新發展格局下數字經濟發展戰略研究

王曉紅 謝蘭蘭

[摘要] 數字經濟作為拉動我國經濟增長的主引擎，在構建新發展格局中具有重要戰略作用。數字經濟不斷釋放新的市場潛力，成為自主創新、貿易創新、就業創造的重要引領者和公共服務的重要提供者，是打通堵點、構建新發展格局的關鍵突破口。但原始創新能力不強、關鍵核心技術受制于人、數字經濟發展不平衡、數字經濟綜合實力不強等短板，成為其發展制約因素。要以突破關鍵技術瓶頸為重點提升技術創新能力，發揮我國大市場優勢擴大數字技術應用場景，發揮跨境電商平臺在數字化新外貿中的作用，探索與數字經濟發展相適應的促進政策和監管方式，加強數字經濟治理國際合作，全面統籌數字經濟開放發展與安全，推動數字經濟高質量發展。

[關鍵詞] 數字經濟 ? 新發展格局 ? 技術創新 ? 新業態新模式

[中圖分類號] F124.1 ? [文獻標識碼] A ? ?[文章編號] 1004-6623（2021）04-0080-12

[作者簡介] 王曉紅，中國國際經濟交流中心信息部副部長、教授、博士生導師，研究方向：國際貿易投資、服務經濟;謝蘭蘭，中國國際經濟交流中心戰略部副教授，研究方向：農村經濟、服務經濟。

一、數字經濟成為拉動

我國經濟增長的主引擎

數字經濟是以使用數字化的知識和信息作為關鍵生產要素、以現代信息網絡作為重要載體、以信息通信技術（ICT）的有效使用作為效率提升和經濟結構優化的重要推動力的一系列經濟活動①。從廣義角度看，依托數字技術衍生的經濟形態都可納入數字經濟范疇，大致分為三個層次：第一層是核心層，包括研發、生產和制造信息通信技術（ICT）的部門，是數字經濟的技術基礎;第二層是由數字技術創造的新經濟形態，如數字服務、平臺經濟等;第三層是被“數字化”的各種經濟活動，主要是傳統產業數字化轉型。平臺是數字經濟的核心組織，是大量離散市場要素集聚整合的關鍵環節和數字經濟活動的重要依托，通過與參與者共享信息、利用大數據進行低成本、高效率的供需匹配、交易撮合，將生產和消費、產品和服務有機結合。平臺規模越大集聚整合的市場要素越多，用戶規模越大對市場主體的降本增效作用越顯著。數字經濟是我國實現彎道超車重塑國際經濟競爭新優勢的關鍵領域，在構建國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局中具有重要戰略作用。隨著互聯網、物聯網、工業互聯網、云計算、大數據、人工智能、區塊鏈等網絡數字技術快速創新，并加速在各行業不斷滲透和廣泛應用，推動了生產方式、消費方式、生活方式、政府治理方式和公共服務提供方式等顛覆性創新和深刻變革，也為我國在數字經濟時代重構信息化、數字化、智能化的產業鏈、供應鏈和創新鏈體系，提高全球價值鏈分工層次，重塑國際競爭新優勢創造了有利條件。疫情加速了全球數字經濟強勢崛起，也為我國在數字經濟時代實現彎道超車創造了歷史機遇。應把構筑數字經濟新優勢作為高質量發展的重要抓手，在核心關鍵技術、新型數字基礎設施、數字產業化、產業數字化、數字經濟監管治理、數據要素市場培育、數字經濟國際合作等方面系統推進數字經濟強國戰略。發揮超大規模市場優勢和完備的產業鏈優勢，打造具有國際競爭力的數字產業鏈、供應鏈和創新鏈體系，通過數字賦能推動產業結構升級，提高國內大循環質量，暢通國內國際雙循環，加快構建新發展格局。

（一）數字經濟在減緩經濟下行、穩增長中發揮重要作用

一是數字經濟增速高于GDP水平。根據中國信通院相關數據，2005—2019年我國數字經濟增加值由2.6萬億元增長到35.8萬億元，占GDP比重由14.2%提升至36.2%。按可比口徑計算，2019年我國數字經濟名義增長15.6%，高于同期GDP名義增速7.85個百分點;高于同期第一產業增速6.8個百分點、第二產業9.79個百分點、第三產業6.54個百分點。2005—2019年我國數字經濟規模增長12.7倍，年復合增長率20.6%，而同期GDP增長4.3倍，年復合增長率12.6%。數字經濟在我國經濟中貢獻度顯著提升，2014—2019年保持在50%以上，2019年高達67.7%。

二是數字產業化實現量質齊增。中國信通院數據顯示，2011—2019年我國數字產業增加值由2.96萬億元增至7.1萬億元，年均增速11.56%，占GDP比重由6.3%提高至7.2%。數字產業價值鏈層次不斷提升，電信業和電子信息制造業占比由2011年的70%下降至40%左右，軟件業和互聯網行業占比由30%上升至60%左右。

三是產業數字化水平快速提升。信息通信業快速發展有力支撐了我國的傳統產業數字化轉型。中國信通院數據顯示，2011—2019年我國產業數字化增加值由6.53萬億元增加至28.8萬億元，年均增速高達20.38%，GDP占比由13.9%上升至29%。

四是數字經濟有效對沖了疫情對經濟增長的負面影響。2020年數字經濟展現出強大的抗擊疫情沖擊能力和發展韌性，并在精準防控、物資保障、生活保障、復工復產等抗疫環節發揮了關鍵作用。與此同時，通過疫情這一非制度性設計，實現了數字技術創新和應用場景融合雙輪驅動，生產和消費的數字化邊界快速拓展，大數據實現供需精準匹配有效提高了經濟大循環水平和質量。由于數字經濟保持高速增長有效對沖了經濟下行壓力，使我國經濟實現“V”型反轉，以2.3%的優異成績成為2020年全球唯一實現正增長的主要經濟體。疫情以來，數字經濟始終保持高速增長。2020年信息傳輸、軟件和信息技術服務業增加值增長16.9%，居各行業領先水平;高技術制造業增加值增長7.1%，高于同期規上工業增速4.3個百分點。在整體制造業投資下降的情況下，高技術制造業投資增速達11.5%，特別是5G、工業互聯網等新型基礎設施加速建設，加快推動傳統產業轉型步伐。2020年全國網上零售額達11.76萬億元，同比增長10.9%，其中實物商品網上零售額達9.76萬億元，同比增長14.8%，占社會消費品零售總額的比重接近1/4。

