江蘇省科技創(chuàng)新財政政策研究

張 潔

(上海理工大學 管理學院， 上海 200093)

科技創(chuàng)新一直以來都是促進發(fā)展的重要動力之一，黨的十九大再一次強調(diào)了要加快實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略。目前中國在科技應用方面的成果比較顯著，但在這些科技中，以往的成熟科技以及國外的優(yōu)良科技占了大部分，中國在科技的提供方面基礎(chǔ)較薄弱。當前中國面臨著前所未有的發(fā)展壓力，在這個風險與機遇并存的時刻，科技創(chuàng)新發(fā)揮的作用將是無比巨大的，因此，應大力發(fā)展科技創(chuàng)新。在科技創(chuàng)新的過程中，政府財政政策的支持無疑具有重要的理論和實踐意義，不僅能夠豐富科技強國、推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的理論依據(jù)，也能切實為推動科技創(chuàng)新、實現(xiàn)科技強國奠定基礎(chǔ)。

1 江蘇省科技創(chuàng)新的財政政策分析

1.1 財政政策解讀

自2016年國務院印發(fā)《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》以來，江蘇省緊抓科技創(chuàng)新，出臺了很多文件，其中涉及財政的相關(guān)政策將近一半，形成了一個比較完善的科技創(chuàng)新財政政策體系[1]。

江蘇省在企業(yè)科技創(chuàng)新的財政政策方面主要采取了財政投入、提供稅收優(yōu)惠以及加大政府購買等措施。從省政府的財政科技投入整體水平來看，2009年“蘇科貸”面世，蘇科貸是江蘇首創(chuàng)、由政府部門聯(lián)合商業(yè)銀行推出的專門支持科技型中小企業(yè)的低息政策性貸款，到今天已經(jīng)惠及全省6 000多家科技型中小企業(yè)，貸款累計達450億元；2018年江蘇省啟動了“科技金融進孵化器行動”，以蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)為重點，推動人才、技術(shù)、資本有效對接，加快培育新技術(shù)、新模式，營造濃厚的科技創(chuàng)新氣氛。

江蘇省的企業(yè)科創(chuàng)稅收優(yōu)惠政策中，主要作用對象是高新技術(shù)企業(yè)和技術(shù)先進型服務企業(yè)，省政府實施了一系列直接和間接優(yōu)惠政策，如在集成電路產(chǎn)業(yè)，落實減輕其進行科技創(chuàng)新的企業(yè)所得稅、增值稅等稅負，以及重要生產(chǎn)設(shè)備、原材料進口免稅政策[2]；研發(fā)費用加計75%扣除政策和資產(chǎn)加速折舊政策；創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)在投資國家重點扶持企業(yè)時可以抵扣一定的應納稅所得額政策；針對科技人員實行所得稅收優(yōu)惠政策等。在政府采購上，政府作為買方主體，在很大程度上能夠影響作為賣方主體的企業(yè)的行為。2016年，江蘇省發(fā)布《關(guān)于加快推進產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新和中心和創(chuàng)新型省份建設(shè)的若干政策措施》，提出要加大對企業(yè)自主創(chuàng)新產(chǎn)品的購買力度。后期所發(fā)布的相關(guān)文件中也明確了要“發(fā)揮政府采購政策功能，促進企業(yè)自主創(chuàng)新”，建立激勵自主創(chuàng)新的政府收購和訂購制度等，從而以政府采購的方式提高企業(yè)科技創(chuàng)新的積極性。

在對高校及科研單位科技創(chuàng)新的財政政策上，江蘇省較為重視以財政補貼的形式引進高科技人才，財政出資扶持建設(shè)國家重點實驗室以及技術(shù)研發(fā)中心，為研究項目提供資金支持以及相關(guān)的鼓勵政策。2018年，江蘇省探索省科技計劃(資金)項目科學管理新模式，賦予高等院校更大的科研項目管理自主權(quán)，布局新建了一批省級重點實驗室和新型研發(fā)機構(gòu)，提高科研獎勵質(zhì)量。

