我國建筑業行業管理體制創新戰略研究

王廣斌， 徐雨晴， 曹冬平， 陳彥羽

(同濟大學 經濟與管理學院，上海 200092)

建筑業行業管理體制是建筑經濟活動參與主體之間的責權關系及其實現形式，涉及建設主管部門之間的組織設計、建設主管部門與建筑企業之間的管理范圍及其管理形式，共同構成了建筑業宏觀調控的基礎[1]。總體來看，建筑業行業管理體制包括三個層面：行業管理組織機構的設置、行業管理的具體內容與任務、行業管理的方式與手段，行業管理組織機構作為建筑業管理的實施主體，通過相應的管理方式對職責范圍內的管理內容進行合理監管，從而構成了建筑業的管理體制。

建筑業行業管理體制在我國建筑業的發展中發揮著主導作用，其改革創新對促進建筑業健康發展具有重要意義。在新一輪科技革命大背景下，以云計算、物聯網、大數據以及人工智能為代表的新一代科學技術正飛速興起與發展，這一系列技術在加速與建筑產業融合、推動以創新為引領的新一輪產業革命的同時，也必將催生出新型組織形態，進而影響到建筑業的行業管理體制。

國內外對建筑業行業管理體制的研究在理論層面、應用層面均有涉及。理論層面大多基于管制經濟學角度，對建筑業行業管制的必要性與重要性展開分析[2,3]。目前更多研究主要聚焦于建筑業行業管理體制的實際應用，鑒于全球建筑業面臨的發展趨勢，世界各國紛紛開展建筑業行業管理體制創新戰略研究工作，重視政府在建筑業監管中的角色，并依據本國建筑業經濟發展階段制定行業管理體制變革的戰略目標和發展路徑，如英國政府于2013年推出《英國建造2025》計劃、日本國土交通省發布“i-Construction”戰略等，均涵蓋政府層面的管理體制變革。

建筑業行業管理體制創新戰略是中國建造2035總體戰略的重要構成，并為智能化、工業化、綠色化、全球化等其他子戰略的實現提供了必要的制度保障。本文以中國工程院重點咨詢項目“中國建造2035戰略研究”的子課題“中國建造組織與機制創新”的研究成果為基礎，比較分析國外建筑業行業管理體制的模式，總結建筑業發達國家行業管理體制的先進經驗，梳理我國建筑業行業管理體制目前存在的問題，基于調查研究探討我國建筑業行業管理體制的創新需求，最終提出相關對策建議，以期為我國建筑業行業管理體制創新戰略研究提供參考。

1 國外建筑業行業管理體制比較分析

英國、德國、日本、新加坡等發達國家建筑業市場發育較早，行業管理體制經過多次改革已較為成熟，對我國建筑業行業管理體制創新有著重要的借鑒意義。下面對上述四個國家的建筑業行業管理體制進行比較，重點分析管理組織機構、管理內容以及管理方式的異同點。

1.1 建筑業管理組織機構比較

英國、德國、日本、新加坡四個國家建筑業行業管理組織機構的比較顯示如表1，各國建設主管部門機構在發展進程中均進行了適應性的調整與重組。近二十多年來英國建設主管部門經歷了共五次組織機構的改革與調整，其中調整幅度較大的兩次改革分別是1997年將原交通部與環境部合并為環境、交通和區域部，2006年又將建筑業相關部門與原交通與環境部分離形成后來的社區和地方政府部。德國建設主管部門組織結構的演變過程中也出現了類似的“先合并、后分離”的演變特征。日本與新加坡兩國受到行政一體化、建筑業發展熱點與計劃等因素的影響，也對部門內部的機構設置做出了相應的調整，例如新加坡建設局于2017年針對綠色建筑的發展趨勢設立環境可持續署[4]。

表1 四國建筑業管理組織機構對比

1.2 建筑業管理內容比較

英國、德國、日本、新加坡各國建設主管部門組織機構設置不同，其具體的業務范圍各有差異，但在對建筑業的管理上大致都涉及住宅建設、土地規劃與城市建設、建筑業活動管理、法規制定、教育和科研、政府公共工程管理等內容(表2)[5～7]。根據職責范圍，住宅建設、土地規劃與城市建設是各國建設主管部門工作的主要內容，同時各國建設主管部門均設有專門機構對建筑業主體行為、項目建設程序等建筑業相關活動進行管理。為促進行業規范化、提高行業水平，法規制定與教育科研也被作為日常管理的重要內容，此外，由于公共工程項目建設的特殊性，建筑業發達國家的建設主管部門還把推進政府投資的公共工程項目建設作為工作重點[8]。