（二）新業態新模式的大規模應用，推動數字經濟強勢崛起

新冠肺炎疫情急劇擴大了新業態新模式的應用場景，加速推動了在線辦公、在線教育、在線醫療、網絡購物、網絡金融、數字娛樂等新業態新模式的大規模應用，推動數字經濟強勢崛起。

其一，在線辦公。2019年我國遠程辦公人數僅530萬人，2020年增加至3.46億人，占整體網民的34.9%。越來越多的企業開始建立遠程辦公機制，遠程辦公模式逐漸為企業常態化應用，2020年下半年的增長率高達73.6%。疫情助推云視頻會議的井噴式增長，也促進了遠程辦公軟件的規模化應用，如騰訊會議、釘釘等。各級政府、學術機構、企業等大多采用網絡視頻會議，用戶使用數量是上年的10倍。服貿會、進博會及各種國際峰會、論壇等均采用線上線下結合方式進行。據統計，企業微信服務用戶數量由2019年的6000萬人增至2020年的4億人，同期釘釘企業使用數量超過1700萬家。

其二，在線教育。2019年我國在線教育用戶規模僅2.61億人，2020年增加至3.42億人，增長31%。疫情加速了教育信息化進程。疫情期間，我國全日制在線教育平臺新增數量超過100個，截至2020年2月，全國30多個省、300多個城市的學校加入阿里釘釘在線學堂，約覆蓋全國5000萬學生;中國大學慕課平臺對接近1200所高校、近7000名老師的慕課教學服務，開通課程9000門。截至2020年11月，全國中小學聯網率達99.7%，2020年1—10月在線教育企業新增8.2萬家。

其三，在線醫療。2020年，我國在線醫療用戶規模達2.15億，占整體網民的21.7%。平安好醫生、阿里健康和好大夫等平臺診療咨詢量同比增長20倍，處方量增長近10倍。疫情期間在線問診成為重要的診治手段。截至2020年10月，全國有900多家互聯網醫院，550多家二級以上醫院可以提供線上服務。

其四，網絡購物。截至2020年12月，我國網絡購物用戶規模達7.82億人，較2020年3月增長7215萬人，占整體網民的79.1%。截至2020年12月，網上外賣用戶規模達4.19億人，較2020年3月增長2103萬人，占整體網民的42.3%。

其五，數字娛樂。截至2020年，我國網絡游戲用戶規模達5.18億人，占整體網民的52.4%;網絡游戲市場銷售收入2786.87億元，增長20.71%。2020年移動游戲市場銷售收入2096.76億元，增長32.61%，占游戲市場整體收入比重達75.24%。網絡直播用戶規模6.17億人，占整體網民的62.4%;網絡視頻用戶規模9.27億人，占整體網民的93.7%。

其六，網絡金融。截至2020年，我國網絡支付用戶規模8.54億人，占整體網民的86.4%。艾媒咨詢預測，疫情加速了消費服務線上化，驅動移動支付場景的拓展及用戶移動支付習慣的強化，未來移動支付交易規模將在用戶規模及支付頻率上升的驅動下持續增長。支付寶數據顯示，2019年6月—2020年6月期間，通過支付寶平臺完成的總支付交易規模達118萬億元，其中國際總支付交易規模達6219億元。疫情加速了金融業線上對線下業務的替代，銀行、證券、保險紛紛推出線上服務。證監會數據顯示，疫情期間通過互聯網渠道進行的證券交易超過95%。

其七，社交媒體。截至2020年，微博月活用戶增量5.21億人，日活用戶2.25億人，微信月活用戶達9億人;我國31個省（區、市）均已開通政務機構微博，各級政府共開通政務頭條號82958個，開通政務抖音號26098個。

（三）數字企業呈現出較好的成長性

“2020年中國新經濟企業500強”評價結果顯示，500強企業普遍實現高增長，營收年均增速達79.6%。分行業看，與數字技術融合程度越高，企業的成長速度越快。如占比最高的先進制造業企業（占比51.2%）年均增速達99%;依托互聯網進行消費場景模式創新的新型生活性服務活動年均增速高達106%。其次，民營企業成為數字經濟發展的主力。500強企業中民營企業有426家，占比高達85%，榜單前50名中的80%為民營企業。此外，許多數字企業在短時間內能夠進行大規模擴張且業務內容豐富精細，如新網銀行2017年成立僅一年業務范圍就覆蓋全國近310個大中城市，客服數量超過1600萬。

二、數字經濟是構建新發展

格局的關鍵突破口

數字經濟以平臺為核心組織，利用數據、算力和算法，有效組合國際國內要素資源，促進供給側與需求側精準對接，提高供需適配性，從而形成需求牽引供給、供給創造需求的動態平衡。通過構建數智化的產業鏈、供應鏈和創新鏈形成數字產業生態，提高內循環質量，打通內循環和外循環堵點，形成暢通的雙循環系統。

