基于不同分類標準下土地紅利的形成

凌家慧，劉紅梅

（上海師范大學商學院，上海 200234）

0 引言

新中國成立以來，土地資源在中國經濟快速增長進程中具有很高貢獻率。從宏觀層面看，政府推動土地相關政策實施加快了土地經濟的快速發展；從微觀層面看，政府凝聚各方力量推動中國經濟從第一產業向第二、三產業轉移，農村人口逐步向城市流出，同時城鎮化與工業化水平刺激了城市的用地需求。土地資源的高效利用促使中國形成一種有利于經濟增長的土地優勢。

土地紅利是經濟增長與社會發展的重要驅動力。土地紅利對經濟增長與社會福利的推動作用主要表現在以下3個方面，第一，土地作為一種生產要素，不同類型的土地使用都對提升人民生活水平方面作出了重大貢獻[1]；第二，土地使用用途改變過程中，推動農村人口向城鎮與非農產業轉移，提高地區產業發展速度[2-3]，完善地方基礎設施建設；第三，政府等層面通過實施相關政策和對部分土地追加投入以提高土地利用強度，有利于從總體上優化土地利用格局和產業空間結構[4]，提升單位土地經濟收益的同時保障生態環境優化[5-6]。

中國現代化進程中土地紅利作為國民經濟的重要組成部分，本研究將土地紅利界定為土地使用用途改變和土地使用效率提升過程中推動經濟、社會、環境方面帶來的總效益提升。這一內涵不僅說明了土地作為一種資本在用途發生改變過程中因不同類型土地資本有機構成不同而產生的直接價值增值，還說明了土地作為一種要素，資本家與農民在提升土地使用效率過程中獲得的間接價值增值。本文在已有研究的基礎上，對土地紅利概念重新界定，依據不同分類標準對土地紅利進行分類，并探究分類形式下土地紅利的形成，豐富現有土地紅利理論，為進一步實現土地紅利最大化提供一定參考。

1 文獻綜述

土地紅利是新中國成立以來中國的發展紅利之一，但已有學者在“土地紅利”內涵界定上觀點并未統一。

大部分學者認為土地紅利是土地資本化過程中的土地財富增值[7-9]，即土地使用方式轉變過程中產生的價值增值部分（土地增值紅利）[10]。張廣輝[11]使用索羅模型證明了農村集體土地轉變為城市國有土地過程中確實產生了土地紅利，即土地紅利來源于土地征收過程中土地用途改變產生的經濟效益。在這方面，學者主要研究重心在于土地由集體所有轉變為國家所有過程中土地紅利在不同利益相關者之間的分配問題，即土地所有權轉移過程中土地紅利的分配方面，圍繞農民（或村委會）與地方政府2個主體展開，研究認為土地承包者（農民）在土地紅利分配過程中收到的紅利份額較低，一般不超過所獲土地份額的20%[12-13]。

少部分學者將土地紅利界定為土地資源在各種用途上所產生的“邊際收益”相等基礎上實現經濟利益的最大化部分。土地紅利的獲得需要進一步提高土地資源的合理配置水平；合理確定土地制度的公權邊界；全面建立國家對各類土地的用途管制開發；推動土地規劃與土地用途管制的法制化[14-15]。

目前已有文章大多是針對土地增值紅利進行研究，研究土地紅利在不同利益相關者之間的分配問題，且已有的研究中土地紅利的形成都是基于土地所有權發生轉移背景下，沒有考慮到土地所有權即使不發生轉移土地用途發生改變也會產生一定數量的土地紅利。與已有文獻相比，本研究的邊際貢獻在于：對土地紅利的內涵界定更加全面，不僅包括土地用途轉變改變過程中產生的土地紅利，還涵蓋了土地使用效率提升過程中產生的土地紅利部分，并分析不同分類標準下土地紅利的形成。

2 土地紅利的分類

根據不同的分類標準對土地紅利進行分類。

依據土地紅利的來源形式不同，將土地紅利分為土地產權變化、土地用途變化（包括產權用途皆不變、產權變用途不變、產權不變用途變、產權用途都改變4種形式）以及建設用地減量化等5種不同紅利形成類型。

