雙循環發展的改革開放空間試驗場

摘要：開發區是我國改革開放進程中重要的“制度安排”，在制度轉型、市場機制培育、產業結構升級和帶動地區經濟增長等方面發揮著引領示范作用，但同時也存在政策效應邊際遞減、土地資源浪費、創新不足等諸多問題。梳理我國開發區過去三十多年的發展經驗和不足，并展望其未來定位是一項重要的研究課題。在詳細討論我國開發區的緣起、動力機制、發展階段、功能演變、面臨問題的基礎上，文章從制度安排、比較優勢、產業集聚和商業環境四個方面總結了我國開發區取得的成功經驗。未來，開發區的發展應實現從生產到生活、從效率到公平、從地的繁榮到人的繁榮、從外圍到中心、從專業化到多樣化、從高速增長到高質量發展、從對外開放到國內國際雙循環等方面的轉變。

關鍵詞：開發區;增量改革;有為政府;國內國際雙循環;人的繁榮

中圖分類號：F207;F293;F427;F127"" 文獻標志碼：A"" 文章編號：1008-5831（2021）04-0171-13

引言

自1978年以來，我國經濟增長創造了人類歷史上從未有過的“增長奇跡”。為實現社會經濟體制轉型發展和縮小地區間發展差距，我國先后實施了東部率先發展、中部崛起、西部大開發、東北老工業振興、長江經濟帶建設、絲綢之路建設、京津冀協同發展等區位導向性的國家戰略。如果將中國作為一個改革和開放的“空間試驗場”，那么，通過“以點帶面”方式帶動地方經濟發展的開發區是一種重要的“轉型制度”安排[1]。開發區政策具備區位政策和產業政策的雙重屬性特征，是國家或地區發展外向型經濟和市場經濟提供的政策支持，是一種選擇性放寬管制的政策工具。通過降低目標區域的發展成本，開發區政策利用擴散效應實現區域經濟發展方式的轉變和經濟增長，并增強整個國家的競爭力[2-3]。

繼深圳、珠海、汕頭、廈門4個經濟特區之后，1984年中央政府在天津、大連、廣州等東部地區14個沿海港口城市創辦了首批經濟技術開發區。在以“先富”帶動“后富”為邏輯基礎的區域遞推發展模式影響下[4]，開發區從東部地區迅速擴散和復制到中西部地區，在我國國土中呈現出“遍地開花”式的空間分布格局，且形成了類型多樣和功能完備的開發區體系

截至2018年，國務院共審批設立2 543家開發區，包括了國家級開發區552家，其中，經濟技術開發區219家、高新技術產業開發區156家、海關特殊監管區域135家（包括保稅區、物流園區和加工區類型的開發區）、邊境（跨境）經濟合作區19家、其他類型開發區23家（包括互市貿易區、工業園和旅游度假區等類型的開發區）;省級（自治區、直轄市）開發區1 991家。數據來源于2018年2月26日國家發展和改革委員會公布的《中國開發區審核公告目錄（2018年版）》。。2019年，218家國家級經濟技術開發區創造了10.8萬億元的產出，占同期全國總產出的10.9%，其中，

第二產業

增加值為6.7萬億元，占同期全國二產增加值的17.4%，第三產業增加值為3.9萬億元，占同期全國三產增加值的7.4%。在對外經濟方面，218家國家級經濟技術開發區實際使用外資和外商投資企業再投資金額高達532億美元，占全國吸收外資的20%。實現進出口總額6.3萬億元，占全國進出口總額的比重為19.9%。從城市層面看，開發區在實現自身增長的同時，能夠顯著帶動所在城市的經濟增長（如圖1所示）。相關研究表明開發區政策能夠促進園區企業在產品數量和質量方面均取得較好的出口績效[5]。另外，開發區作為地方政府組織產業的重要空間載體，它對我國產業結構的調整、轉型升級有著較大的貢獻[6-7]。可見，開發區是我國區域經濟的“增長極”，在對外開放和科技創新等方面也發揮著重要作用。中國經濟的發展呈現出獨特的“園區經濟”模式。

當前，在國際經濟下行壓力增大、國內經濟處在轉型升級的關鍵窗口期，以及新冠疫情防控常態化的疊加影響下，如何在不確定的大環境中實現確定的高質量發展成為我國新發展階段面臨的重大問題。面對錯綜復雜的發展局面，以習近平同志為核心的黨中央明確了中長期發展戰略：逐步形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，培育新形勢下我國參與國際合作和競爭新優勢。開發區是改革開放的“排頭兵”，是鏈接國內外市場的“樞紐平臺”。在深刻理解我國開發區從哪里來到哪里去的基礎上，持續發揮開發區在區域經濟“主引擎”、改革開放“主戰場”、高質量發展“主陣地”的功能作用，塑造活躍的“微循環”體系，撬動國內國際雙循環新格局的形成。