（一）數字經濟不斷釋放新的市場潛力

1. 數字經濟新業態新模式創造大量新需求

隨著數字技術不斷向生產和消費領域滲透，促進生產和消費邊界不斷拓展，在線教育、無人接觸、直播帶貨、網絡文娛等新業態、新模式正在被消費者普遍采用并不斷釋放消費潛力。疫情催生了大量“無人接觸”的數字經濟消費新場景，服務型機器人、無人超市、AR試衣、無人機配送等場景逐步轉化為商業應用。汽車4S店、房地產開發商和房產中介升級線上服務，推出VR看房看車服務等;從日用品、農產品到產業、老字號、非遺產品、文化旅游產品等各類直播帶貨場景大量出現。以抖音為代表的新興網絡文娛用戶規模和消費黏性同步提高，2020年抖音日活用戶達6億人，同比增長50%。后疫情時代，數字化生存邏輯將對未來消費模式產生深遠影響。淘寶、京東改變了購物模式，支付寶、微信改變了支付模式，滴滴出行、共享單車改變了出行模式，美團、餓了么改變了用餐模式，等等。消費者日益習慣在數字空間進行消費、娛樂、社交等活動，這些都將不斷拓展更加豐富多元的數字消費新空間，創造新經濟的增長點。

2. 平臺經濟帶來顯著的長尾市場效應

平臺突破了時空限制，使商品儲存、流通、展示的場地和渠道足夠寬廣，銷售成本大幅下降，尤其使小眾需求、銷量不高的產品擴大市場份額，與主流產品市場份額相當甚至更大，即眾多小市場匯聚可產生與主流相匹敵的市場能量。數字化平臺為長尾市場創造了盈利空間，眾多中小微企業能夠拓展市場寬度和挖掘市場深度，在不斷細分領域中找到生存空間。2020年微信小程序實物商品交易增長154%，其中商家成交額（GMV）增長255%，快消品、零售渠道、時尚品牌通過小程序分別增長490%、254%和216%。2020年企業微信連接用戶數超4億人，活躍用戶數超1.3億人。

（二）數字企業成為自主創新的重要引領者

1. 數字企業正在引領我國自主創新的發展方向

近年來，數字企業在創新投入、創新能力和創新組織方式上不斷突破，技術創新、產品創新、服務創新、商業模式創新加速發展。《2020中國新型創新企業榜》公布的前50名新型創新企業均為數字企業，涵蓋數字化新基建、新型互聯網企業、新興半導體等領域，覆蓋AI服務商、文娛、新零售、網絡安全、物聯網、在線教育、云計算、機器人、智能家居、金融科技、區塊鏈、智能駕駛、新能源汽車等諸多行業領域，越來越多的新興行業通過數字技術創新呈現出持續成長勢頭。

2.技術出口反映出數字企業自主創新能力不斷提升

2019年我國技術出口前10大行業占我國技術出口金額的比重高達79.06%（表1），這10大行業都具有較高的數字化程度，除信息通信技術（ICT）制造業和服務業外，其他行業都是率先進行數字化轉型的傳統行業，如交通運輸設備制造業、專用設備制造業、通用設備制造業、醫藥制造業、電氣機械及器材制造業等，表明數字企業已經成為我國自主創新的主體。

3. 數字化平臺通過“蒲公英效應”，實現新技術擴散和產業化

平臺具有新技術轉化為通用技術的能力，從而成為培育新技術、新產業、新業態和新模式的載體。如華為公司攜手全球技術伙伴在AI、云計算、5G等領域聯合創新。目前華為云技術合作伙伴有2000多家，有2500多個伙伴在鯤鵬、昇騰等10個技術方向通過5000多次技術認證，其中通過鯤鵬認證的1100多家主要是基于鯤鵬的應用軟件企業，鯤鵬社區開發者已超過200萬人。華為還利用全球40多個開放實驗室開放了ICT底層技術，立足打造5G+智慧場景等數字生態。微信小程序開放了官方組件、官方UI素材及開放接口能力，打通了超過12億用戶的通道，已有超過200萬開發者加入微信小程序開發，覆蓋200多個行業，日活用戶超過4億人。

（三）數字企業成為貿易創新的重要載體

隨著云計算、大數據、人工智能等數字技術廣泛運用于跨境貿易的各環節，貿易數字化進程不斷加快，驅動跨境電商不斷轉型升級。以阿里巴巴國際站為代表的一批跨境電商平臺企業不斷拓展功能，創新外貿業態和模式，由平臺實現跨境貨物貿易逐步向外貿綜合服務領域延伸，形成了貨物貿易和服務貿易全鏈條融合發展的新一代跨境電商范式，也稱為“數字化新外貿”。這一模式以全鏈路跨境貿易平臺為核心，形成銜接生產商、供應商、批發商、分銷商、零售商、消費者、物流、金融、信息機構及政府監管部門的生態系統，不僅包括跨境商品流通，還包括與之相關聯的物流、金融、信息、支付、結算、征信、財稅等配套服務，高效透明的通關、收匯、退稅外貿綜合服務，以及信息化、數字化、智能化的新型監管方式和新的國際規則體系。通過一站式跨境供應鏈服務體系，真正形成了跨境B2B交易從商機到履約的閉環，買賣雙方可以在全鏈路跨境貿易平臺完成擔保交易（圖1、圖2）。

跨境電商成為拉動對外貿易增長的新動力。2015—2019年通過海關跨境電商管理平臺的進出口總額增長4.17倍，年均復合增長率50.79%;2017—2019年出口規模增長1.8倍，年均復合增長率67.49%;進口規模年均復合增長率27.37%。海關統計數據顯示，2020年我國跨境電商進出口1.69萬億元，增長31.1%。其中，出口1.12萬億元，增長40.1%;進口0.57萬億元，增長16.5%;通過海關跨境電商管理平臺驗放進出口清單達24.5億票，增長63.3%。隨著我國跨境電商平臺綜合服務能力增強，數字化新外貿等新型貿易方式促進“雙循環”戰略發展的作用將進一步加強。