1.2 財政政策促進科技創(chuàng)新理論分析

科技創(chuàng)新是一個復雜的過程，參與者眾多，其成果的全部收益并不會由創(chuàng)新者全部享有，表現(xiàn)出很明顯的公共產(chǎn)品的特征[3]。根據(jù)經(jīng)濟學原理，公共產(chǎn)品是導致市場失靈的一大原因之一。科技創(chuàng)新作為公共產(chǎn)品具有一定的風險性以及溢出效應，為了避免市場失靈需要政府實施財政政策加以調(diào)節(jié)，財政政策的支持能夠有效解決這些問題[4]。

科技創(chuàng)新的風險性主要來源于其周期較長、創(chuàng)新成果無法預測以及國家政策的不確定性等宏觀環(huán)境因素[5]，在回報無法確定時，投入大量的資源進行科技創(chuàng)新無異于大大增加了成本，風險性也隨之加大。此時，政府通過資金支持、優(yōu)惠政策以及政府購買等保障措施為企業(yè)提供財政支持不僅能緩解科技創(chuàng)新的資金問題，有效降低風險，同時也能夠有效激發(fā)創(chuàng)新的動力。溢出效應主要表現(xiàn)為科技創(chuàng)新成果化的社會效應大于創(chuàng)新主體的個體效應，該個體效應通常難以通過市場獲得足夠的成本補償，因此缺乏創(chuàng)新的動力。采取稅收和補貼等財政手段可以在一定程度上解決創(chuàng)新投入不足的問題，提高科技創(chuàng)新效率。

2 江蘇省科技創(chuàng)新財政投入現(xiàn)狀

2.1 江蘇省財政科技支出

一個國家或地區(qū)的科技創(chuàng)新發(fā)展水平提升離不開政府的財政支持。如圖1所示，江蘇省2015—2019年財政科技投入呈增長趨勢，尤其自2016年開始，江蘇省積極響應“十三五”規(guī)劃，大力發(fā)展科技創(chuàng)新，之后幾年增長速度明顯高于前期。除了在財政支出額上增加投入外，從圖1中也能夠明顯地發(fā)現(xiàn)，占一般公共預算支出的比例也在逐步提高，這也是江蘇省對科技創(chuàng)新加大財政支持的重要體現(xiàn)。

圖1 江蘇省2015—2019年財政科技支出及其占一般公共預算支出比

此外，江蘇省財政科技支出在地區(qū)上也表現(xiàn)出明顯差異。如圖2所示，2019年江蘇省南京、蘇州、無錫等南部城市的財政科技支出明顯高于淮安、連云港、宿遷等北部城市，同時占一般公共預算比也是蘇南地區(qū)要高一些，尤其是蘇州，無論是支出額還是占比都要比排在第二位的南京高出很多。

2.2 發(fā)展規(guī)模

2.2.1 科研機構(gòu)數(shù)量

根據(jù)表1的數(shù)據(jù)，江蘇省科研機構(gòu)數(shù)量自2015年的23 101個增加至2019年26 087個，雖然2017和2018年的數(shù)量均低于2016年，但整體上保持增長。其中，高校科研機構(gòu)數(shù)量近幾年保持較平穩(wěn)的正增長，科研機構(gòu)占比較小，且數(shù)量逐年減少。企業(yè)科研機構(gòu)數(shù)量則呈現(xiàn)不規(guī)則波動，2016年增長迅猛，而在2017年有所回落，這也是江蘇省科研機構(gòu)總數(shù)呈現(xiàn)如此變化的主要原因。

表1 江蘇省2015—2019年科研機構(gòu)數(shù)量統(tǒng)計單位：個

2.2.2 研發(fā)經(jīng)費

國際上通常采用研究與試驗發(fā)展(R&D)活動規(guī)模及強度來衡量一國(地區(qū))的核心競爭力和科技實力。表2數(shù)據(jù)顯示，江蘇研究與試驗發(fā)展經(jīng)費支出絕對數(shù)額呈明顯上升趨勢，占GDP的比重也在增加，但上升的幅度很小，并不明顯。根據(jù)國際經(jīng)驗，當一國或一地區(qū)的研發(fā)費用占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重大于2%時，可認為當?shù)氐目萍紕?chuàng)新能力較強，從這一系列數(shù)據(jù)來看，江蘇省對于科技創(chuàng)新的財政政策是有效果的。