表2 四國建設主管部門管理內容與負責部門對比

1.3 建筑業管理方式比較

四國為加強對建筑業發展的指導和服務，并推動建筑業的發展和進步，綜合運用了法律、行政、信息化與信用等管理方式(表3)。

表3 英、德、日、新建設主管部門管理方式對比

從法律手段上來看，四國均建立了層級分明的建設法規體系，覆蓋內容廣泛，例如英國建筑法規體系在法規中將政府對建筑業管理的常規事務進行了規定，日本的建設法律體系針對建筑物本身、施工方、設計與施工監理方都分別制定了法律進行嚴格的責任劃分。

從行政手段上來看，為保障公共利益與公共安全，四國對建設過程中的設計、施工、竣工等關鍵環節均采取了相應的行政審批或行政許可等行為，同時在行政過程中普遍與專業組織及人士開展廣泛合作。行政審批方面，四國經過多年發展已形成了較為成熟的工程建設項目審批體系，主要內容包括制定詳細的風險分類表對不同工程建設項目行政審批實施差異化管理，采取立法等方式為相關部門的審批行為提供規范性依據，廣泛應用互聯網、在線審批管理系統等信息技術工具提高審批工作的效率與透明度。

從信息化手段上來看，由于信息化起步較早，四國建設主管部門的建筑業管理信息化水平普遍較高[9,10]。英德日新四國在信息公開、電子招投標、審批許可等日常監管事項中采用了多種信息化工具，通過互聯網等網絡系統辦理項目過程中各種申請、申報、審批等手續，極大地提高了政府工作的效率與透明度。

從信用手段上來看，四國均有完備的信用法規文件與統一集成的信用信息管理平臺作為支撐，同時通過完善的信用評價與應用機制、社會組織廣泛參與的信用監管模式約束建筑企業。以德國為例，政府以立法的方式有效引導和強化建筑業市場誠信意識，形成了不同區域、不同部門、不同行業信用信息合作互享的社會信用體系，同時通過委托專門的征信機構定期采集數據，建立了全國統一的建筑業誠信管理平臺。

1.4 國外建筑業行業管理體制經驗總結

通過對各國建筑業行業管理體制的比較分析可知，上述建筑業發達國家在管理組織機構、管理內容與管理方式的設置上均有著顯著的特色，在各國建筑業發展歷史與狀況的基礎上根據本國建筑業發展的階段不斷調整與完善。總體來看，上述建筑業發達國家的行業管理體制有著以下經驗可供借鑒。

(1)建設主管部門致力于組建集中管理的組織體系，并根據產業經濟的發展情況對其進行適應性的重組與調整。由于建筑業發達國家普遍經歷過建筑業的低潮期，建筑任務量的減少使得各國政府都相應對建筑業管理機構進行不同程度的精簡與調整。我國建設主管部門可積極學習建筑業發達國家的調整經驗，探索建立適合建筑業發展階段的管理組織模式，從而提高建筑業的管理效率。

(2)管理內容的工作重心以維護市場秩序、推進整個行業的良性發展為主，而不是過多地干預企業的具體經營和生產，同時充分體現了政府部門對行業的服務職能。我國政府對于建設主管部門職能范圍的調整與優化可學習上述建筑業發達國家的先進經驗，將管制內容以維護建筑市場的整體健康發展為主，同時積極主動地建設服務型政府，為建筑業從業主體提供多樣化的服務。

(3)將法規體系為基礎的規范性管理作為主要管理方式，行政手段的部分職能向社會組織轉移，信息化與信用工具在管制過程中得到了廣泛應用。我國建設主管部門可通過對建筑業發達國家建設法規體系設置、主管部門與專業組織及人員合作機制的經驗學習，進一步強化以法制、信用為基礎的社會多元主體共治。此外，由于我國建筑業管理信息化建設起步較晚，也可通過對建筑業發達國家多種信息化管理工具的學習促進我國建筑業監管信息化的進程。

2 我國建筑業行業管理體制問題分析

建筑業是我國最早實行改革的行業之一，多年以來我國建設主管部門已經形成了一套與之相適應的組織結構，其現行的業務系統經過多年運作積累了豐富的經驗。但隨著中國建筑業的不斷發展，現行管理體制面臨諸多問題和挑戰。