（四）超大規模平臺具有數字基礎設施和公共產品屬性

1. 超大規模平臺已經成為重要的數字基礎設施

首先，云計算、大數據、人工智能、區塊鏈及衍生的大量關鍵核心數字技術由平臺研發，逐漸發展為通用性技術，并作為數字基礎設施對企業、政府等部門提供。如阿里云、騰訊云、百度云、華為云等為企業和政府提供云服務器、云數據庫、云存儲等服務。其次，超大規模平臺提供了大量具有公共產品屬性的服務。這些服務已經超越了商業范疇為全社會所用，并增加了社會福利。如在線支付平臺，交易頻率最高的移動支付平臺是微信，2020年用戶使用微信支付的比例為92.7%。交易金額規模最大的是支付寶，截至2020年6月30日支付寶月活用戶高達7.11億元。這些大規模在線支付平臺已經成為我國金融基礎設施體系的一部分，向社會提供普惠金融服務。又如視頻會議平臺（騰訊會議、網易云會議等）、在線教育平臺（釘釘）搭建的網絡平臺承擔了面向社會和教育行業的公共服務，平臺開發的微信等即時通信工具、電子郵箱等已成為公眾和企業的主流通信手段。再次，平臺聚集的數據資源為優化社會公共服務提供重要支撐。在撮合交易過程中，平臺沉淀了海量數據資源，可以發揮服務社會生產生活的效能。如百度地圖的慧眼平臺、出行云平臺、交通云平臺推動交通數據交換共享，為政府改善城市交通、用戶提高出行效率提供數據支持。

2. 數字化平臺具有公共服務平臺屬性

在疫情防控過程中，平臺企業發揮了不可替代的作用。如在疫情防控方面，工信部借助全國16億手機用戶數據迅速采集到全國人流動向信息，基于大數據技術實現了疫情實時大數據采集體系、新冠肺炎確診患者相同行程查詢工具、湖北籍游客定點酒店查詢、發熱門診地圖等。騰訊發布的“全國發熱門診地圖”覆蓋357個城市，可查詢發熱門診醫院11637家，1960家醫療救治定點醫院。發熱門診地圖累計訪問過億人次，調用次數超過10億次。在物資保障方面，數字化平臺通過供需匹配有效解決了防疫物資信息不對稱。如騰訊看點上線“全國口罩預約購買信息查詢”工具，聚合全國107個城市的口罩預約購買平臺信息，實時顯示當日開放平臺數量、售賣平臺、開售時間、口罩類別、限購次數等具體信息。數字化物流平臺通過運力整合、配送調度等方式保障了抗疫物資運輸。如京東物流發揮供應鏈物流能力和技術優勢，積極進行內外部物資統籌、公鐵空運力整合等資源對接，全國七大區域聯動，保證應急物資合理統籌、有序運輸、及時送達。疫情期間，采用“無接觸配送”的訂單占整體單量的80%以上。在線教育滲透率短時間大幅提升。如中國大學MOOC平臺為全國受疫情影響延期開學的高校提供免費服務，企鵝輔導、有道、好未來、猿輔導等在線教育公司免費開放在線授課平臺，滿足用戶的學習需求。疫情期間使用騰訊課堂在線學習的師生人數較同期增長近128倍。在線問診平臺有效解決了線下醫療資源緊張的問題，騰訊健康、阿里健康、平安好醫生等多個平臺開展線上義診和名醫直播。復工復產方面，遠程辦公、線上招聘、遠程會議等無接觸辦公管理模式普遍應用，騰訊會議、釘釘、華為云Welink、金山辦公、二六三等企業都提供了免費不限時視頻會議服務。

（五）數字企業成為創造就業的重要載體

就業是擴大內需和提高需求側質量、暢通國內大循環的基礎。數字經濟是我國吸納新增就業的重要渠道。隨著數字產業化領域業務范圍迅速拓展，傳統產業加速數字化轉型，派生出大量新職業需求，創造了大批新增就業，并推動實現從固定就業到彈性就業、從傳統就業到新興就業、從雇用就業到靈活就業、從專業型就業到復合型就業轉型的發展轉變。2019年和2020年人力資源和社會保障部先后發布了兩批共29種新職業，其中與數字經濟相關的職業比例超過75%。國家信息中心發布的《中國共享經濟發展報告2020》顯示，2019年我國以新就業形態出現的平臺企業員工達623萬人，同比增長4.2%，平臺帶動的就業人數約7800萬人，同比增長4%。據中國人民大學統計，我國游戲、電競、直播、網絡文學等四個數字文化行業吸納全職就業約1145萬人。數字經濟為不同層次群體提供了更加自主和多元的就業機會。中國信通院發布的《中國數字經濟就業發展研究報告》通過對國內主流招聘平臺的數字經濟就業招聘數據分析了數字經濟對就業勞動力需求情況。結果顯示，數字經濟就業崗位對不同教育背景的勞動力均有強勁需求，低中高學歷總體占比比較平衡。如在高端就業中，本科及以上學歷占比37.8%，專科占比27.8%，高中及中專占比5.5%。在各種崗位的全職就業招聘中，14.7%的招聘條目不要求學歷，為不同層次和技能水平勞動者提供了更多就業機會。特別是部分低教育水平勞動者有了接觸前沿技術和優質工作崗位的機會，提升了就業公平度。數字經濟對就業的貢獻還體現在其較高的薪資水平上，2018年數字經濟就業崗位的平均月薪達7057元，高于同期規上企業平均工資（5696元/月）23.9%。

三、我國數字經濟發展的突出短板

（一）原始創新能力較薄弱，關鍵核心技術受制于人

總體上看，我國數字產業的自主創新短板仍然突出。

1. 基礎研究較弱

我國數字經濟發展更多體現為強調量的增長，對質的提升關注度不足。由于我國數字產業的發展優勢在消費側，企業技術開發也主要集中于應用端。如抖音、微信等社交應用和各大購物平臺開發的算法規則，京東自主研發的無人倉調度算法應用入圍全球運籌和管理科學界的最高獎項2021年弗蘭茲·厄德曼（FranzEdelman）獎名單，這些都體現了較高的應用創新能力。相比之下，關鍵基礎領域自主創新能力比較薄弱，研發投入占研發總投入的比重長期徘徊在5%左右，與世界主要創新型國家15%～20%的差距較大（黃奇帆，2020）。