依據土地紅利形成的本質的不同，可以將土地紅利分為土地使用用途改變以及土地使用效率提升2種不同來源形式。前者主要表現為土地資本化過程中產生的土地財富增值，即土地從低價值用途轉變為高價值用途過程中產生的土地增值部分（從作用時間階段上也被稱作土地一次紅利）；后者主要指土地緊缺時，政府等層面通過實施土地政策和應用技術以及企業家通過對土地追加投入的方式來提升土地使用效率的土地增效部分（從作用時間階段上也被稱作土地二次紅利）。

通過影響途徑的不同，可以將土地紅利分為土地經濟紅利、土地社會福利紅利和土地生態景觀紅利，分別表示為土地紅利形成過程中給地區經濟發展、居民社會福利以及生態環境帶來的增長與改善。

3 從產生途徑分析土地紅利的形成

土地紅利的形成與土地用途、所有權的歸屬密切相關，土地使用用途不同產生土地紅利之間存在一定差距，依據土地所有權的歸屬，用途、空間和強度是否變化可以將土地紅利進一步細分，如表1所示（本文主要討論土地經濟紅利的形成與變化）。

表1 土地紅利的形成

3.1 土地產權不變，使用用途不變，土地利用強度提高

3.1.1 農業用地利用強度提升 農業用地普遍存在土地規模小、不集中、組織分散等特點，農業用地的集約化使用推動農業生產由傳統農業向現代農業轉移。

農地使用效率的提升依賴對農業土地的追加投入來提高土地生產率與勞動生產率，主要存在于以下幾種方式中：（1）技術引進，利用先進科學技術，完善農產品制造體系，強化農業產出功能，強化地方稅務，保障農民社會福利。（2）生態建設，進一步提升農業的生態景觀功能與產出。（3）空間優化，以農業、生態空間、永久基本農田等開發邊界，以此為載體優化空間結構布局。農業用地的再開發將高效農業生產和農業休閑觀光兩大主要功能為依托，將農業用地打造成具有地方特色的農業產業。

3.1.2 建設用地利用強度提升 目前，部分建設用地存在建設用地閑置、農村建設用地布局分散、容積率低和聚集度低等現象，面對這些土地浪費現象不同投資主體追加對建設用地投入以提升土地利用、產出效率。建設用地的二次開發是涉及社會關系、多重經濟以及物質利益的復雜問題[16]，可以有效提升單位建設用地使用效率。建設用地二次開發主要存在以下幾種形式：（1）城市更新，通過對城鄉土地功能轉換以及多效使用等方面提升土地資源利用效率，早期城市更新依賴于房地產開發，目前主要通過對項目、產業升級等多種途徑，吸引社會資金投入提升單位土地使用效能。（2）對存在環境污染的土地進行治理、修復，提升土地可利用附加值。（3）完善村鎮規劃管理體制，主要通過對村鎮內部土地合理規劃管理，保障農業用地與居民點合理布局再選擇有發展潛力的土地進入市場流通體系。

3.2 土地產權不變，使用用途改變

3.2.1 農業用地轉變為建設用地使用 不同類型的土地，土地紅利的產生數量存在一定差異。當土地用于農業生產時，紅利主要通過農業生產方式形成；當土地用于工業生產時，紅利主要產生與第二、三產業中。直觀來說，在中國城市建設的轉型時期，建設用地對土地經濟紅利的貢獻度大于農業用地的貢獻度。

在這里，農用地轉變為建設用地使用主要包括集體農業用地轉變為集體建設用地以及國有農業用地轉變為國有建設用地使用2種方式（建設用地有很多種，增值收益具體表現形式存在差異，本研究所指建設用地皆為營利性）。由于農業資本有機構成與工業資本有機構成的差異導致工業生產產生的經濟紅利遠高于農業生產，相對于農業用地建設用地單位土地面積投資強度較高，土地資源利用效率較高。土地所有權人通過對原有農業用地進行開發、投資、吸引企業入駐，獲得一定數量土地經濟紅利，建設用地的使用有利于增加政府稅收改善居民社會福利。

3.2.2 未利用地轉變為農業用地使用 未利用地是一種土地未利用的現象，是特指除農業用地和建設用地以外的土地。針對未利用地，將適合開發成農用地的土地優先開發成農業用地，既能增加有效供給，又可以通過生態保育推動生態文明建設，有效促進土地紅利數量的提升。