2.1 組織架構碎片化，跨部門協作不足

總體上看，我國建筑業管理組織機構劃分較細，一方面，根據建筑行業的子行業特點與屬性設置了住建部、交通部、鐵道部等部門，另一方面，根據建設程序的不同階段與建筑業管制的具體內容又涉及了自然資源部、發展和改革委員會、生態環境部等多個部門及其下屬組織機構[11]。碎片化的組織機構導致了職能的交叉重疊，再加上缺乏有效的聯動機制，政府內部跨部門、跨層級的交流存在障礙，在建設工程審批、工程竣工驗收等監管內容復雜、涉及部門眾多的事項上，往往由于跨部門協作不足，相互之間又缺乏強有力的統一領導、協調機制和法制保障，最終造成了管理效率的大幅降低。

2.2 過于強調微觀管控，公共服務職能欠缺

現階段我國建設主管部門對建筑業的管理內容包括建筑業企業與個人的進入監管、建設活動的投資監管、建筑業產品的價格監管以及建筑業的安全質量監管等內容，特別是將涉及建筑企業與個人生產經營活動的內容作為重點管理內容，過于強調對市場的微觀管控[12,13]。此外，我國建筑業行業管理內容上還存在著公共服務職能欠缺的問題，尤其是在科技創新、人員培訓、開拓國際市場等相關領域，為建筑業企業與從業個體提供的產學研轉化、產業工人教育培訓以及國際市場咨詢等服務還有待進一步加強。

2.3 重審批輕監管，法治化、信息化、信用水平不足

從法律手段的角度來看，一方面，我國建設法規體系與行業轉型發展的需求之間產生矛盾，另一方面，建設法規體系對執法過程中的權責與行為也缺少一定的約束，導致了實際執法過程中尺度不一、執法不嚴、違法不究等一系列不規范現象常有出現[14]。

在行政手段上，“重審批、輕監管”的現象依舊存在。我國自2018年開展工程建設項目審批制度改革試點以來，取得顯著成效。2020年世界銀行《營商環境報告》“辦理建筑許可”指標排名已躍升至全球第33位，同時工程建設項目審批時間及成本均實現了大幅壓縮。但與建筑業發達國家相比，我國工程建設項目審批效率仍有差距，部分地區審批制度改革進度明顯滯后，項目分類分級體系模糊、審批行為不規范、審批電子信息系統互聯互通困難、數字化監管平臺建設不規范等問題依舊存在。在法律手段與行政手段的作用過程中，我國建筑業管理體制仍然以政府為主體，行業協會、專業人士和第三方機構發揮的作用較為薄弱。

在信息化手段方面，當前我國建設主管部門已初步構建了大數據資源庫，進行了監管資源和監管信息的整合，但各子系統間還較為獨立，市場主體的信息分散在各系統中，各部門信息化平臺各自為政，缺乏信息資源共享頂層架構設計；與外部信息系統的交互也較為滯后，數據溝通還有待進一步整合、完善，以便更好地挖掘分析和利用。

在信用手段上，我國建筑市場發育尚不完善，信用意識較為薄弱，由于缺乏跨地域跨行業的有效統籌規劃和組織協調，我國建筑市場信用體系建設仍存在諸多問題，例如信用信息收集、評價、應用缺乏統一標準，信用信息管理平臺條塊分割，社會組織信用監管力量薄弱等。

3 我國建筑業行業管理體制創新需求分析

為進一步分析我國建筑業行業管理體制的創新需求并制定相應的政策建議，“中國建造組織與機制創新研究”課題組面向建筑業不同從業主體開展需求調研，收集政府部門、建筑業企業、行業協會與高校等從業人員對建筑業行業管理體制相關政策創新(表4)的重要性與可操作性數據。

表4 行業管理體制創新需求及具體內容

調查問卷的主要內容與國際建筑業行業管理體制經驗借鑒、我國建筑業行業管理體制存在問題的分析維度一致，圍繞組織機構、管理內容及管理方式展開。

管理組織機構部分主要基于我國管制主體組織結構碎片化與缺乏協作等問題，參考國際建筑業管制主體的集中管理趨勢與動態調整思想，設計了子行業部門整合與相關流程管理部門整合的創新需求。

管理內容部分主要基于我國建筑業管制內容過于強調資質、招投標及許可等微觀控制等問題，參考國際建筑業管理經驗與專家訪談建議，設計了對政府工程以及提供行業服務等方面的創新需求。