2. 關鍵核心技術受制于人

我國在核心元器件、高端芯片、集成電路、基礎軟件、數據處理分析、可視化呈現等核心技術方面自主知識產權嚴重不足，大量依賴進口，95%的高端專用芯片需要進口。據統計，2017—2019年我國知識產權進口額占技術進口額的比重分別為65.63%、68.46%和60.32%，貿易逆差額分別高達182.46億美元、182.71億美元和175.84億美元，成為技術貿易逆差的最大來源。核心技術高度依賴發達國家導致經貿摩擦頻發，反過來又增加了我國引進關鍵核心技術和前沿技術的困難和成本。

3. 高端創新人才匱乏

我國擁有世界上規模最大的科技人才資源，但人才供給結構呈現明顯斷層，高尖端核心技術人才、工程師及領軍型人才結構性失衡嚴重（王文成，2019）。由于數字經濟發展迅速，相關職業教育培訓能力短時間內難以滿足需求，數字經濟領域高端技術人才儲備不足。以大數據專業為例，2016年教育部新增“數據科學與大數據技術”專業，2017—2019年高校數據科學與大數據技術專業新增備案數量依次為32所、250所和196所。賽迪研究院數據顯示，到2018年我國大陸地區大數據核心人才缺口達60萬人以上，到2025年大數據人才缺口將繼續擴大至230萬人。2020年7月人社部中國就業培訓技術指導中心聯合阿里釘釘發布的《新職業在線學習平臺發展報告》顯示，到2025年我國人工智能人才需求規模達500萬人、云計算工程技術人員近150萬人。智聯招聘發布的《2020年新基建產業人才發展報告》顯示，到2019年我國新基建核心技術人才缺口將達417萬人。除了專業人才外，具有經濟、管理、法律、產業政策等多學科知識，同時具備實踐能力和管理技術的復合型創新人才也是我國數字經濟發展的短板。陳煜波 等（2021）2020年對全球31個重要創新城市（地區）所有領英用戶中近4000萬數字人才分析發現，中國數字人才在ICT行業的比例高于歐美發達國家，而歐美發達國家的數字人才在傳統行業比例高于中國。同時，中國數字人才的主要技能集中在數字技能方面，而歐美發達國家的數字人才除了擁有數字技能外還擁有豐富的行業技能和商業技能，如醫療管理、房地產、建筑工程、制藥、教育管理等。

（二）數字化發展二元鴻溝突出

1. 城鄉數字化發展差異顯著

第47次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》數據顯示，截至2020年我國網民總量達9.89億人，其中城鎮網民6.8億人，占比68.7%，互聯網普及率79.8%;農村網民3.09億人，占比和互聯網普及率分別為31.3%和55.9%。從職業分布看，農林牧漁從業人口的網民數量占比僅為8.0%。造成農村居民網絡應用程度低的主要原因是受教育程度低。其次，網絡使用成本也是重要原因，據統計，月收入1000元以下的網民群體占比僅為15.3%，而這部分人口主要集中于農村地區。因此，面向農村地區的數字化普及和滲透的重點是提升農村網民的數字技能水平，加大數字惠農政策力度等。

2. 年齡鴻溝與數字化矛盾凸顯

人口老齡化與數字化的矛盾不斷凸顯。在我國網民的年齡結構中，50～59歲網民占比15.1%，60歲以上網民占比11.2%，二者加總僅為26.3%。較低的數字技能應用水平疊加數字化應用場景快速拓展，以及公共服務類網站及移動互聯網應用（APP）無障礙化普及率較低，這些因素限制了中老年群體對數字經濟的參與程度，在數字化進程中不斷被邊緣化，老齡人口面臨著日常生活被嵌入數字化技術無所適從的困境，如在線出行、在線支付、在線就醫等。因此，提高數字化轉型中的適老化水平，應成為我國數字經濟包容性和普惠性發展的重要內容。

（三）數字經濟綜合實力不強

我國數字經濟規模僅次于美國，位居世界第二位，但發展質量與美國相比存在較大差距。

1. 我國數字經濟總體規模偏低

從整體規模看，我國GDP和數字經濟均居世界第二位，2019年我國數字經濟規模5.2萬億美元，占GDP（14.36萬億美元）比重36.2%;同期，美國數字經濟規模13.1萬億美元，占GDP（21.43萬億美元）比重達61%。我國數字經濟規模相當于美國的39.7%，同期GDP則相當于美國的67%（中國信通院，2020）。

2. 我國數字經濟企業的實力明顯落后于美國

根據《福布斯》數據，2019年我國上榜全球數字經濟百強企業的數量居世界第二位（14家），遠不及同期進入財富世界500強排行榜前100位的企業數量（24家）。在互聯網平臺方面，根據聯合國貿易和發展會議（UNCTAD）數據，全球70個最大數字平臺中，美國和中國分別占據市值前兩位，美國占68%，中國僅占22%。根據CB Insights數據，2020年9月美國和中國擁有獨角獸企業的數量分別居前兩位，美國占48%，中國占24.7%。

3. 我國與美國數字經濟發展差距繼續拉大

根據騰訊研究院的統計，2014—2020年9月，按年度市值排名，我國進入全球前十名的互聯網公司由3家減少為2家，美國由7家增加到8家。從市值規模看，我國在十大互聯網公司市值中所占比例呈下降趨勢，從2017年的22%持續下滑至目前的16%，美國則由78%上升至84%。從代表公司看，蘋果公司市值在2014年低于我國當時最大的3家公司（阿里巴巴、騰訊、百度）之和，現在則超過我國最大的6家公司（阿里巴巴、騰訊、美團、京東、拼多多、網易）之和。亞馬遜的市值在2014年遠低于阿里巴巴，現在則相當于我國最大的3家公司之和。同時，我國互聯網公司收入增速優勢也在減弱。2014年我國4家主要互聯網公司（阿里巴巴、騰訊、百度和京東）的收入平均增速是美國9家主要互聯網公司（微軟、蘋果、亞馬遜、Alphabet、Facebook、Salesforce、PayPal、Netflix、Adobe）的2.3倍，此后逐年降低，2019年降至1.1倍，目前僅以2.3個百分點的微弱優勢快于美國。