一、中國開發區的緣起、動力機制、階段性與功能演變

（一）開發區的緣起

與其他經濟體一樣，中國的改革開放承接于自身的歷史背景，不可避免地具有歷史慣性，開發區的創辦和發展也不例外。改革開放之后，來自制度層面的限制束縛了新形勢下經濟和社會的發展，為了解決資本不足和市場制度缺失等問題，同時也為了保證社會經濟平穩過渡和減小改革阻力，中國政府往往通過“增量改革”來實現漸進式的經濟體制轉軌。開發區政策正是我國“增量改革”的一項重要制度安排，即在原有城市部門的政府行政體制之外，重新開辟一個地區，實施有效的產權保護和合約執行以吸引資本投資。這樣的地區就是所謂的經濟開發區或經濟特區。成立之初，開發區區位空間和制度實行方面遠離核心城市區域，在社會經濟中處于次要地位，因而政府認為即使開發區在制度方面享受一定程度的治理自由，也難以對城市的主體區域產生直接的影響，在開發區實行制度改革可以在一定程度上保證社會的穩定性。科斯等認為開發區是中國20世紀80年代經濟體制轉型的先鋒力量，是四大“邊緣革命”之一

科斯、王寧在《變革中國——市場經濟的中國之路》一書中認為家庭聯產承包、鄉鎮企業、個體經濟和特區經濟是中國改革開放的四大“邊緣革命”。。

開發區是我國經濟特區政策的延續和復制推廣。鄧小平指出除經濟特區之外，可以考慮再開放幾個港口城市，如大連和青島等，這些地方不叫特區，但可以實行特區的某些政策。鄧小平的指示直接推動了保稅區、經濟技術開發區和高新技術園區等開發園區陸續設立

為鼓勵開發區的發展，1984年，鄧小平視察天津開發區時題寫了“開發區大有希望”。中國開發區事業是在鄧小平理論指導下，借鑒國外經驗、因地制宜的偉大創造。。脫胎于經濟特區的開發區雖然空間范圍較小，但它具有更為廣闊的政策實施空間范圍。因而，開發區政策對我國改革開放進程的推進有著更深刻的影響。東部沿海地區是我國改革開放的前沿陣地，率先實施了經濟特區和沿海口岸等政策。而中西部地區在不具備優越區位條件的情況下，主要通過設立各類園區的方式探索經濟體制改革的道路和促進地區經濟增長。因而，以開發區為形式推進的“增量改革”無疑是探索中國經濟體制改革和實現制度創新的最優路徑選擇，極大地加快了我國經濟體制轉型的進程。

（二）開發區的動力機制：優惠政策和區域競爭

中國是一個由計劃經濟向市場經濟轉變的轉軌經濟體，甚至到目前仍處于轉軌期[8]。在此背景下，政府干預將會塑造其制度和激勵結構[9]，因而，政府是最重要的制度影響因素。改革開放初期，在傳統經濟體制主導下，市場配置資源要素的機制存在缺失，政府以優惠政策的形式直接干預開發區建設和發展，實質上是彌補了市場組織缺失的功能，在資源調動和資源配置方面起到了巨大作用。

優惠政策則是我國各級政府干預開發區發展最直接的手段，是開發區迅速發展的原始動力機制，體現出我國開發區的重要特征——政府主導。從本質上講，開發區是特化的空間。所謂特化就是指地域空間的一部分被賦予特定的資源、環境與人口特征。各項優惠政策是開發區成為“特化”空間的根本原因和重要標識，使其成為吸引外資和企業進駐的“政策高地”。相對于開發區區域外的企業而言，開發區內的企業通過土地和稅收等方面的優惠政策獲得的超額政策收益實際上是一種租金。在開發區范圍內形成的“政策租”是一種典型的“區域租金”[10]，這大大降低了要素成本，激勵大量具有潛在意愿的企業進駐園區，為地方政府短期內實現集聚和促進經濟增長提供了可能性。

過去30、40年，開發區實施的優惠政策主要包括：土地、稅收、補貼、人才、金融和產權保護等。其中，稅收和土地政策是開發區廣泛采用的政策形式，也是企業進駐開發區的主要動機。這里以稅收和土地優惠政策舉例說明：（1）稅收優惠。開發區企業從被認定之日起，按15%的稅率征收所得稅;新辦開發區企業，從投產年度起，兩年內免繳所得稅;開發區企業出口產品產值達到當年生產總值的70%以上，按10%的稅率征收所得稅;對新辦中外合資經濟的開發區企業，合營10年以上，可從開始獲利年度起，前兩年免征所得稅。（2）土地優惠。農業、住宅用地使用期為70年，工業用地使用期為60年，商業用地使用期為50年，期滿之后可以依法申請延長，期限內開發區企業有權依法轉讓、出租和抵押土地使用權。