管理方式部分主要基于我國建筑業法治化水平不足、重審批輕監管、社會組織作用有限及信息化與信用水平較低等問題，參考國際建筑業在法制建設、發揮社會組織作用、利用信息化水平與信用管理工具等方面的經驗，結合專家訪談對強化信用體系建設的具體意見，設計了關于行政執法規范化、完善信用體系建設、培育社會力量以及加強監管信息化等方面的創新需求。

此次調查共發放問卷480份，回收有效問卷384份，其中建筑業相關企業274份(占71.35%)，政府41份(占10.68%)，高校與行業協會69份(占17.97%)，受訪者以從業十年以上為主，占66.41%，十年以下從業年限的受訪者占33.59%。

從重要性程度、可操作性程度兩個維度對14條創新需求進行打分后取均值，最終均值及其排序反映了行業管理體制創新需求的可靠性和適用性，體現了建筑業從業主體對行業管理體制改革創新的意愿與方向，對下文對策建議的提出具有重要的參考價值。

3.1 創新需求重要性分析

總體來看，“精簡審批環節”“健全行業信用體系”與“加強行業大數據開發及管理”三項政策創新的重要性程度最高。從不同利益主體角度來看，不同利益主體的受訪者最為重視與自身利益直接相關的行業管理體制政策創新。政府機構人員重視政府內部權力設置與分配的政策創新，同時基于行業管制主體的視角從行業整體發展的宏觀層面出發，重視對信息化工具、信用體系建立等監管方式的創新。相較于政府受調對象，建筑業企業更為關注的是與企業生產經營活動直接相關的管制內容與方式，例如工程項目的審批制度、不同數據平臺的互聯互通以及企業的信用評價。

3.2 創新需求可操作性分析

調查數據顯示，“健全行業信用體系”“規范行業協會工作”與“精簡審批環節”三項政策創新的可操作性程度最高，與行業主管部門組織機構設置相關的政策創新措施則不具備一定的可操作性。從不同利益主體角度來看，政府、建筑業企業、高校與行業協會三大利益主體均認為與社會信用體系建設相關的措施具有較高的可操作性。考慮到當前已出臺具體的措施文件對強制招投標范圍與項目審批過程進行調整與改善，在此基礎上進一步完善優化招投標與項目審批具備一定的可操作性。

3.3 創新需求重要性-可操作性綜合分析

根據調查數據，以重要性均值和可操作性均值的平均值分別作為基準線，繪制重要性與可操作性水平二維矩陣圖(圖1)。第Ⅰ象限中精簡審批環節G5、健全行業信用體系G12、推動行業監管信息化G13、加強行業大數據開發及管理G14四條創新需求，被公認為是重要性程度較高、可操作性程度較高的關鍵內容，位于第Ⅳ象限的整合項目建設流程管理部門G2雖然在實踐層面上操作難度較高，但被認為對行業管理體制創新有著重要意義。

圖1 行業管理體制創新需求重要性-可操作性二維矩陣

創新需求重要性-可操作性綜合分析結果顯示，在建筑業轉型發展與面向2035的背景下，以信息化工具、大數據管理為基礎的深化工程建設項目審批制度改革、健全行業信用體系建設，同我國行業管理組織機構的變革，將是未來我國建筑業行業管理體制創新的重要方向。

4 我國建筑業行業管理體制創新對策建議

4.1 深化工程建設項目審批制度及方式改革，營造現代化國際化營商環境

工程建設項目審批制度改革是推進政府職能轉變和深化“放管服”改革、優化營商環境的重要內容。深化工程建設項目審批制度及方式改革旨在面向中國建筑業2035遠景，以激發市場活力為導向，對標世界銀行營商環境評估標準，構建科學、便捷、高效的工程建設項目審批和管理體系，打造與建筑業高質量發展相適應的現代化、國際化營商環境。

(1)完善工程建設項目分類分級體系，建立基于投資方式與項目風險的差別化監管機制。進一步細化政府投資項目、社會投資項目的下一層級分類，根據資金來源、工程類別、土地獲得方式、技術難度和風險控制等因素定制審批流程，實現精細化、差別化管理。區分不同風險等級項目，根據建筑面積、建筑高度、預期用途、區域位置、參與方專業跟蹤記錄等內容實施差別化監管，根據動態風險標準調整階段性檢查頻次，加快推廣低風險項目的簡易審批與驗收，重點增加針對高風險項目的監管力度，并進一步探索降低監管成本、提高監管效率的方法和行為。

