集約利用與管理的路徑選擇

2.1 總體思路

（1）堅持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”，把水資源作為經濟布局、產業發展、結構調整中最大的約束性、控制性、先導性指標，實施最嚴格水資源管理制度，倒逼發展規模、產業結構、產業布局優化，使經濟社會發展與水資源承載能力相適應。

（2）落實最大剛性約束的核心要義是“以水而定”， 有多少水做多少事，促進經濟社會“量水而行” [7]。在全面節水的前提下，強化“約束倒逼”和“優化提升”供需雙向動態平衡。在需求側，把水資源作為前置約束條件，根據地區水資源、水生態、水環境承載能力，調整區域空間布局，控制城市發展規模，引導人口流動，優化產業結構，以實現人與自然的和諧共生和可持續發展;在供給側，以生態環境保護和河湖生態健康為基礎，堅持“確有需要、生態安全、可以持續”的原則，調整水資源的時空分布，提升各種可利用水源的調配與節約集約利用水平，提高水資源承載能力[8]。

（3）加強頂層設計和規劃約束，依靠科技進步和管理水平的提升，把握人口、經濟、水資源的平衡點和水資源開發與生態保護的平衡點。在自然循環中，以水循環健康為中心，以水為脈，做好水資源系統保護，加強上游水源涵養，維持水資源的可再生性，確保河流生態基流，增強自然水循環動力。在社會循環中，把水資源開發做好“加法”，重點是健全和完善水資源配置工程體系;把水資源節約做好“減法”，重點是減少不合理的用水;把水資源利用做好“乘法”，重點是實現水資源集約利用;把水資源保護做好“除法”，重點是大幅度削減水污染物的排放，努力使有限的水資源創造最大的社會經濟效益和最佳的生態水環境效益[9]。

2.2 路徑框架

水資源需求管理是指通過綜合運用法律、經濟、行政、宣傳和教育等手段，抑制不合理的水資源需求，從而實現對有限水資源的優化配置和可持續利用。把水資源作為黃河流域經濟社會發展的前置約束條件，不僅打破過去把水當作可以無限索取資源的舊思維，扭轉過去水資源的使用要服從經濟社會發展需要的舊觀念，將人與水的關系納入正確的軌道上來。在強化水資源剛性約束的新常態下，黃河水資源的節約集約利用必須是在保障水資源能夠及時有效整合的前提下，通過水資源的再次調整分配來實現高效利用與增加效益，以水資源的可持續利用支撐經濟社會長期平穩高質量發展。

目前黃河水資源監督管理手段單一，法律手段、經濟手段及科技手段還不能發揮重要作用，需將剛性約束下的黃河水資源節約集約利用與管理分兩步實現。第一步是進行現狀條件下的黃河水資源需求管理，通過全面加強水資源取、用、耗、排行為的規范與動態監管，糾正無序取用水、超采地下水、浪費用水等錯誤的水資源開發利用行為，有效降低黃河水資源開發利用強度;第二步是進行可持續條件下的黃河水資源需求管理，按照確定的可用水總量和用水定額，結合當地經濟社會發展的現實情況，研究提出每個區域的生活用水、工業用水、農業用水的控制性指標，通過水資源的優化配置、科學調度、嚴格管控和市場調節，使經濟社會發展與水資源承載能力相適應。

2.2.1 現狀條件下的黃河水資源需求管理

（1）逐級細化黃河干支流水量分配指標，建立與用水總量控制紅線、流域水量分配指標相銜接的水權分配體系。推動流域內各省（區）將“八七”分水方案黃河分水指標以及跨省（區）黃河重要支流水量分配和省（區）內部跨行政區域河流水量分配，逐級細化到縣級行政區域，明確重要支流耗用水總量和重要控制斷面流量控制指標，加強黃河干支流生態流量的監測與管控。

（2）實施地下水開采總量和地下水位雙控措施。明確各省（區）地下水開發利用限額，超采量應計入省（區）地表水耗水量，明確超采區退減用水總量和退減計劃。

（3）建立取水許可動態管理臺賬。完善干支流取水許可審批權限和程序，嚴格開展規劃水資源論證工作，對超載地區實行新增取用水的限批;對于長期閑置的取用水指標，要進行核減，建立激勵節余水指標的有償轉讓與交易機制，優化存量用水指標[10]。

