我國建筑企業市場準入制度創新研究

魯 非， 曹冬平， 張中豪， 王廣斌

(同濟大學 經濟與管理學院，上海 200092)

“大企業集團化、中小企業專業化”是建筑業普遍發展趨勢。以德國為例，其建筑業經歷過二戰后的繁榮增長和戰略性結構調整，形成了以少數現代化大企業集團組成的“建筑工業”和由小營造商、建筑合作社、個體工匠組成的“生產性建筑手工業”兩大板塊，促使不同規模與實力的建筑企業各展其長和優勢互補，形成壟斷適度、競爭有序的建筑市場。根據哈佛學派產業組織理論，市場結構影響市場行為，進而影響市場績效，其中最重要的工作是通過產業政策調整并改善不合理的市場結構。建筑企業市場準入制度作為我國政府塑造建筑業市場的重要手段，直接影響著市場主體行為方式及活力，亦是我國傳統剛性行政化管理方式的直接體現。因此，創新建筑企業市場準入制度成為構建面向未來建造模式的產業組織結構的關鍵工作，亦是推進我國建筑業行業治理體系現代化的重要抓手。

學術界關于我國建筑企業市場準入制度的研究很多。張慶云[1]分析了建筑企業市場準入制度在形式意義上和實質意義上的兩種形態及其相互作用關系，并以此論述了建筑企業市場準入制度的主要特點及主要矛盾，在理論層面上基本解釋清楚建筑企業市場準入制度的內在邏輯和發展方向。李世蓉等[2,3]通過比較國內外建筑企業市場準入制度，認為建筑企業資質監管信息化、提高中介機構的服務能力等有助于我國建筑企業市場準入制度的改善。劉炳勝等[4]從產業組織結構的角度，提出我國建筑業規模結構不合理，無序競爭、過度競爭嚴重，建筑企業市場準入制度需要在引領構建完善的分工協作體系方面發揮更大的作用。上述研究對分析我國建筑企業市場準入制度的存在問題及改革方向具有重要借鑒意義。然而，目前針對我國建筑企業市場準入制度的研究大多采用定性方法，缺少系統的定量分析，因此提出的對策建議往往較為籠統，未能有效指導改革實踐。

本文以建筑企業市場準入制度為研究對象，重點梳理建筑企業市場準入制度在我國的發展現狀與其在國外的發展趨勢，在此基礎上梳理我國建筑企業市場準入制度創新需求并進行問卷調查，定量分析建筑行業從業者對創新需求的重要性和可操作性態度，明確改革的方向與難點，據此提出針對我國建筑企業市場準入制度創新的對策建議，以期為我國建筑產業組織結構優化提供優越的制度環境。

1 我國建筑企業市場準入制度發展現狀

計劃經濟時期，我國對建筑企業實行簡單的注冊管理，對企業能力不作具體要求。隨著我國市場經濟體制的改革，1984年原建設部頒布《建筑企業營業管理條例》，以資金、技術、人員、生產設備等要素為建筑企業劃分資質類別與等級，開始了對建筑企業的規范化管理。其后經歷數輪改革，不斷細化資質分類分級標準并完善相關配套措施，逐步形成嚴格穩定的建筑企業資質體系，成為我國建筑企業市場準入制度的主要形式。

2014年，住房和城鄉建設部頒布新版《建筑業企業資質標準》，將建筑企業資質由85類縮減至49類，同時取消勞務資質分級，自此開啟了建筑企業資質體系的精簡優化階段。其后住房和城鄉建設部陸續頒布相關文件，通過縮短審批時限、推行告知承諾制度、推行無紙化審批等方式不斷優化資質審批流程并強化后續監管。2020年11月，住房和城鄉建設部頒布《建設工程企業資質管理制度改革方案》，進一步大幅調整并精簡建筑企業資質類別與等級，強調下放審批權限并創新資質監管方式。至此，建筑企業資質體系改革進入新的階段。自2014年至今的建筑企業資質體系相關政策文件及主要改革內容如表1所示。