(2)規范工程建設項目審批服務及其協作流程，建立審批服務系統化、常態化的協同聯動機制。完善項目審批涉及部門權力清單、責任清單的發布與更新制度，進一步厘清審批相關部門職責，明確審批權力邊界。加強建設主管、規劃、消防、人防等相關部委間的任務統籌與數據資源整合，健全審批互動過程中各級各部門的溝通協調機制。加強對行政審批負責人員的業務培訓、監督檢查和績效考核，持續提升審批效率與服務水平。

(3)加快推進工程建設項目全流程在線審批，提升項目報建審批數字化、網絡化和智能化水平。實行“一站式”全流程在線審批，推進工程建設項目審批管理系統與投資項目在線審批監管平臺等相關審批信息系統的互聯互通，提升工程建設項目審批從申請受理、審查決定到證件制作全環節的在線辦理效率和水平。加快推進BIM報建審批和施工圖BIM審圖規范化，實現審批管理全流程數字化。探索建立人工智能算法審查機制，形成可靠的智能審圖能力，減少人工審查工作量，進一步簡化審批事項和提高審批效率。

4.2 健全信用動態評價體系及集成管理平臺，推動行業數字化共治

工程建設領域信用建設則是社會信用體系建設的重點內容。在建筑業高質量發展與2035戰略目標的背景下，工程建設領域信用建設需要從打基礎、建框架、促應用向深化應用創新、彰顯信用價值、融入發展戰略轉變。

(1)構建工程建設領域信用評價及應用體系，加快形成信用治理新格局。根據行業特點設計覆蓋各類建設工程企業和注冊執業人員的信用評價指標，組織開展建筑企業的動態分類管理。加快建立企業和從業人員信用評價結果與資質許可、執業資格、招標投標等事項的關聯管理機制。健全完善評價結果互通互認機制，加強各行業信用評價結果的信息交換與共享，定期發布評價結果，推進工程建設領域信用評價結果在社會信用體系中的拓展應用。

(2)建立健全建筑市場信用的多元主體協同治理體系，發揮政府、市場、社會的協同作用。加快形成跨地區、跨部門、跨領域的信用體系合作機制，實施部省協同和跨區域聯動，發揮中央及地方主管部門統籌協調行業信用體系建設的主導性作用。鼓勵建設主管部門與第三方信用服務機構在安全的前提下，加大信用信息共享交換力度，支持信用服務機構參與信用信息歸集、紅黑名單認定、信用服務產品開發等工作，推動信用服務機構出具的信用報告、信用服務產品在政府采購、招標投標、市場準入等行政管理事項中的采用，發揮第三方信用服務機構的積極作用。通過健全失信懲戒機制、加強產權保護、完善糾紛解決機制等方式，激發建筑業企業履約守信的內在動力，發揮企業在行業信用環境建設中的調節作用。

(3)加快構建數字化信用監管平臺，促進信用監管數字化轉型。地方政府門戶網站中加設和完善信息公開共享專欄，統一鏈接本地區工程建設領域信用信息。完善建設工程企業和注冊執業人員信用的基礎數據庫和信用檔案，加快實現與全國信用信息共享平臺和國家企業信用信息公示系統的數據共享交換。推動部級系統與國家工商、住建、公安、人社等部門相關管理平臺對接，全面歸集、整合工商登記、行政許可、行政處罰和聯合懲戒等信息，加快融入社會信用體系建設。

4.3 加快管理機構橫向聯合與縱向整合重組，促進行業綜合統一管理

完善建筑業行業管理組織結構及內部運行機制，是加快發展行業綜合統一管理的必然要求，不僅順應了建筑業組織集成化的發展規律，更是減少部門職責交叉、理清權責關系的迫切需要。

(1)加快橫向聯合建筑業子行業部門。按照建筑業事務集中統一管理的思路，將分散在交通、水務、環境等相關行業主管部門的基礎設施建設、工程建設項目審批驗收和其他有利于提高組合效率的建筑業管理職能，整合劃入新的建設主管部門，實行歸口管理。合理界定建設主管部門和其他建筑業子行業部門的職能，理順職責分工，確保權責一致。在中央與各級地方政府的統一規范下，健全建設主管部門與其他子行業部門間的協調配合機制。

(2)推動工程項目建設流程管理部門縱向整合。基于建設項目規劃、立項、建設以及運營的全生命周期，縱向整合規劃、建設等相關的行業管理部門，實現工程建設項目的全流程綜合集中管理。面向工程建設項目監管的決策、執行和監督全過程，制定各階段協調一致的政策制定與執行計劃，完善與政策或決策制定相適應的具體管理措施和配套機制，如信息互通渠道以及資源共享平臺。