區域競爭是我國開發區過去30多年快速發展的另一個動力機制。在稅收分權背景下，晉升錦標賽作為政府官員的激勵模式是中國增長奇跡的重要根源[11]。在晉升機制考核下，GDP成為明確的競爭標尺。為實現GDP的增長，地方政府官員往往采用各種競爭手段促進本地區的經濟增長。張五常把區域競爭現象稱作“縣域競爭”，以此來解釋中國經濟增長的奇跡。在此激勵制度的安排下，地方政府以開發區為重要抓手參與區域競爭和實現區域經濟增長成為地方官員的必然選擇。

地方政府往往積極申請并建立各種類型的開發區，并通過優惠政策降低企業生產成本吸引企業的進駐。從20世紀90年代到21世紀初期，我國出現了“開發區熱”，數據統計顯示，截至2004年8月，中國有各類開發區6 866個，規劃面積達3.86萬平方公里，遠超同期全國所有城市市轄區規劃面積的總和

數據來源于中華人民共和國人民政府官方網站，http：//www.gov.cn/jrzg/2007-05/09/content_608350.htm。。在開發區建設方面，地方政府不遺余力地為園區企業提供完善的基礎設施，投資者甚至可以自行修建辦公室及工業建筑。在開發區招商引資方面，開發區一旦獲批成立，地方政府將承受招商的壓力，因此往往通過打造良好的基礎設施和營商環境謀求有潛在入駐園區意愿資本和企業的青睞。為了爭搶稀缺的資本要素資源，在激烈的區域競爭中保持自身優勢，許多地方政府甚至實施了“配額制”，要求所有的政府部門，甚至是教育和環保部門也必須完成一定數量的招商引資任務。在區域競爭推動下，地方政府以開發區為平臺，在招商引資和推動本地經濟增長方面展開激烈競爭，但同時也促進了開發區的快速發展。

（三）開發區的發展階段

1984年至今，中國開發區經歷了30多年的建設發展歷程。根據開發區的發展現實和已有文獻的研究[12]，本文將我國開發區的發展劃分為以下四個階段（如表1所示）。

第一，1984—1991年，開發區創辦與探索階段。這一時期我國創辦的開發區主要分布在區位條件較好的東部沿海港口城市，且還處于探索發展階段。我國改革開放戰略始于東部地區，并逐步向內陸地區推進，體現了效率優先的非均衡區域發展戰略，開發區的創辦同樣體現出這一區域發展戰略的理念。

第二，1992—2001年，開發區快速發展階段。這一時期我國開發區建設由東部沿海迅速向中西部內陸地區擴散，形成了經濟特區、經濟技術開發區、高新技術產業開發區、保稅區和保稅物流園區等多層次、全方位的空間格局。此階段，我國區域發展戰略由效率優先轉變為相對協調發展，中國區域發展的戰略重心也相應出現由東向西、從沿海到內陸的調整和轉移。開發區政策向中西部地區的推廣和復制，使其成為實現我國區域協調發展的重要空間載體。

第三，2002—2012年，擴大開放與治理整頓階段。2001年，經過多年的談判，我國最終加入了世界貿易組織（WTO），這標志著我國市場經濟體制的初步確立，并得到國際社會的認同，自此我國開發區在更加開放的國際環境下發展，成為國際分工和產業鏈中的重要組成部分。21世紀初期出現的“開發區熱”嚴重影響開發區的可持續發展，中央政府對全國范圍內的開發區開展了清理與整頓活動。2003—2004年，國務院相繼出臺了《國務院辦公廳關于清理整頓各類開發區加強建設用地管理的通知》《國務院關于加大工作力度進一步治理整頓土地市場秩序的緊急通知》《清理整頓現有各類開發區的具體標準和政策界限》《國務院辦公廳關于暫停審批各類開發區的緊急通知》和《國家稅務局關于清理檢查開發區稅收優惠政策問題的通知》等文件，以遏制開發區的無序發展。

第四，2013年至今，深化改革和引領創新的新階段。我國社會經濟發展已進入新階段，開發區再次成為我國推進改革和制度創新的“前沿陣地”，標志性事件是2013年上海自由貿易試驗區的成立。除上海之外，國務院先后批準設立廣東、天津、福建、遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西和海南11個自由貿易區。在我國社會經濟發展的新時期，開發區再次成為驅動制度創新的重要空間載體[13]。高質量發展是我國新時期經濟發展要求，開發區作為工業制造業的主要集聚地，在一定程度上表明開發區成功轉型是我國實現高質量發展的決定性因素。