3.3 土地產權改變，使用用途不變

3.3.1 集體農業用地轉變為國有農業用地使用 集體農業用地轉變為國有農業用地主要通過2個步驟：土地征收與土地出讓[17]。國家征收集體農業用地，土地產權發生轉移，國家給予原來土地所有者適當經濟補償。在土地出讓階段，買方（土地開發商）獲得土地所有權需要在不同開發商之間競爭。賣房（政府）追求以最高價格增加政府稅收、落實土地管理政策以及節約集約利用土地。

部分集體農業用地存在土地不集中、組織分散等特點，征收后土地由國家統一組織生產，農業用地相對更加集約高效生產。雖然土地用途不發生變化，但長期情況下土地產權改變能有效提高土地利用強度，刺激土地紅利形成。

3.3.2 集體建設用地轉變為國有建設用地使用 集體建設用地征收為國有建設用地情況與農業土地類似。土地所有權轉移之后有利于國家與政府優化建設用地空間利用格局，進行滿足生產、生活、生態空間的合理開發；加快推進對低效建設用地的改造，盤活存量建設用地，刺激土地紅利的形成。比如距離城區較近的近郊區建設用地相對更容易被國家征收，進入到城市土地管理體系中。征收后的建設用地，政府對其進行規劃、整理和出讓，有利于提高土地使用效率與企業入駐率，以獲得更多的經濟紅利。

3.4 土地產權改變，使用用途改變

集體農業用地轉變為國有建設用地過程中，非農使用如工業、商業等土地使用用途不同產生的價值也存在一定差距。在這個階段，農民通過政府征收獲得一部分經濟補償的同時，土地所有權轉移促使農民身份轉化，城鎮化水平提升。另外，土地用途改變后推動經濟效益較好企業加入會產生額外的政府稅收，部分資金將會以基礎工業設施改善等方式還給社會居民，有利于社會福利水平的改善[18]。

3.5 一種特殊情況：建設用地減量化

21世紀以來，中國部分城市工業用地比重較大，如上海市一些郊區工業用地占土地總量的30%以上，產值卻不高于10%。建設用地減量化本質是土地利用格局優化，減量化是區域經濟發展的必經過程[19]。

建設用地減量化可以分為建設用地總量不變和減少兩種不同階段，前者主要通過提高建設用地利用效率實現地區建設用地數量的“零增長”，后者主要指縮減建設用地面積，將低效建設用地轉變為農業用地或生態用地以提高地區環境質量并獲取額外建設用地指標。建設用地減量化整理的土地大多數屬于集體建設用地而非國有土地。

3.5.1 集體建設用地轉變為集體農業用地使用 減量化過程對社會經濟較低或者環境效益較差的建設用地進行土地整治，將其恢復成農業或生態用地使用，推動土地集約節約使用。合理規劃低效建設用地是發達地區經濟轉型的需要，如宅基地減量化整理主要以宅基地建設中心與經濟條件相對好的、發展潛力巨大以及基礎設施配套完善的村莊為中心點，聚集著周圍經濟實力相對落后的村莊，輻射與帶動周圍村莊共同發展[20]。整理后的農民集中居住，有利于改善農民生活水平與基礎設施建設的使用，推動土地紅利的形成與增長。但是在減量化過程中，土地經濟紅利產生不顯著，但是有效改善區域環境質量，土地生態景觀紅利顯著提升。

3.5.2 集體建設用地轉變為集體建設用地使用 建設用地減量化后仍為建設用地使用主要存在以下2個過程：（1）部分建設用地存在產出效率低且污染排放嚴重，為優化環境質量和保障建設用地指標轉移與優化，建設用地A轉變為農業使用A'，原土地所有者獲得一定的經濟補償。（2）建設用地A減量化通過將位置固定的建設用地轉化為可流轉的建設用地指標B和耕地占補平衡指標A'，為存量建設用地優化提供可能，依據土地邊際收益的差別，將建設用地指標配置到土地產出效益更高的區域使用。

4 從形成本質分析土地紅利的形成

4.1 土地用途改變過程土地紅利的形成

眾所周知，土地數量、結構的變化對經濟、社會和環境都有著非常重要的影響，一般來說農業使用轉變為建設使用會導致經濟等方面在短期內得到迅猛提升，土地用途由未利用地轉變為農業用途使用也是如此。這種土地由一種用途轉變為另一種用途使用過程中產生的土地價值增值部分也被稱為土地的一次紅利。