表1 2014年至今的建筑企業資質體系相關政策文件及主要改革內容

目前，依據最新發布的《建設工程企業資質管理制度改革方案》，建筑企業被劃分為綜合、施工總承包、專業承包和專業作業4個序列共33類，各類資質僅劃分甲乙兩級或者不分等級，但是與其對應的建筑企業資質管理規定、標準等文件尚未修訂完成。住房和城鄉建設部也正在選取上海市、江蘇省等15個地區開展建筑企業資質審批權限下放試點工作，建筑企業資質審批監管方式有待進一步優化。此外，通過梳理相關政策不難看出，我國建筑企業資質管理仍然過度依賴行政部門的剛性約束，以信用為核心的多元主體共治格局尚未形成。

總體而言，建筑企業資質體系作為我國現行的建筑企業市場準入制度，正處在新的過渡時期。未來建筑企業資質體系應當如何創新以滿足我國建筑業中長期戰略轉型需求，值得進一步研究。

2 國外建筑企業市場準入制度發展趨勢

2.1 美國、德國與英國的建筑企業市場準入制度

美國建筑企業市場準入制度較為多元，各州政府依據本州的發展需要制定相應的建筑法規。多數州強調對執業個人的管理，滿足個人執照要求的建筑企業在缺少業績證明的前提下，仍然可以辦理商業注冊手續進入建筑市場。少數州也非常重視對建筑企業的管理，如加利福尼亞州的承包商州資質委員會，日常履行制定建筑企業資質分類管理法規、考核并頒發建筑企業資質執照、動態監管建筑企業行為等職能[5]。

德國政府一般不直接對建筑企業進行管理，市場主體的行為規制與調節工作主要由行業協會完成。德國法律明文規定，所有注冊登記的工商企業必須加入德國工商聯合會；此外，許多企業也會自主尋求加入其他協會，以求獲得技術、資源的支持以及與政府談判的能力。建筑企業被當地建筑行業協會接納，即可正式進入建筑市場，其行為受到法律和行業協會的雙重制約。針對劣跡建筑企業，行業協會可以在德國法律的框架內提高其工傷保險金或者對其進行高額罰款，使其經營困難并自動退出市場。在此過程中，政府始終不直接參與，但是會給予行業協會最大的支持。

英國政府針對建筑企業也不設置強制的準入限制。然而為適應全球一體化背景下建筑企業的跨國競爭，英國政府及其行業協會設立了一系列建筑企業資質體系輔助業主決策，其中影響力最高的是建筑戰線體系[6]和特許建造公司體系[7]。建筑戰線體系由英國商業創新與技術部建立，但系統的實施與維護由私人公司卡皮塔(Capita)完成，主要通過管理建筑企業資質預審和公共采購流程為政府業主提供值得信賴的建筑企業。鑒于其良好的信譽和高效的運作方式，許多私人業主也傾向于選擇被建筑戰線體系認證的建筑企業。相應的，特許建造公司體系由英國皇家特許建造學會建立，充分發揮該學會在會員管理方面的優勢，把專業人員組成作為對建筑企業的考核重點，如要求英國皇家特許建造學會會員在建筑企業的高級管理人員中占據一定比例。值得注意的是，盡管這些建筑企業資質體系在行業內具有極高的權威性，業主在選擇建筑企業的過程中仍然具有一錘定音的權力。

2.2 新加坡與日本的建筑企業市場準入制度

新加坡建筑企業市場準入制度主要包括兩套資質體系，即建筑商執照體系和承包商注冊體系[8]，均由新加坡建設局直接管理。建筑商執照體系要求所有想要在新加坡境內進行建設活動的建筑企業都必須在該體系中注冊。該體系將建筑企業分為總承包建筑商和專業承包建筑商，其中總承包建筑商按承接的工程項目價值額度分為一級總承包建筑商和二級總承包建筑商，而專業承包建筑商按專業類型分6個小類，每小類可以承接的工程項目價值額度均無限制。相應的，承包商注冊體系僅要求新加坡公共工程項目的總承包商或者一級分包商在該體系中注冊。承包商注冊體系對建筑企業的能力要求更高，將建筑企業分為7個大類(其中總承包商1個大類，一級分包商6個大類)、65個小類，針對不同大類資質設置不同的注冊等級。以針對總承包商的建筑工程大類為例，其下設綜合建筑和土木工程兩個小類，每個小類均包括7個注冊等級，注冊等級越高，可以承接的工程項目合同金額越大。