（四）開發區的功能演變

中國開發區的功能演變與國內外環境密切相關。開發區肩負多重目標，且隨著區域發展戰略的轉變，開發區的功能不斷演變發展（如圖2所示）。創辦伊始，開發區主要承擔兩大功能：一是引進外資、生產技術和管理經驗的主要空間載體，是中國對外開放的重要窗口;二是平臺經濟功能，它為外資企業、私企、民企提供了自主決策、自負盈虧的發展平臺[14]，在我國市場機制的形成和發展過程中發揮著孵化器的作用。這一時期的開發區體現出“政策試驗場”的性質，承擔制度轉型和培育市場機制的歷史任務，其目的是突破計劃經濟體制、探索市場機制的轉型發展道路。

隨著開發區政策在空間中的廣泛化和開發區類型的多樣化，受區域競爭加劇和政治錦標賽激勵影響，開發區間的競爭也日趨激烈。在這一時期，地方政府更多地關注開發區能夠創造多少GDP和帶來多少稅收收入，開發區作為“制度創新”空間載體的功能相對弱化，逐漸成為地方政府進行招商引資、實施“產業政策”的主要場所。憑借“后發優勢”、廉價的勞動力資源和廣闊的市場，開發區成為承接國際產業轉移的基地，加速了我國工業化進程。同時，開發區在生產技術和企業管理經驗擴散、人力資本尤其是產業工人培養方面，對我國區域社會經濟的發展發揮著不可替代的作用。

概括來講，開發區在我國經濟發展進程中主要承擔以下功能：（1）示范引領功能。與傳統計劃經濟體制相比，在所有制形式、籌資方式、管理機制、用工制度、經營方向和企業組織形式等方面開發區具有開創性。開發區示范引導效應沖擊了計劃經濟理念、促進了思想觀念的更新，培養出現代企業家精神和市場經濟體制，推動了經濟體制改革。（2）輻射帶動功能。由于政策優惠，開發區成為外資、先進技術和管理經驗的主要集中地，并輻射帶動臨近區域社會經濟的發展。（3）產業組織載體。開發區以獨特的開發模式，有力推動了我國由農業國家向工業制造業國家的轉變。

二、開發區發展的經驗總結與不足

（一）我國開發區的經驗總結

開發區在我國社會經濟發展中起著重要的帶動作用。然而，并非所有國家的開發區政策都取得了成功。為什么中國開發區政策取得了成功，即在開發區建設發展中我們做對了什么？本文將從制度安排、比較優勢、產業集聚和營商環境四方面總結我國開發區的成功經驗。

1.合理的制度安排

這里的制度安排是指為經濟增長提供的一系列規則，用來界定市場參與主體間的相互關系，減少市場活動的不確定性，降低交易成本，保護產權。因而，經濟和政治制度的安排決定著一個國家的經濟績效[15]。特惠政策現象普遍存在于我國改革發展中[16]，它是制度安排的重要表現形式。特惠政策是指在制度不完善的情況下，政府在有能力提供幫助的前提下，主動為某些類型的企業提供特殊的幫助和保護。特惠政策在特定時期可提高地區經濟運行效率，為經濟快速增長提供動力。在經濟轉型中政府通過“自上而下”直接的行政干預塑造了開發區的制度、管理模式和激勵結構。尤其是在開發區創辦初期，政府在開發區內的制度安排填補了市場機制缺失的真空，有效地組織了經濟資源要素的配置，使開發區成為區域發展的“增長極”。

中國政府對開發區的制度安排主要體現在以下幾個方面：（1）經濟管理權利的再分配。20世紀80年代在保持政治集中的基礎上中央把經濟管理的權利下放至地方，這使得地方政府有足夠的權利來實現區域的經濟增長。開發區作為改革開放的空間載體，在經濟發展方面具有“先行先試”的“超高授權、超高自治”的自由裁量權。（2）政府官員的激勵機制。自改革開放以來，我國形成了晉升錦標賽模式的官員激勵機制，在該機制下，GDP是重要的競爭標尺，地方政府官員為獲得晉升必然大力發展地方經濟。（3）直接的優惠政策。地方政府對開發區在政策方面的供給促使其形成“政策租”，實現成本最小化和利潤最大化是資本和企業進駐開發區的內在動力。

2.發揮比較優勢

林毅夫認為一國稟賦結構升級的最佳方法是在任一特定時刻根據它當時給定的稟賦結構所決定的比較優勢發展它的產業，采取遵循比較優勢發展戰略的國家比其他國家表現得更好。自改革開放以來，我國社會經濟之所以取得了卓越發展成就，是因為從中央政府到地方政府長期堅持兩個發展戰略，一是在國內發展建設任務巨大的前提下，堅持以投資帶動經濟增長;二是在充分利用傳統比較優勢的基礎上，堅持引進外資發展出口導向型經濟[17]。中國憑借廉價勞動力和潛在市場規模較大的比較優勢，引進外資積極發展勞動密集型產業和出口導向經濟，成就了中國的“增長奇跡”。我國各地開發區正是在合理的制度安排下，因地制宜地發揮比較優勢取得了成功。比較優勢是相對變化的，隨著時間的推移，在勞動力比較優勢逐漸消失的情況下，我國各地開發區依托已形成的產業比較優勢，通過轉型升級的方式，進一步優化開發區的功能和作用。