農業用地轉變為建設用地之前，農地用地的價格表現為農地地租的資本化，即土地作為自然資源所體現的價格。農業用地一般先通過政府征收轉變為國有土地，通過適當的配套基礎設施建設推動土地整理以達到政府出讓給企業的水平。當土地用途改變過程中，土地使用權進行轉移，土地價格還包括投入在土地中的物化勞動，主要通過貨幣形式體現，即土地資本價格。由于投入土地的勞動或資本與土地結合在一起，在土地使用權轉讓時，也就同時出售了投資在土地中的物化勞動。

農業用地轉變為建設用地使用是土地用途改變過程中土地紅利主要存在形式，農業用地轉變為建設用地是農地地租和建設用地地租的連接點。一般來說，轉變為建設用地的農業用地原始基礎設施完善度較低，在通過所有權轉移與市場調整之后，轉變為建設用地的農業用地與一般建設用地地租水平會達到均衡狀態。農業用地土地紅利主要來源于農地地租與農業利潤之和，建設用地主要來源于工業地租、工業利潤與企業稅收，土地用途改變過程中土地紅利來源如表2所示。

表2 土地用途改變過程中土地紅利的來源

4.2 土地使用效率提升過程土地紅利的形成

隨著經濟發展與技術進步，無論土地所有權是否轉移，絕大多數情況下土地所有者會逐步提高土地利用強度與自身收益，這種通過提升單位面積土地使用效率獲得的增效紅利部分也被稱作土地二次紅利。土地維持原有土地使用用途情況下，土地紅利形成本質在于土地使用效率的提高，而土地使用效率的提高與土地投資的增加密不可分。以農業用地或建設用地所有權轉移為例，農業用地或建設用地的再次交易主要發生在土地二次交易市場，主要體現在農業用地與建設用地在集體所有與國家所有之間進行再交易。建設用地在土地市場進行二次交易之后（即由集體所有轉變為國家所有），政府層面通過完善地區基礎設施建設吸引有潛力企業入駐，合理規劃促進土地使用集約高效，推動土地經濟紅利、社會福利紅利以及生態景觀紅利的形成與增加。

事實上，在土地所有權交易過程中，土地作為一種可變資本投入承擔了部分金融產品的屬性。由于土地資源的稀缺性和土地供給的壟斷性，土地的這種類金融產品性質容易引起土地投機進而導致高地價，單位土地面積價格的提升推動企業家提高土地使用效率，獲得更多經濟利潤。與此同時，土地紅利會隨著這種土地使用效率提升而穩步增值，土地紅利來源主要見表3所示（這里的建設用地主要指盈利性土地）。

表3 土地使用效率過程中土地紅利的來源

黨的十九大報告明確提出實施鄉村振興戰略，強調堅持農業農村優先發展觀念。加快農業生產全面升級、農村全面進步，加大對農業生產部門的政策扶持力度和資金投入力度來提升農業生產效率。建設用地使用效率提升體現在城市與農村建設用地的功能開發、復合利用以及空間優化，提高建設用地容積率、建筑密度以及增加對地下空間的使用，提升單位面積土地使用效率，推動建設用地二次紅利在未來土地紅利形成占比增加。

5 結論與討論

本文對土地紅利的內涵進行全面界定，基于不同標準對土地紅利進行分類，在此基礎上分析不同分類標準下土地紅利的形成。（1）從來源形式分析土地紅利的形成。土地紅利的形成與土地用途、產權、空間和強度的變化密不可分，土地所有權的變化與土地用途改變過程均會形成一定數量的土地紅利。（2）土地紅利形成實質來看，土地紅利的形成不僅來源于土地用途改變過程中，還源于土地使用效率提升。政府推動土地制度逐步完善，有利于土地紅利由一次紅利向二次紅利轉變。

借助土地開發、整理、減量化使用和對土地的二次開發，利用先進技術節約、集約使用土地，推動土地紅利的形成與增長。（1）提升單位面積土地使用效率。政府應增強政策實施力度，進一步挖掘已有農業用地、建設用地的紅利增長潛力。完善土地交易市場，利用數字化和信息化等多種方式推動從土地一次紅利向土地二次紅利轉變，進一步釋放增長動力。（2）協調好經濟、社會與環境之間的關系。在提升地區土地經濟紅利的同時，推動土地社會福利紅利與土地生態景觀紅利穩步增長，為推進綠色健康可持續發展提供源源不斷的動力與保障。