日本建筑企業市場準入制度與中國相似，都是政府通過法律法規建立資質體系，并由多層級的建筑業管理部門直接監管。日本將建筑企業分為成套工程承包商與專業工程承包商兩個大類、28個小類，其中成套工程承包商僅包括土木承包商和建筑承包商兩個小類。此外，日本建筑企業資質證書分為國土交通大臣許可證書和都道府縣知事證書兩類，分別由中央和地方政府頒發，保護了地方建筑業的整體利益。值得注意的是，建筑企業在申請資質注冊時，除了需要證明其管理、技術、融資等方面水平外，誠信水平也是日本政府關注的重點——在承包合同中有明顯不正當或不誠實行為可能性、管理人員是暴力組織成員以及企業存在被吊銷執照處分記錄等情況的建筑企業都將不被允許注冊資質。建筑企業一旦申請成功，其施工能力、工程業績、經營內容以及其他有關信息都會被受理注冊單位向公眾公布，作為業主和其他建筑企業選擇是否要與該建筑企業合作的重要依據。

2.3 國外建筑企業市場準入制度對我國的啟示

通過比較美國、德國、英國、新加坡、日本的建筑企業市場準入制度可知，各國普遍認同，充分評估建筑企業資質并對其進入市場后的行為進行約束，應當成為建筑業發展的必要條件。通過搭建建筑企業資質的相關平臺，業主搜索、驗證、評標決策的流程都將得到簡化，市場資源配置效率也將得到提高。各國對建筑企業資質評估與行為約束的形式存在較大差異。美國、德國和英國主要依靠間接的、市場的手段建立建筑企業資質體系，包括執業個人綁定、行業協會約束、咨詢公司注冊等形式，充分發揮了市場杠桿與行業自律機制的作用。日本和新加坡主要依靠直接的、行政的手段建立建筑企業資質體系，即由政府通過法律法規確定資質形式并由建筑業管理部門直接監管，充分保證了資質評估與行為約束標準的統一。各國均通過持續改革建立起適合本國國情的建筑企業市場準入制度，為我國建筑企業市場準入制度創新提供了很多有益經驗，其中注重對建筑企業管理人員與技術人員的考核、壓縮施工總承包資質類別、提高行業協會的自律與協調功能、建立完善的信用體系等經驗尤其值得借鑒。各國建筑企業市場準入制度概況如表2所示。

表2 各國建筑企業市場準入制度概況

3 我國建筑企業市場準入制度創新需求分析

基于建筑企業市場準入制度在我國的發展現狀以及在國外的發展趨勢，通過對國內外相關文獻的查閱分析，本文共梳理出15項建筑企業市場準入制度創新需求。為保證15項創新需求內涵及表述的準確性，研究團隊共組織五輪專家集體線上討論和兩輪專家面對面訪談，積極聽取來自政府、高校、各類企業等機構的專家對建筑企業市場制度創新的訴求，并充分收集專家對15項創新需求的指正意見。經過多輪調整，最終形成我國建筑企業市場準入制度創新需求及其相關措施，如表3所示。

表3 我國建筑企業市場準入制度創新需求及其相關措施

將上述創新需求劃分為重要性維度和可操作性維度，以此開展李克特五點量表的評價。向建筑業從業者發放問卷480份，收回有效問卷383份。經統計，受訪者廣泛分布在政府、高校和各類企業中，其中來自建筑企業的問卷有130份，占有效問卷的34%，這也是本次問卷調查對問卷發放對象有所側重的結果——建筑企業的利益訴求應當在我國建筑企業市場準入制度創新研究過程中得到重視。為保證調查問卷數據的穩定性和可靠性，本文使用SPSS 24.0對有效問卷數據進行Cronbach’s α系數檢驗，可知15項創新需求在總體上基于標準化項的Cronbach’s α系數為0.937，在重要性和可操作性上相應的Cronbach’s α系數分別為0.917，0.909，均大于0.9，表明15項創新需求在總體、重要性和可操作性上均有較好的內部一致性，可以用于進一步數據分析。