3.重視產業集聚

對經濟活動空間集聚現象進行解釋一直是區域和城市經濟學的核心任務。由于知識溢出效應和勞動匹配效應，高就業密度或人口密度的地區往往有著更高的生產效率。馬歇爾最早系統地研究集聚經濟，并指出集聚經濟本質上是外部性。集聚經濟的三個微觀機制可歸結為共享、勞動力市場的匹配以及學習效應。我國開發區是產業政策的主要空間載體，以“政策租”的形式短期內實現開發區的產業集聚，進而促進區域經濟增長。在開發區招商引資中地方政府重視產業集群的形成，為區域產業創新和產業發展提供平臺，這構筑了開發區自我循環發展的內生性動力機制。

4.打造良好的營商環境

打造良好的營商環境，是中國開發區取得成功的又一個重要經驗。在創辦之初，地方政府除了實施優惠政策之外，還不斷完善基礎設施建設，甚至提出超前規劃以吸引企業進駐開發區。在軟環境方面，地方政府努力提高服務水平，使軟環境與基礎設施相配套，并推進管理體制的創新，如轉變政府職能、提高政務效率（簡化審批制度）和規范招商引資的工作機制等。在區域競爭和招商壓力的驅動下，地方政府往往會盡心打造良好的軟環境和硬環境以謀求潛在進駐資本或企業的青睞，從而增加工作崗位，創造稅收，并促進本地經濟的增長。

綜上分析，中國開發區之所以能夠取得成功，關鍵在于正確處理了政府和市場的關系。“有為政府”和“有效市場”均是資源配置的手段，尤其對發展中國家而言，“有為政府”在經濟轉型發展中更為重要。在開發區早期階段，政府的作用彌補了市場機制的缺失，通過安排合理激勵機制、實施優惠政策、打造良好商業環境的方式在開發區范圍內配置資源。在市場機制逐步完善的情況下，地方政府為企業和產業提供自主發展的平臺，通過市場力量塑造開發區的產業集聚。因而，中國開發區能夠取得成功的經驗是 “有為政府”和“有效市場”在資源配置中相互作用的結果（如圖3所示）。

（二）開發區面臨的挑戰

隨著我國改革開放的不斷深化，開發區所具有的制度優勢逐漸削弱，開發區的發展在取得巨大成就的同時，也面臨諸多問題和挑戰：（1）空間擴張沖動難以遏制，數量快速增加，但開發區的效率大大下降;（2）用地規模盲目擴張[18]，同時各級政府在開發區建設中經常會預先圈占大面積的土地，土地資源浪費嚴重;（3）由于同質開發區的大量存在，地方政府競相以各類優惠政策為手段確保競爭優勢，在一定程度上可能會扭曲生產要素的定價，使得開發區難以發揮技術創新的作用;（4）企業“集中”卻不“集聚”，這導致開發區的集聚經濟效應有限。本文認為導致開發區發展面臨嚴峻挑戰的深層次原因有以下幾點。

第一，政策效應的邊際遞減。隨著我國區域發展戰略由效率優先向協調發展轉變，開發區政策得以迅速推廣復制，呈現出“遍地開花”的空間布局。開發區政策在發展過程中存在僵化現象，并未隨著國內外發展環境變化作出相應的調整。對優惠政策的過度依賴，還造成了政府制度創新和企業技術創新的惰性。由于上述原因，隨著時間的推進開發區表現出優惠政策效應邊際遞減趨勢。與之同時，中央政府相繼實施了其他類型的區位導向性政策，如城市群、都市圈和長江經濟帶等區域發展戰略，進一步稀釋了開發區政策的激勵作用。

第二，激勵機制的扭曲。地方政府在中國區域社會經濟發展中扮演著重要的角色，晉升錦標賽模式不但是理解我國經濟增長和政府激勵的重要線索[11]，對開發區的發展也有著較強的解釋力度。然而，在此激勵機制安排下，地方政府官員的晉升需求也導致了開發區短期發展與長期發展之間的矛盾，最直接的體現是開發區難以形成有效的產業集聚效應，進駐企業（產業）質量不高，損害了開發區可持續發展能力。