（4）嚴格取用水全過程管控。建立取用水在線監測體系，健全流域與區域數據共享和上報機制，形成干支流、地表地下協同統一的監測網絡，實現取用水全過程全覆蓋監控;建立超用水量的退減機制，倒逼地方經濟轉型升級，促進高質量發展。

（5）完善水資源考核評估機制。將水資源消耗量和開發利用強度列為核心約束指標，與落實最嚴格水資源管理制度相銜接，以主要斷面生態下泄流量監測、地下水位監測、取用水監測為抓手，明確考核程序、對象、結果和獎懲等內容。

2.2.2 可持續條件下的黃河水資源需求管理

（1）摸清家底，科學劃定紅線。水資源開發利用要尊重自然規律，首先在保護生態的前提下搞清楚有哪些水可以用，統籌考慮自產水、外調水和非常規水開發利用的上限，根據可開發利用的水資源量，嚴格控制取用水總量、強度和分布，劃定承載能力剛性約束紅線。

（2）科學分析，合理研判需求。分析產業布局、產業結構、產業規模是否與水資源承載能力相匹配，搞清楚產業發展對水的需求量，搞清楚哪些是合理的用水需求，哪些是不合理的需求。首先，城鎮化發展用水剛性需求仍將增長，2018年黃河流域平均城鎮化率為54.5%，低于59.6%的全國平均水平，比發達國家城鎮化率70%的標準更低，城鎮生活用水量保障形勢依然嚴峻;其次，工業化和能源產業發展用水需求仍然較大，2019年黃河流域人均GDP僅為全國平均水平的78%，工業化進程遠未完成;另外，黃河流域在保障國家糧食安全中起重要作用，灌溉用水仍將為流域內行業用水之首。

（3）優化配置，實施分區管控。結合水資源條件、供水工程保障能力和調度方案，明確不同水源可供水量，扣除彌補水資源歷史欠賬，比如擠占河湖生態用水、超量開采地下水，按照“以水定需”原則，將可供水過程與需水過程分解耦合，分行業確定用水量，以此來確定經濟社會發展規模，并按照水資源承載狀態劃分出超載區、臨界超載區、未超載區，然后根據分區實施相應的管理措施。實行用水總量和用水定額雙約束下的產業準入管控，嚴格控制水資源超載區的城市、人口、產業、灌溉發展規模，推進種植結構和產業結構調整、布局優化。

（4）“兩手發力”，提高保障能力。協同發揮好政府“有形之手”和市場“無形之手”的作用。既要發揮好政府宏觀調控和監管作用，做好頂層設計，強化規劃約束、法律約束、制度約束，堅持節水優先，合理分水、管住用水、科學調水、糾正超量用水，又要發揮好市場調節作用，通過完善水價形成機制，推進水權市場化交易和水資源稅改革，利用好稅收和水費杠桿調節作用，支持節水減排項目、新技術研發與推廣，提高水資源利用效率，促進水資源節約集約利用[11]。

3 強化黃河水資源剛性約束的對策及建議

3.1 靠使命擔當實施水資源剛性約束

習近平總書記指出：“河川之危、水源之危是生存環境之危、民族存續之危。”黃河是中華民族的母親河，保護黃河是事關中華民族偉大復興和永續發展的千秋大計。黃河水安全問題突出，領導干部要增強憂患意識、水危機意識，以問題為導向，以剛性約束為目標導向，正確處理好當前水與生態、水與人口、水與社會、水與經濟發展的關系;要以功在當代、利在千秋的歷史擔當，轉變發展觀念，以水而定、量水而行，以高度的政治責任感和歷史使命感，做好水資源剛性約束各項工作，確保習近平總書記重要講話精神不折不扣全面落實到位，供好“生命水（供生活用水）、政治水（跨流域調水）、經濟水（三次產業用水）”，推動黃河流域高質量發展。

3.2 靠底線思維實施水資源剛性約束

（1）堅守控制紅線，加快用水方式轉變。加強需求管理，發揮水資源管理“三條紅線”的剛性約束作用，構建促進水資源節約利用和有效保護的空間格局、產業結構、種植結構、生產方式、生活方式和消費模式，使當地經濟社會發展適應其水資源、水生態和水環境承載能力。