（四）工業互聯網發展滯后，存在“單腿跳”現象

與國際平均水平及發達國家水平相比，目前數字技術對我國各產業的滲透率仍然較低。我國數字經濟發展主要由消費驅動，產業互聯網發展比較滯后，存在“一條腿長、一條腿短”的現象。我國是全世界唯一擁有聯合國產業分類中所列全部工業門類的國家，已經建成門類齊全、獨立完整的現代工業體系，工業規模居全球首位。與之相比，工業互聯網發展相對滯后，這也是與美國差距拉大的重要因素。美國以消費互聯網和產業互聯網雙輪驅動的方式向前發展，云計算和企業服務成為支撐新一輪增長的核心驅動力。如Azure和AWS分別成為微軟和亞馬遜增長的核心動力。眾多細分領域的產業互聯網服務也蓬勃發展，Salesforce多年位居世界十大互聯網公司之列，Zoom和Shopify（加拿大）的市值達1000億美元以上，ServiceNow和Intuit在800億美元以上。目前我國的數字經濟仍由消費驅動，產業互聯網則剛起步。中國信通院數據顯示，2019年我國服務業和工業數字經濟滲透率（37.8%和19.5%）遠低于發達經濟體（46.7%和33.0%），并低于全球平均水平（39.4%和23.5%）。

（五）監管創新不足，不能適應數字經濟快速發展的要求

由于我國監管理念和相關制度滯后于數字經濟發展實踐，造成平臺經濟市場不公平競爭和發展不規范，平臺壟斷和金融風險，平臺對實體經濟侵蝕，以及消費陷阱、欺詐、個人信息泄露等問題日益突出，嚴重影響了數字經濟健康發展。同時，數字技術創新活躍、快速迭代，對層出不窮的新業態新模式還沒有形成適應數字經濟規律的監管方式，既存在監管的真空地帶，又存在過度監管等問題。這些對于新經濟發展將帶來不利影響。

一是監管缺失。在互聯網金融領域尤為突出，由于缺乏監管和相關規則，導致行業野蠻生長，P2P爆倉、高杠桿率、高利貸、金融詐騙等問題不斷出現，金融風險加劇。此外，由于新技術更新迭代快，應用場景擴展迅速，導致許多領域沒有主管部門。如對無人貨運應用的監管存在主管部門不清、政策不明等問題，難以落地運營，應用場景探索極為有限。二是多頭監管。數字企業的跨行業、跨領域經營往往面臨多政府部門的監管要求，政策相互掣肘。如互聯網銀行，目前國家相關政策仍處于試行階段，對開設實體網點有一定限制。由于一類遠程賬戶未放開，當前互聯網銀行的遠程開戶仍限于二、三類賬戶，在支付額度和使用場景等方面限制較多，吸收公眾存款困難。但國家出于審慎監管原則，又要求來自互聯網銀行貸款中必須有一定比例來自存款，這些相互掣肘的政策影響其發展（許憲春等，2021）。三是過度監管。如滴滴出行反映，疫情期間全國178個城市被叫停網約車服務。對數字經濟的過度限制和監管有損企業的創新活動并可能產生連鎖負面反應（世界銀行，2021）。因此，把握適度監管和發展之間的平衡十分重要。

（六）數據開放共享嚴重不足，導致數據有效開發利用水平不高

由于數據標準不統一、權責關系不明晰、共享機制不明確、法律保障不健全等原因，政府部門和企業沉淀的海量數據資源如何開放共享和有效利用一直存在較大障礙。從政府部門看，由于多頭管理、跨部門協同障礙以及對數據安全的擔憂，導致跨行政部門、政府與企業之間數據共享渠道不暢通，制約了政府應對突發事件的服務效率、協同管理能力和應急響應能力。從企業方面看，由于數據的所有權、使用權、管理權、交易權等沒有明確的法律保障，已經對企業經營和消費者隱私保護造成較大影響。因此，推動平臺企業在法律法規框架下，實現數據互聯互通、開放共享已經成為亟待解決的問題。

四、新發展格局下推動

數字經濟高質量發展的政策建議

要加強我國數字經濟發展的頂層設計，以促進數字企業的技術創新、業態創新和模式創新為重點，發揮超大規模市場優勢不斷擴大數字技術應用場景，尤其要在產業互聯網主導的“下半場”中取得主動，實現消費互聯網和產業互聯網雙輪驅動的發展格局。發揮跨境電商平臺在貿易創新發展中的作用，打通國內外兩個市場、實現兩個循環相互促進。同時，建設分工協作的區域數字經濟體系，探索彰顯特色優勢的發展路徑，推進產業鏈供應鏈協同發展，結合國家重大區域戰略打造數字經濟高地。加強數字經濟國際合作，為我國數字企業國際化發展營造良好環境。構建與數字經濟發展相適應的創新政策體系和監管模式，全面統籌數字經濟開放、發展與安全。