第三，發展路徑的鎖定。我國開發區30多年的發展選擇的是一條以GDP增長、招商引資、項目引進和加工模仿為主的發展路徑，在收益遞增和循環累積機制作用下，該發展路徑將不斷得以強化和被鎖定[19]。同時，開發區這一發展路徑高度依賴優惠政策的供給，甚至可能陷入“技術引進—落后—再引進—再落后”的“死循環”，嚴重阻礙了開發區的自主創新能力。由于舊模式的鎖定效應，當開發區面臨轉型升級窗口期時，巨額成本和高風險往往是其轉型失敗或者錯失轉型窗口期的重要影響因素。

三、國外區位導向性政策的啟示

20世紀80年代以來，隨著全球化進程的加快和全球競爭的加劇，世界各國和地區普遍采用針對特定區域實行特殊經濟、稅收政策的手段，促進自身社會經濟發展、融入和參與國際競爭。通常把這類針對特定區域實施的政策歸結為區位導向性政策（Place-Based Policies），即政府在其轄區內為目標區域創造就業機會和提高工資水平而提供的政策支持。這些目標區域通常經濟績效較差、商業環境惡化，美國的聯邦授權區項目（Federal Empowerment Zones）和州級企業園區（State Enterprise Zones）、法國企業園區（Zones Franches Urbaines）和英國的企業園區都屬于區位導向性政策的一種。

需要指出的是，由于中國開發區是由政府主導的特化的空間，因而與西方發達國家的區位導向性政策存在一定的差別：（1）創辦目的不同。我國開發區的創辦始于改革開放初期，它的主要目的就是實現體制機制的轉型和促進區域經濟的發展，而西方發達國家的區位導向性政策則是以目標區域的居民就業和福利水平的提升為政策目標，這主要是由國家所處社會發展階段的不同所造成。（2）區位選址的不同。西方發達國家的區位導向性政策主要是針對經濟發展相對落后或商業環境蕭條的地區提供的政策援助，而中國開發區是在區位條件較好的東部沿海首先創辦的，隨著時間的推移而逐漸向內陸地區擴散，即使內陸地區的開發區與其所在城市其他區域相比，開發區往往也有具有相對較好的區位條件;在創辦的早期，基于保持社會穩定和有序推進改革的考慮，政府往往為具有“試驗田”性質的開發區選址于城市區域的邊緣地帶。（3）政策實施標準的不同。西方發達國家政府以目標區域的人均收入和貧困人口比例等作為政策實施的重要標準，而中國開發區的創辦和推廣復制主要是基于區域非均衡發展戰略到區域協調發展戰略的思考。

發達國家的區位導向性政策通常以彌補市場失靈為出發點，而集聚經濟、知識溢出、空間錯配和公平性動機等理論常常被作為區位導向性政策的基礎。然而，基于對政府和市場兩者“邊界”認知的不同，學者對區位導向性政策同樣持有不同態度：反對者認為開發區政策擾亂了市場機制的正常運行，從一般均衡的角度看，居民和企業可以通過區位選擇進行套利，進而影響開發區政策的實施效果，因而，開發區政策也并不必然帶來區域整體福利水平的提高[20-21];支持者卻認為開發區政策可以通過產業集聚效應和擴散效應帶動區域經濟的發展[22]。

在經驗研究方面，國外學者主要關注歐美國家或地區區位導向性政策對目標區域的商業（企業數量）、居民人數和就業的影響[23]。歐美發達國家或地區的開發區政策的研究結論有著較大的差異[24-26]。早期的研究發現區位導向性政策能夠顯著提升居民就業水平，但隨著研究方法的改進和數據獲得性的增強，近期的文獻并沒有為開發區政策促進目標區域就業水平提供顯著的經驗證據。雖然歐美國家的區位導向性政策的評估文獻結論不盡一致，但應看到國外學者為區位導向性政策評估所作出的不懈努力和嘗試，已有的文獻至少為我們理解中國開發區政策的研究提供了理論參考、經驗證據和多樣化的研究方法。

在外生激勵機制的刺激下，我國開發區發展重點是促進區域經濟增長。未來，開發區的發展應秉持以人為本的理念，加速產城融合，提高居民的工資水平和創造更多的區域就業機會，改善居民的福利水平。歐美國家區位導向性政策評估帶給我們的啟示是依據中國開發區的發展特征，在借鑒現有理論的基礎上創造符合中國開發區發展的理論，進而指導我國區位導向性政策實施和發展。還需重視開發區政策評估工作，借鑒歐美區位導向性政策評估方法，構建全面的科學的評估體系，改善開發區發展質量。