3.1 創新需求的重要性與可操作性排序分析

為探討建筑企業市場準入制度創新需求的可靠性與適用性，本文分別從重要性維度和可操作性維度計算15項創新需求的均值及排序，如表4所示。其中創新需求的重要性和可操作性排序體現建筑企業市場準入制度的改革方向與難點。

表4 建筑企業市場準入制度創新需求重要性和可操作性的均值及排序

在重要性維度上，均值排名前三的創新需求包括創新資質審批監管方式M4、鼓勵企業培養核心競爭優勢M14、健全資質清退機制M10。建筑企業資質涉及住建、鐵路、橋梁、水利、市政等多個部門，高級別的資質審批往往需要多個部門共同完成，涉及鐵路、水利、民航等類別的工程也需要多個部門共同監管，目前我國以住建部門為中心、多部門聯合執法的格局尚未能完全成型并發揮作用。此外，我國建筑企業中，具有國際影響力的超級大企業和企業集團還較為匱乏，而占絕大多數的中小型企業則是全能型居多，專業化、協作化水平差[4]。這主要是因為企業在缺乏核心競爭優勢的情況下，更加傾向于承攬低端的、整體的工程任務以維持生存。最后，大量建筑企業通過租借注冊建造師證書、臨時拼湊企業凈資產等方式獲得相應資質后，并沒有能力動態維持該資質要求的人員或資金水平，導致大量擁有資質證書卻不滿足相應資質標準的建筑企業充斥行業。盡管針對建筑企業的“雙隨機、一公開”的動態監管機制已經建立，但是仍未能覆蓋所有建筑企業并有效發揮清退作用。

在可操作性維度上，均值排名前三的創新需求包括加強行業協會作用M13、健全行業信用體系M12、創新資質審批監管方式M4，而涉及政府組織結構調整與重大政策轉變的創新需求可操作性一般較低。截至2020年底，從中央到地方全面實現所有符合條件并納入改革范圍的行業協會與政府脫鉤，同時全面清理行業協會違法違規收費行為。這為行業協會獨立、規范地發揮作用提供了基礎條件，使得行業協會真正成為極具潛力的參與行業治理的主體。此外，近年來信用體系建設速度明顯加快，從中央到地方的信用平臺數據基本實現數據聯動。未來的信用體系建設需要在進一步覆蓋所有建筑企業、人員、項目的基礎上，逐步打通從中央到地方、從地方到地方、從部門到部門的信用平臺數據交互壁壘，逐步構建一體化的信用平臺。而以信用為核心的覆蓋事前、事中、事后全流程全環節的綜合評價服務，將為資質審批監管方式創新提供新的方向。值得注意的是，由于涉及到行政機構的改革與職能分工的重新配置，跨子行業整合資質管理部門M3、跨子行業整合資質上位法M1等創新需求被普遍認為可操作性較低。

3.2 創新需求的重要性-可操作性綜合分析

為探討行業整體對建筑企業市場準入制度創新需求的重要性和可操作性的態度，本文將每個創新需求的重要性均值和可操作性均值反映在二維網格圖形中，如圖1所示。以所有樣本的重要性和可操作性均值作為中間值分割圖形，得到Ⅰ，Ⅱ，Ⅲ，Ⅳ四個區域，并依次確定各區域的主題為選擇性優化、亟需改善、次要改善、長期協調。總體看來，區域Ⅱ和區域Ⅳ中的創新需求代表了未來我國建筑企業市場準入制度創新的主要方向，而區域Ⅳ中創新需求的重要性較高但實施難度較大，應該得到重點關注。以下針對四個區域的創新需求依次展開分析。

圖1 建筑企業市場準入制度創新需求重要性-可操作性綜合分析

區域Ⅰ中包括推進行政執法規范化M5、放寬資質分類分級限制M7、優化資質考核標準M8和加強資質動態評估M9四項創新需求。如前文所述，自2014年始，建筑企業資質類別與等級得到多輪精簡，尤其是在2020年的《建設工程企業資質管理制度改革方案》發布后，我國建筑企業資質體系在考核對象、考核標準等方面與日本和新加坡的區別已經不大，資質分類分級方式也得到大幅精簡，目前僅在施工總承包的類別上仍有進一步精簡的必要。同時，隨著建筑業“放管服”改革的持續深入，行政執法人員濫用自由裁量權、刻意“尋租”等問題也得到緩解。因此，此四項創新需求因擁有較好的政策基礎而較容易實現，但實現后對建筑企業市場準入制度的提升效果并不顯著，因此僅需選擇性優化。