（一）以突破關鍵技術瓶頸為重點提升技術創新能力

第一，發揮新型舉國體制優勢，強化國家戰略科技力量，加強關鍵核心技術攻關。一要發揮國家科研機構、高校在基礎研究中的作用，提高原始創新能力，勇闖“無人區”，實現“從0到1”的突破。二要發揮華為、騰訊、阿里、百度等龍頭企業的引領作用，注重核心關鍵技術研發，加強基礎研究，系統布局前沿共性技術攻關，突破芯片、底層架構等關鍵核心技術瓶頸，夯實底層技術根基，打造以“5G+人工智能+云計算”為基礎的研發應用平臺，為企業開展產業鏈協同創新提供良好環境。在數字技術領域的國家重大戰略規劃、科技專項、技術標準等方面提高平臺企業參與度，推動大科學裝置等國家基礎科學研究資源向平臺企業開放。鼓勵平臺企業加大研發投入，對于企業內設研發機構同等享受稅收、補貼、人才等國家相關優惠政策。三要夯實產學研用相結合的技術創新體系。加快政府管理職能轉變，在技術創新的制度供給方面積極探索，要更加注重市場機制作用和創新要素的市場化配置，注重發揮各類企業的主體作用。暢通企業與高校、科研機構、用戶的協同創新機制，推動大中小微企業的創新鏈協同發展，完善各類技術交流合作平臺，加強各類產業創新聯盟建設。

第二，實施數字經濟人才計劃。一方面，要大力吸引海外創新型領軍人才。鼓勵各地政府加大吸引留學人員、海外華人華僑回國創新創業，吸引各國高精尖人才來華工作力度。通過實施人才計劃，加大科研經費補貼、工資薪酬、個稅減讓、股票期權激勵等力度，在住房安置、子女上學、戶籍、出入境便利等方面加大政策支持，為他們安居樂業創造良好的條件。將人才引進與事業發展有機結合，使人才不僅引得來，更要留得住，讓他們創新有空間、創業有平臺、發展有天地，造就一批站在世界科技前沿的海外領軍人才隊伍。另一方面，要積極增加高等院校、職業學院等專業學科設置，擴大招生規模。同時要發揮社會培訓機構、龍頭企業的力量，大力開展職業培訓、崗位培訓，加快改變新一代信息技術人才短缺的困境。

第三，加強開放創新合作。構建有活力、有創新力的開放創新制度環境，強化國際技術交流與研發合作。積極探索與歐盟、日本、英國、美國等發達經濟體的技術合作新機制，以產業鏈、供應鏈為依托布局創新鏈，構建互利共贏的開放創新合作體系。從引進—模仿—學習的單向傳統模式，向共創、共享、共贏的雙向交互創新模式轉變。鼓勵華為等企業開放底層技術，支持數字技術開源社區等創新聯合體發展，完善開源知識產權和法律體系，鼓勵企業開放軟件源代碼、硬件設計和應用服務。

（二）發揮我國大市場優勢擴大數字技術應用場景

第一，加快推動數字產業化進程。重點培育壯大人工智能、大數據、區塊鏈、云計算、網絡安全等新興數字產業，提升通信設備、核心電子元器件、關鍵軟件等產業水平。構建基于5G的應用場景和產業生態，在智能交通、智慧物流、智慧能源、智慧醫療等重點領域開展試點示范。鼓勵企業開放搜索、電商、社交等數據，發展第三方大數據服務業。促進平臺經濟的健康發展。

第二，繼續拓展數字技術在消費領域的應用場景。疫情后消費者日益習慣在數字空間進行消費、娛樂和社交，為不斷拓展多元、新型的數字消費場景奠定了基礎。因此，消費互聯網經濟未來仍有廣闊前景，應支持消費領域平臺企業挖掘市場潛力，增加優質產品和服務供給;為消費者實現數字化生活方式提供高效連接，創造和普及消費新場景，培育消費新行為和新需求。同時，加快發展線下向“上”融合和線上向“下”拓展的雙向消費形態，多層次釋放我國大市場的消費潛力。聚焦教育、醫療、養老、撫幼、就業、文體、助殘等重點領域，提供智慧便捷的公共服務。推進學校、醫院、養老院等公共服務機構數字化轉型，推進線上線下服務深度融合，積極發展在線課堂、互聯網醫院、智慧圖書館等，對接基層、邊遠和欠發達地區，擴大優質公共服務資源輻射覆蓋范圍。推動購物消費、居家生活、旅游休閑、交通出行等各類場景數字化，推進智慧社區建設，提高社區生活服務、社區治理及公共服務的數字化水平，打造新型數字生活。要大力開發老年人、殘疾人共享數字生活的新模式。

第三，通過推動傳統產業數字化轉型擴大產業互聯網應用場景。實施“上云用數賦智”行動，推動數據賦能全產業鏈協同轉型，加速用工業互聯網平臺改造提升傳統產業和發展先進制造業。企業數字化轉型的難點和痛點主要包括信息不對稱、產業數據開放程度低、數字化轉型成本高等，應加速構建線上線下跨界融合的新產業生態體系，尤其要發揮超大規模平臺的優勢，利用大數據搭建數字企業與傳統企業精準對接的平臺，構建平臺數據開放共享的有效機制，為促進傳統企業技術創新提供基礎支撐。加快政府產業數據開放，使數字企業精準了解產業發展的痛點，為產業數字化轉型提供招商、資金的精準對接。鼓勵重點行業和區域建設工業互聯網平臺和數字化轉型促進中心，深化研發設計、生產制造、經營管理、市場服務等環節的數字化應用，培育發展個性定制、柔性制造等新模式，加快產業園區數字化改造。深入推進服務業數字化轉型，培育眾包設計、智慧物流、新零售等新增長點。加快發展智慧農業，推進農業生產經營和管理服務數字化改造。

第四，加快推動智慧城市和數字鄉村等新型數字基礎設施建設。將物聯網感知設施、通信系統等納入公共基礎設施統一規劃建設，推進市政公用設施、建筑等物聯網應用和智能化改造。構建城市數據資源體系，推進城市數據大腦建設。加快推進數字化鄉村建設，構建面向農業農村的綜合信息服務體系。