四、中國開發區的未來定位

在開發區創辦的初期，中國憑借低成本和市場廣闊的優勢承接了國際產業的轉移，開發區作為產業組織的空間載體抓住了歷史機遇得以快速發展。近年來，隨著市場機制的確立和經濟實力的增強，我國在生產技術和生產制造方面由“追趕者”逐漸轉變為“并跑者”和“領跑者”，以優惠政策的形式促進產業升級和提高生產技術的固有路徑日益艱礙。在國際產業梯度差不斷縮小的情況下，開發區政策難以繼續發揮有效作用。2008年金融危機之后，歐美國家采取政策促使制造業“回流”;2012年，我國經濟增速回落，標志著我國經濟發展進入“新常態”，優化結構、轉型升級、高質量發展成為我國發展的主題;2019年年末新冠肺炎疫情席卷全球。上述國內外環境正重塑全球產業鏈和價值鏈。作為制造業集聚載體的開發區其作用更加凸顯，以塑造開發區“微循環”為關鍵突破口，強化開發區的對內開放與跨地區合作，是保障我國產業鏈安全與穩定、構建國內經濟大循環的關鍵路徑之一。

新時期，我國開發區再次處于發展的歷史機遇期，需要打破以優惠政策為外生激勵的舊的路徑鎖定效應，內化集聚經濟效應并形成良性的累積循環，不斷強化自主創新能力，實現由高速增長向高質量發展的轉變

為實現開發區的轉型升級，國務院先后發布了《關于促進國家級經濟技術開發區轉型升級創新發展的若干建議（國發辦〔2014〕54號）》和《關于完善國家級經濟技術開發區考核制度促進創新驅動發展的指導建議（國發辦〔2016〕14號）》促進我國開發區的轉型升級。。本文將從地理空間—產業集聚—居民福利三個角度出發為開發區的高質量發展提供政策建議。

第一，從外圍到中心。在早期階段，中國開發區與所在城市的關系具有典型的中心（城市區域）—外圍（開發區）的空間結構。從理論上講，在優惠政策的激勵下開發區與其他城市區域相比具備“政策租”優勢，吸引了企業的進駐和勞動力的遷移，這引起了生產能力和消費能力向開發區的同時轉移，通過動態的累積循環機制塑造了開發區的產業集聚和市場規模。開發區同時通過擴散效應促進臨近區域社會經濟的發展，使其由城市的外圍向中心轉變。城鎮化是促使開發區由外圍到中心轉變的另一股重要力量。在城市工業化快速發展和城鎮人口壓力劇增的驅動下，開發區憑借良好的工業基礎往往成為地方政府城鎮化規劃的重點區域。現實中新城新區多依托本地開發區而建設，如天津濱海新區和青島西海岸新區。因而，我國開發區從城市外圍到城市中心的轉變是其未來發展的必然趨勢。

第二，從對外開放到國內國際雙循環。對外開放是推動經濟發展的現代化動力[27]，而開發區則是承擔對外開放功能的重要空間載體。開發區創辦伊始，通過對外開放大力發展“三來一補”勞動密集型產業，帶動了區域經濟的發展，并不斷探索工業化和現代化的道路，成為改革開放的試驗區，塑造了中國“制造業大國”的國際形象。當前，全球化進程受阻、國際市場不景氣，開發區應立足國內經濟大循環，充分利用國際國內兩個市場和兩種資源，堅持創新驅動、改革推動、開放帶動的原則，充分發揮功能優勢，推動多口岸的合作機制，打造多層次的立體多元的開放空間，實現口岸門戶樞紐、多元貿易樞紐、綜合服務樞紐等平臺功能的系統集成。另外，以開發區為抓手，培育和共享共同收益，通過“跨區域共建”和“飛地經濟”等模式推進園區間的融合發展，促進區域間產業分工深化、市場深度融合、要素充分涌流。加快形成開發區“微循環”，進而撬動國內國際雙循環體系。

第三，從專業化到多樣化。集聚經濟理論是創辦開發區的理論依據，針對集聚經濟的研究主要集中在城市層面，可分為專業化經濟（地方化經濟）和多樣化經濟（城市化經濟）。在明確的主導產業目錄指導下，開發區的產業集聚主要呈現出專業化經濟形式。由于同一行業內的企業在開發區內集聚促進了技術和信息的交流，從而極大促進了開發區及其臨近區域的經濟增長和技術進步。但專業化經濟導致了開發區間產業同構現象嚴重，進而導致區域間的惡性競爭，造成嚴重的資源浪費。單純追求同類行業的專業化經濟會強化“擁擠效應”和“競爭效應”，進而損害生產率的提升[28]。因而，為保障開發區的可持續發展，地方政府應關注開發區內產業之間的技術關聯和協同發展，以多樣化經濟方式獲得集聚經濟最大化的正向溢出效應。