表2 江蘇省2015—2019年研究與試驗發(fā)展經(jīng)費支出

2.2.3 專利數(shù)量

中國專利分3種類型，分別為發(fā)明專利、實用新型專利和外觀設(shè)計專利。專利數(shù)量的多少是體現(xiàn)一個地區(qū)科技創(chuàng)新程度的有效衡量指標。2019年，江蘇省3種專利申請量為594 249件，全國總數(shù)為4 195 104件，占比超過14%；江蘇省3種專利授權(quán)量為314 395件，全國總數(shù)為2 474 406件，占比超過12%。專利是科技創(chuàng)新的重要條件之一，在全國來說，江蘇省專利數(shù)量較為可觀，說明各項財政政策的刺激對全省科技創(chuàng)新產(chǎn)生了實質(zhì)性的促進效果。

3 江蘇省財政科技支出存在的不足

3.1 科技財政支出規(guī)模有待進一步擴大

從江蘇省內(nèi)近幾年的財政科技支出情況來看，整體上保持增長，占一般公共預算的比例也有所提高，態(tài)勢比較良好。如圖3所示，江蘇省2019年財政科技支出僅排在廣東省后面，位居全國第二位，但與排在其前面的廣東省相比，存在著較大差距，廣東省2019年數(shù)據(jù)為江蘇省的2.04倍。這說明江蘇省財政科技支出尚存在進一步提高的空間。

圖3 2019年排名前5省市財政科技支出額數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒2020》

3.2 區(qū)域間科技創(chuàng)新財政支持差異較大

首先，江蘇省財政科技支出情況總體上呈現(xiàn)出南高北低的狀態(tài)，江蘇南部的幾個城市財政科技支出額以及占一般公共預算支出的比明顯高于江蘇北部城市，這是蘇北科技創(chuàng)新強度低于蘇南的原因之一。其次，2014年，國務院批復同意設(shè)立蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)(以下簡稱示范區(qū))，該示范區(qū)涵蓋南京、蘇州、無錫等8個高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和蘇州工業(yè)園區(qū)，由于受到中央的重視和支持，自然能夠得到更多的科技創(chuàng)新財政政策支持。近年來，蘇南陸陸續(xù)續(xù)出臺了很多政策，例如南京發(fā)布建設(shè)創(chuàng)新名城若干政策為創(chuàng)新主體提供財政支持，無錫“錫引惠才”以財政補貼方式招引科技創(chuàng)新人才，蘇州實施重點科技創(chuàng)新政策為企業(yè)減稅超200億元等，相比之下，蘇北地區(qū)享受的政策紅利較少，省內(nèi)區(qū)域性發(fā)展不平衡，不利于江蘇省整體科技創(chuàng)新水平的提高。

3.3 財政政策對高研缺乏重視

目前江蘇省的科技財政政策偏向性較明顯，和企業(yè)相關(guān)的財政政策較多，而針對高研的政策相比之下很少。在針對企業(yè)科技創(chuàng)新方面，政府從多角度、多方位入手，幫助企業(yè)克服科技創(chuàng)新路上最大的障礙——資金不足，切實保障科技創(chuàng)新企業(yè)的利益。但是在對高校及科研單位的科技創(chuàng)新上，相關(guān)財政政策就顯得較為薄弱。這不僅體現(xiàn)在量上，更是體現(xiàn)在質(zhì)上，與高校、科研單位的科技創(chuàng)新相關(guān)財政政策以后期的獎勵報酬為主，還有部分與科研經(jīng)費相關(guān)，申請過程較煩瑣、嚴格。目前江蘇省科技財政政策體系不全面，管理不到位，導致企業(yè)在科技創(chuàng)新中的地位是要高于高校、科研單位的。

3.4 引導企業(yè)與高研合作財政政策薄弱

目前江蘇省在推動企業(yè)與高校和科研機構(gòu)聯(lián)合方面政策引導性較弱，基礎(chǔ)研究是高研發(fā)揮作用的領(lǐng)域，而后續(xù)的應用以及產(chǎn)品開發(fā)則主要依靠企業(yè)，高研作為科技研發(fā)的主體，不具備后續(xù)科技成果轉(zhuǎn)化能力，因此一味地鼓勵高校、科研單位進行科技創(chuàng)新但不注重后續(xù)的科技成果轉(zhuǎn)化，財政政策不一定會產(chǎn)生很大效果，還有可能會產(chǎn)生科技創(chuàng)新與科技成果轉(zhuǎn)化脫鉤的現(xiàn)象。企業(yè)與高校、科研單位之間的聯(lián)系不緊密不僅會導致后續(xù)科技成果轉(zhuǎn)化出現(xiàn)問題，還會使財政投入的資金使用效率低下，導致重復浪費[6]。