區域Ⅱ中包括創新資質審批監管方式M4、健全資質清退機制M10、健全行業信用體系M12、加強行業協會作用M13和鼓勵企業培養核心競爭優勢M14五項創新需求。如前文所述，大量不合規的建筑企業充斥行業，這為政府帶來巨大的執法成本，而以信用為核心的、多部門聯合執法的資質審批監管體系尚未形成，行業協會與政府脫鉤后的自立水平有待進一步考察，建筑企業困于低水平的重復競爭問題亟需破局。此五項創新需求能夠有效解決當前建筑企業市場準入制度存在的問題，且因有較好的政策基礎而較容易實現，應當在中短期改革中得到重視。

區域Ⅲ中包括跨子行業整合資質上位法M1、加強資質法律法規體系銜接度M2、跨子行業整合資質管理部門M3、減少民營企業市場退出壁壘M11和加強建筑業中小企業金融政策扶持M15五項創新需求。在我國，住建、鐵路、橋梁、水利、市政等建筑子行業歸屬不同政府部門管轄，盡管子行業間的準入壁壘仍然存在、跨子行業的業務協調仍然困難，受訪者仍然認為目前各子行業的歸屬部門已經足夠龐大，進一步整合的重要性和可操作性都極低。在國際上，英國和德國的建筑管理部門均經歷過“分離、合并、又分離”的演變過程，表明建筑管理部門一體化的適用場景和現實意義還有待深入論證。另一方面，針對民營建筑企業，其市場退出壁壘主要體現在經濟責任方面，如資產負債率過高、固定資產的沉沒成本過高等，屬于建筑行業固有問題，因此政府可以運作的空間較小。相對于整合資質管理部門與減少民營建筑企業市場退出壁壘，將《建筑法》的規制范圍拓展到整個建筑領域、提高資質法律法規體系銜接度、加強對中小企業的金融政策扶持等方面改革更具有實際意義。然而因其涉及政府組織結構與法律法規體系方面的調整，整體上操作難度較大且對建筑企業市場準入制度創新難有立竿見影的作用，可以在長期改革中予以考慮。

區域Ⅳ中包括推動行業監管信息化M6一項創新需求。信息技術將有力地推動政府監管走向規范化、便利化、透明化。目前，以全國建筑市場監管公共服務平臺為核心的信息化監管體系逐漸成型并發揮作用。然而，當前我國建筑行業監管信息化還存在著地域發展不平衡、數據標準不統一、數據更新滯后與動態性不足、信息化監管人才儲備不足等問題[9]，距離實現監管信息化還差很遠。因此，推動行業監管信息化需要較長時間實現，但其對建筑企業市場準入制度的監管效率的提升是顯著的，應當在長期改革中得到重視。

3.3 創新需求分析總結

綜合以上分析可知，創新資質審批監管方式M4、健全資質清退機制M10、健全行業信用體系M12、加強行業協會作用M13和鼓勵企業培養核心競爭優勢M14等創新需求普遍具有較高的重要性和可操作性，將成為未來我國建筑企業市場準入制度創新的主要方向。此外，推動行業監管信息化M6將為我國建筑企業市場準入制度帶來根本性變革，但因其實施難度較大，需要政府持續關注并強力推行。最后，放寬資質分類分級限制M7、加強建筑業中小企業金融政策扶持M15等創新需求也將對我國建筑企業市場準入制度創新有益。

4 對策建議

4.1 持續優化建筑企業市場準入標準，構建統一開放、競爭有序的建筑市場

優化建筑企業資質考核指標，突出市場準入制度的引導作用。建議強調對建筑企業管理水平和技術水平的考核，重點關注建筑企業科技創新活動經費支出情況和管理人員專業能力，引導企業培養核心競爭優勢；減少對建筑企業自有機械設備數量的要求，大力發展機械設備租賃市場，降低建筑企業固定資產沉沒成本。