（2）堅守生態底線，確保生態安全。加強黃河干支流之間、主要湖泊與河流之間的統一調度和生態流量管控，通過預警機制保障流域及相關地區供水安全和水生態安全，維護黃河健康生命。

（3）堅守廉潔底線，公平公正管水用水。領導干部要以案為鑒，吸取教訓，牢固樹立廉潔意識，始終牢記習近平總書記的教誨，清清白白做人，干干凈凈做事。

3.3 靠法律制度實施水資源剛性約束

（1）以《中華人民共和國水法》修訂及《節約用水條例》《中華人民共和國黃河保護法》立法為契機，推進建立水資源剛性約束制度，進一步強化水資源管理制度保障。

（2）全面實施最嚴格水資源管理制度考核，突出用水總量和強度控制目標，強化行政首長負責制，完善考核評價體系，強化考核結果運用與政績考核、領導干部業績考核掛鉤，通過考核機制倒逼形成水資源開發利用的剛性約束。

（3）落實節水優先方針，加大水資源節約保護力度，實行水資源消耗總量和強度雙控制，嚴格地下水開發利用總量和水位雙控制，大力推行合同節水管理，推動建立水資源督察制度。

3.4 靠精準化管理實施水資源剛性約束

（1）精確精準管理水資源。加強從水源渠首到受水戶的精準調度，推進用水管理方式由粗放式向集約化轉變。

（2）構建全面系統的水資源評價體系。摸清地表水、地下水和非常規水數量與質量變化情況，掌握水資源消耗、用水效率和水生態環境變化情況，分析研判水環境損害、河湖生態用水擠占、地下水超采等水生態問題，建立水資源調查評價信息系統，明確不同區域水資源開發利用上限，為科學確定水資源承載上限奠定資源調查評價基礎。

（3）提高水資源科學調度水平。打破時空限制，統籌考慮、合理調度不同需水期和不同地域之間的引水指標，由被動調度向主動調度轉變。

（4）合理確定用水定額剛性約束指標體系。通過嚴格的用水定額管控，提高水資源利用效率。按照務實管用、全面覆蓋的原則，研究確定黃河流域不同區域每個用水單位所需要的用水量、不同作物單位面積年最高用水量、不同行業單位產值年最高用水量、每個人的用水量等，作為約束用水戶的依據。

（5）建立健全水權水市場運作機制。充分發揮市場機制作用，通過完善黃河水價形成機制和加強水權管理等，提高全流域水資源利用效率[12]。

3.5 靠信息化實施水資源剛性約束

（1）建立覆蓋全流域的水資源管理與調度系統，推進水資源管理數字化、智能化、精細化[13]。

（2）加強水資源動態監測能力建設，對行政區界斷面、取退水口、地下水全覆蓋，實現對水量、水位、流量、水質等全要素的實時在線監測。

（3）強化取用水計量監測，規范水資源計量技術規范和標準，明確用水計量設施從工程設計、選型安裝、檢定校準、運行維護等全過程的管理要求。對有兩類以上不同水源、不同用途用水的，應當分別安裝用水計量設施，實施分類分級計量;大中型灌區渠首和干支渠口門應當實施取水計量;工業、生活和服務業用水單位應當安裝符合規定的在線計量監測設備。

（4）建立流域水資源承載能力預警機制，動態掌握并實時更新流域區域水資源總量、實際用水量等信息，通過智慧化模擬進行水資源管理與調度預演，并對用水限額、生態流量等紅線指標進行預報、預警。

4 結 語

強化剛性約束下的黃河水資源節約集約利用與管理，堅持以水定需是關鍵，高效利用是基本要求。要統籌分析水資源剛性約束與確有需求之間的平衡點，注重頂層設計，以上定下、以上督下、以上管下;以水而定，優化產業布局，提高用水效率，合理開源節流，緩解供需矛盾;建立健全黃河水資源管控體系，實行保護優先、系統治理、綜合預防、協同管控、區域統籌，以大治理促進大保護，將黃河打造成造福人民的幸福河。

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【責任編輯 張華興】