（三）發揮跨境電商平臺在數字化新外貿中的作用

第一，推動跨境電商轉型升級和創新發展。跨境電商是貿易數字化的重要推動力量和暢通“雙循環”的重要載體。要順應貿易數字化發展新趨勢，把發展跨境電商平臺放在貿易高質量發展的重要戰略地位。鼓勵電商不斷創新數字技術應用、創新商業模式和服務模式，引導跨境電商由單一的商品貿易向貨物貿易+服務貿易的新一代全鏈路跨境電商模式轉型升級。尤其要發揮超大規模平臺的綜合服務功能和創新引領作用，支持跨境電商平臺構建網絡化、數字化、智能化的國際供應鏈體系，大力發展海外倉，建設國際物流樞紐，完善國際物流網絡體系，為我國企業海外發展提供物流供應鏈服務。

第二，以制度型開放促進跨境電商持續發展。將跨境電商平臺的規則、規制、管理、標準等制度創新作為跨境電商綜試區、自貿試驗區、自由貿易港等開放平臺推動制度型開放的重要內容，加強與高標準國際規則對接，促進RCEP加快實施，推動中歐投資協定落地，同時，為我國加入CPTPP的相關規則標準對接做準備。發揮我國跨境電商的先發優勢，把握國際規則制定的話語權和主動權。

（四）探索與數字經濟發展相適應的促進政策和監管方式

第一，為數字企業創造公平競爭環境和產業發展環境。確立競爭政策的基礎性地位是激發微觀主體創新創業活力的關鍵。探索數字經濟負面清單管理模式，破除行業和地域準入壁壘，使各類市場主體依法平等進入。清理和調整不適應數字經濟發展的行政許可、商事登記等事項及相關制度，建立容錯機制，促進新業態、新模式加快成長。尤其要為民營企業和外資企業創造公平競爭環境，消除在參與5G等新基建投資、重大科技項目招標采購等方面的限制，財政補貼要一視同仁。通過各種試點示范區建設，不斷形成可復制推廣的創新模式和發展路徑。加快企業數字化轉型的公共服務平臺建設，鼓勵行業主管部門牽頭建立工業互聯網應用實驗平臺，探索不同應用場景的實現，將有市場前景的成功模式向行業推廣。增加技術研發和技術改造補貼，用于支持企業數字化改造升級，應對數字技術更迭快、市場競爭激烈等挑戰。健全數據產權交易機制，培育規范的數據交易平臺和市場主體，發展數據資產評估、登記結算、交易撮合、爭議仲裁等市場運營體系。

第二，加強完善數字經濟監管體系。加快完善平臺經濟法律法規，強化平臺企業數據安全責任，維護好用戶數據權益及隱私權。實現事前事中事后全鏈條監管，加強反壟斷監管，將互聯網金融活動全部納入金融監管，及時彌補規則空白和漏洞。加強平臺各市場主體權益保護，督促平臺企業承擔商品質量、食品安全保障等責任。創新監管方式，尤其要運用大數據、云計算、區塊鏈等技術手段，建立以信用為核心的市場監管機制，提升政府監管效能。

第三，堅持包容審慎監管和分類監管的原則。我國數字經濟蓬勃發展的一個重要原因是，政府以開放包容的態度對待業態創新。數字經濟市場監管應以保護和促進創新為目標，對于新技術、新業態、新模式本著保護和鼓勵的原則進行監管（王濤，2020）。特別是平臺創新會形成業態多元化，更應持審慎保護的監管態度。隨著新一代數字技術加快發展，數字經濟新業態、新模式層出不窮，具有豐富性、多元性等特征，應探索針對不同類型數字行業進行分類監管。

（五）加強數字經濟治理國際合作

數字治理合作已經成為全球數字經濟合作的重要議題。我國應積極參與全球數字治理和WTO、G20、APEC等框架下的有關數字經濟議題談判與協商，形成系統的中國主張。對接高水平國際經貿規則，著重在跨境數據流動、平臺治理、隱私保護、知識產權保護及數字稅、數字貨幣等國際規則和數字技術標準制定方面加強雙邊、區域、多邊合作，力爭與主要貿易伙伴達成共識。推動RCEP實施、中歐投資協定談判落地，積極加入CPTPP，在更多雙邊、區域和多邊自由貿易區談判中納入電子商務議題，加強與相關國家的數字監管和數據安全合作。推進網絡空間國際交流合作。

（六）全面統籌數字經濟開放發展與安全

隨著全球數字技術和數字經濟加速發展，數據成為核心要素，維護數字主權、數據安全和國家發展利益，已經成為各國數字經濟發展面臨的共同問題。為此，一要統籌數據開發利用、隱私保護和公共安全，加快建立數據資源產權、交易流通、跨境傳輸和安全保護等基礎制度和標準規范。加強涉及國家利益、商業秘密、個人隱私的數據保護，加快推進數據安全、個人信息保護等領域立法，完善數據分類分級保護制度，加強數據安全評估，推動數據跨境安全有序流動。二要加強網絡安全保護。加強重要領域數據資源、重要網絡和信息系統安全保障，加強網絡安全風險評估和審查。加強網絡安全基礎設施建設，強化跨領域網絡安全信息共享和協同。三要推動全球網絡安全保障合作機制建設。構建打擊網絡犯罪的國際協調合作機制。

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Abstract： As the main engine of Chinas economic growth， digital economy plays an important strategic role in building a new development pattern. The digital economy continues to unleash new market potential and become an important leader in independent innovation， trade innovation， job creation and an important provider of public services. It is a key breakthrough in building a new development pattern. However， its development is restricted by its weak original innovation ability， key core technologies under control of others， uneven development of digital economy， and weak comprehensive strength of digital economy. We will be focusing on solving the key technical bottlenecks， promote technology innovation ability， giving full play to the advantages of Chinas big market to expand digital technology application scenarios， play the role of cross-border electric business platform in digital new foreign trade， exploration and appropriate to the digital economy development， and also promote the policy and regulatory way， strengthen management of digital economy international cooperation， comprehensive development of open economy and digital security as a whole， We will promote high-quality development of the digital economy.

Key words： Digital Economy; New Development Pattern; Technological Innovation; New Business Form; New Model

（收稿日期：2021-04-27 ?責任編輯：羅建邦）