第四，從高速增長到高質量發展。與其他區域一樣，過去30多年我國開發區發展以實現GDP的快速增長為主要目標。在激勵制度扭曲和區域競爭加劇背景下，地方政府在開發區建設中存在引資質量和水平不高、自主創新不足、土地資源浪費嚴重和生態環境惡化等問題。十九大提出經濟由高速增長向高質量發展轉變的新時代發展戰略。開發區作為組織產業的空間載體，在產業發展方面，應逐步構建起實體產業、技術創新、金融服務、人力資源協同發展的現代化產業體系，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產率;在經濟體制方面構建有效的市場機制、有活力的微觀主體和有度的管理模式，增強開發區自主創新能力。在新時代背景下，開發區未來的發展目標應是由高速增長向高質量發展轉變，把開發區打造成高質量發展的引領示范區。

第五，從生產到生活。由政府對開發區的區位選址可以發現，早期的開發區往往處于城市的邊緣地區，在一定程度上避免了開發區可能產生的動蕩對城市的影響，但增加了開發區產業工人、管理人員和投資者的通勤成本。另外，由于開發區遠離城市缺乏相應的生活配套設施，同樣造成了開發區工作人員的生活不便。還需要指出的是，我國開發區是以生產為主的產業組織載體，一經批復就明確規定了其主導產業，尤其是在區域競爭加劇的情況下，地方政府更多的是實現產業的發展，而不是開發區生活功能配套設施的建設和完善。開發區是推動中國城鎮化進程的重要類型之一，然而，過去的發展事實卻表明開發區主要承擔了生產功能，在轉移農業勞動力方面有著較大貢獻，但并未給產業工人提供便利的生活[29]。產城融合是我國開發區未來發展的重要方向。以生產功能為基礎不斷完善生活功能是我國城鎮化的內在要求，也是開發區可持續發展的必由之路。

第六，從效率到公平。由于我國國土面積廣大，自然稟賦上的差異造成區域社會經濟發展的不平衡性，因而，區域發展戰略由效率優先向協調發展、兼顧公平的發展戰略轉變。開發區最早創辦于東部沿海地區，隨著時間的推移逐漸推廣復制至相對落后的中西部地區，它反映出我國區域發展戰略由突出效率到注重區域協調和公平的理念變化。雖然現有研究表達了對區域平衡性開發區政策的擔憂，但開發區政策向內陸地區的推廣復制并不必然帶來效率的損失，造成效率損失的深層次原因是扭曲的激勵機制和不良的區域競爭。從長期看，區域間公平會實現更高的效率水平。不論是先進地區或落后地區的人民均有著對美好生活的向往，改革開放的紅利應惠及不同發展程度區域的居民。小空間尺度的開發區是促進區域間均衡發展和縮小區域差距的重要路徑之一。在堅持提升效率做大“蛋糕”的基礎上，中國開發區未來發展應在注重效率的同時，兼顧區域發展平衡。

第七，從地的繁榮到人的繁榮。發展的根本目的是為了人民。過去，我國開發區的發展以經濟增長和規模擴大為主要目的，粗放式的發展模式導致土地浪費、效率低下、生態環境惡化，以及生產安全等一系列問題。新發展階段下，開發區應秉持以人民為中心的發展觀，要以人民的利益為出發點和落腳點，把生產的集聚空間轉變為生產生活融合的生態環境優美的宜居地，重視開發區內部的就業、社會保障、教育和醫療等公共服務的供給，讓人民切實享受到發展的成果，提升人民的幸福感、滿足感和獲得感，實現從“地的繁榮”到“人的繁榮”的轉變[30]。

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A spatial test site for Reform and Open in a Dual Cycle Pattern： The origin， evolution and trends of China’s development zones

YANG Zhaoyuan1， ZHANG Xueliang2， YANG Yang2

（1. School of Business， Shanghai Normal University， Shanghai 200234， P. R. China;

2.Institute for Yangtze River Delta and Yangtze River Economic Belt Development，

Shanghai University of Finance and Economics， Shanghai 200433， P. R. China）

Abstract：

Development zones are an important “institutional arrangement” in China’s reform and open process， playing a leading and exemplary role in institutional transformation， market mechanism cultivation， industrial structure upgrading and driving regional economic growth， but there are many problems such as policy generalization， waste of land resources and lack of innovation. It is an important research topic to sort out the development experience and shortcomings of China’s development zones over the past 30 years， and to look into their future positioning. Based on a detailed discussion of the origins， driving mechanisms， development stages， functional evolution， and problems faced by China’s development zones， this paper summarizes the successful experiences of China’s development zones in four aspects： institutional arrangements， comparative advantages， industrial clustering， and business environment. In the future， the development of development zones should realize the transformation from production to life， from efficiency to equity， from prosperity of land to prosperity of people， from periphery to center， from specialization to diversification， from high growth to high quality development， and from openness to domestic and international double circulation.

Key words：" development zone; incremental reform; promising government; dual domestic and international circulation; human prosperity

（責任編輯 傅旭東）