精簡施工總承包序列資質類別，破除建筑子行業間的企業資質壁壘。建議保留目前建筑企業綜合、專業承包、專業作業三個序列資質類別的劃分情況，進一步精簡施工總承包序列資質類別，將公路工程施工總承包、鐵路工程施工總承包、市政公用工程施工總承包合并，將港口與航道工程施工總承包、水利水電工程施工總承包合并，將電力工程施工總承包、機電工程施工總承包、冶金工程施工總承包、石油化工工程施工總承包合并。

建立資質類別動態調整機制，適應未來新型業務及發展模式。建議以行業發展需求為導向，建立科學、規范的建筑企業資質類別動態更新機制，及時剔除或合并不適應行業發展的建筑企業資質類別，并及時將新型業務納入到建筑企業資質管理體系中。

4.2 健全建筑企業市場準入協同監管與聯合清退機制，推進行業監管規范化

規范建筑企業市場準入監管標準，厘清行政執法權力邊界。建議系統梳理各層級、各領域的建筑企業市場準入監管事項，明確每個監管事項的主體、對象、流程結果等要素并配備相應的檢查清單；完善建筑企業市場準入制度涉及部門權力清單、責任清單的發布與更新機制，進一步明確相關監管部門的職責范圍。

統籌建筑企業市場準入監管協作流程，加速清退劣跡建筑企業。建議強化住建與鐵路、水利、民航等建筑企業市場準入監管部門的業務統籌，健全各級各部門的溝通協調機制，形成以住建部門為中心、多部門聯合執法的格局；加強各監管部門的數據資源整合，做到監管標準互通、違法線索互聯、執法結果互認，及時對存在違法違規行為的建筑企業進行聯合處罰乃至市場清退。

4.3 構建信用動態評價體系與集成管理平臺，推動行業數字化共治

構建工程建設領域信用評價及應用體系，加快形成信用治理新格局。建議完善全面覆蓋各類建筑企業和注冊執業人員的信用評價指標，強化以信用信息為基礎、以信用評價結果為指引的分類監管、動態監管、精準監管，有力支撐行政效率提升并全面優化公共資源配置；依托全方位信用檢測評估體系，強化守信激勵、失信懲戒制度，完善建筑企業信用修復機制，促使信用建設成為行業發展的內生機制。

構建數字化集成監管平臺，徹底打破行業監管信息孤島。建議打通數據互通關鍵節點，推動跨區域、跨層級、跨部門的建筑企業市場監管平臺，實現數據互聯互通，全面整合歸集行政監管數據資源；強化基層監管的移動執法系統開發，實時歸集海量、精準的現場監管數據；建立數據共享服務中心，對內統籌協調跨區域、跨層級、跨部門的業務數據交互服務，對外積極開展面向公眾的開放數據服務[10]。

4.4 加速對行業協會的職能轉移與服務能力建設，引導行業自律自治

加速對行業協會的職能轉移，要求其承擔更多自律性行業管理。建議將建筑企業市場準入資質認證職能轉移至行業協會，政府通過制定資質認證標準體系來約束行業協會行為，并負責對資質認證通過的建筑企業發放市場準入證明；放寬行業協會的準入條件，引入公開競爭模式，篩選出能真正有效承接政府職能的行業協會。

鼓勵行業協會搭建融資平臺并加速行業資源整合，引導行業內部關系優化。建議鼓勵行業協會搭建中小企業與政府部門、金融機構間的溝通平臺，以專題研討會、交流會、座談會等形式針對中小企業融資難題展開坦率交流，促進更好的金融政策與融資服務落地；鼓勵行業協會牽頭發起行業成長基金，廣泛吸引投資并聘請專業的基金管理團隊負責運營；充分發揮行業協會在資源整合與協調溝通方面的優勢，引導大型建筑企業資產重組并整合上市，扶持中小企業向專業化承包商轉型。

5 結 語

建筑企業市場準入制度是我國建筑業政府管理市場的核心手段，直接影響著市場主體的行為方式及活力，亦是傳統剛性行政化管理方式的直接體現。以創新建筑企業市場準入制度為抓手，逐步構建統一開放且競爭有序的建筑市場、推進行政監管規范化、推動行業數字化共治、引導行業實現自律自治，為推動我國建筑產業組織結構變革提供優越制度環境，積極適應未來智能建造、工業化建造、綠色建造等新型生產模式的發展。