4 建議

4.1 進一步擴大財政科技支出力度

為加速江蘇省的科技發(fā)展，政府今后應該向科技領(lǐng)域傾斜預算，增加對科技的投入。同時，建立持續(xù)、穩(wěn)定、健康的財政投入機制，確保科技創(chuàng)新的資金落實到位，不斷加大財政資金投入，提高科技創(chuàng)新的財政支出占財政總支出的比重。統(tǒng)籌各個部門的財政政策，使財政政策具有前瞻性、系統(tǒng)性。財政部門可以聯(lián)合教育部門、科學技術(shù)部門等，及時溝通，建立多部門協(xié)作機制，在應對重大問題時多方參與，并且通過對方了解一些關(guān)于企業(yè)、高校、科研單位的其他信息，努力使財政科技支出用到實處，而不是盲目擴大財政科技支出力度。

4.2 推動區(qū)域創(chuàng)新協(xié)調(diào)發(fā)展

江蘇省現(xiàn)階段主要科技創(chuàng)新源泉集中在蘇南，為有效促進江蘇省科技創(chuàng)新能力再提升，需要加大對蘇北地區(qū)的財政政策支持力度。建議將省內(nèi)資源向蘇北地區(qū)傾斜，加強稅收優(yōu)惠政策和人才招引政策力度，保證科技創(chuàng)新的前提條件。蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)展至今取得的科技創(chuàng)新成果有目共睹，江蘇省可以實施專門的財政政策以推動蘇南蘇北科技創(chuàng)新合作，建立區(qū)域協(xié)同發(fā)展平臺機制，以先“富”帶后“富”，刺激蘇北地區(qū)科創(chuàng)潛力，促進區(qū)域科創(chuàng)水平更加協(xié)調(diào)。

4.3 加強高研科技創(chuàng)新支持

高校以及科研機構(gòu)對地區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展具有重要的引領(lǐng)帶動作用，要最大化發(fā)揮高研的科創(chuàng)價值。要加大財政政策引導作用，尤其是一些重大重點、關(guān)鍵核心、卡脖子的科研任務，政府更應重視[7]；提供更多的資金支持，除了財政直接撥款、科技創(chuàng)新獎勵外，財政補助、財政投融資等間接形式也可以用來作為對高校的財政額支持方式。政府可以拉動沒有科創(chuàng)能力卻有科技需求的企業(yè)對高校進行投資，對這類投資給予一定的財政優(yōu)惠政策，開辟與政府單一財政支持不同的新模式，補足以往企業(yè)與高校在科技創(chuàng)新財政投入上的不平衡，整個科技創(chuàng)新環(huán)境能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)調(diào)、穩(wěn)定發(fā)展。

4.4 以財政政策助力產(chǎn)學研結(jié)合更加緊密

進一步深化科技體制改革，建立以企業(yè)為主體、市場為導向、產(chǎn)學研深度融合的技術(shù)創(chuàng)新體系，政府要成為產(chǎn)學研深度融合的參與者，尤其是在關(guān)鍵共性技術(shù)和基礎(chǔ)共性技術(shù)的研發(fā)上。政府可加大產(chǎn)學研合作基地建設(shè)，加大產(chǎn)學研合作基金投入，針對企業(yè)與高研合作項目提供特別優(yōu)惠或資金支持，以及一些稅收優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)、高校、科研機構(gòu)走出來，加強各單位之間的協(xié)作。改變以前單一靠政府投資的模式，逐步由向企業(yè)、高研分別提供財政支持為主向以產(chǎn)學研為財政支持主體過渡，以財政政策助力企業(yè)與高研合作不僅能夠使政府的科技財政投入更加合理，使財政科技支出資金效率大大提高，同時也能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勢互補，加快科技創(chuàng)新的步伐，優(yōu)化科技創(chuàng)新的大環(huán)境。