食物節(jié)約立法中違法行為的類型探討

摘要：科學劃定食物浪費違法行為的類型，是食物節(jié)約立法的重中之重。劃分食物浪費違法行為的類型，行為主體、行為模式和主觀過錯是三個核心的考量因素。從行為主體的視角，可以劃分為消費者浪費食物的行為、餐飲經(jīng)營者或者食堂管理者浪費食物的行為、超市經(jīng)營者浪費食物的行為、食品生產(chǎn)者浪費食物的行為、食品運輸者浪費食物的行為和其他需要法律規(guī)制的食物浪費行為;從行為模式的視角，可以根據(jù)不同的情境劃分為公共場合的浪費行為與私人場合的浪費行為，偶爾浪費的行為和多次浪費的行為，獨自實施浪費的行為和組織他人群體實施浪費的行為;從主觀過錯的視角，可以劃分為故意浪費食物的行為和過失浪費食物的行為。并非所有浪費食物的行為都應當納入法律的調(diào)整范圍，立法應當針對不同類型食物浪費的行為，合理確定認定違法行為的標準。

關鍵詞：食物節(jié)約;違法行為;類型劃分;違法性標準

中圖分類號：D922.1"" 文獻標志碼：A"" 文章編號：1008-5831（2021）04-0115-11

食物是對人類生存發(fā)展具有決定性意義的資源。人類如果缺乏食物，將會面臨重大的生存危機。根據(jù)2020年7月14日聯(lián)合國糧農(nóng)組織發(fā)布的《世界糧食安全和營養(yǎng)狀況》顯示，2019年全球饑餓人口高達6.9億，其中亞洲占比最多，為3.81億。2020年受新冠肺炎疫情影響，全球饑餓人口預計增長1.3億，達到8.2億[1]。在我國，有6億人口平均月收入為1 000元，廣大中西部和農(nóng)村地區(qū)居民收入依然處于較低水平，基本民生保障有待加強[2]。從上述數(shù)據(jù)中不難發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)外都有大量民眾面臨食物供應保障不理想的狀況。即便經(jīng)過改革開放四十多年的努力，我國物質(zhì)經(jīng)濟條件已經(jīng)得到極大改善，也絕不可以忽視食物浪費帶來的危害，更不能漠視糧食安全問題，“糧食安全直接關系到整個國家甚至國際社會的穩(wěn)定與發(fā)展”[3]2020年8月，習近平總書記作出重要指示，指出“盡管我國糧食生產(chǎn)連年豐收，對糧食安全還是始終要有危機意識”，要求加強立法，強化監(jiān)管，采取有效措施，建立長效機制，堅決制止餐飲浪費行為[4]。全國人大法工委按照習近平總書記的指示成立工作專班，正式啟動推進制止食物浪費的專項立法工作。

2021年4月29日，《中華人民共和國反食品浪費法》（以下簡稱《反食品浪費法》正式頒布施行，這對于防止食品浪費，保障國家糧食安全，促進食物節(jié)約和高效利用意義重大。為了更好地貫徹落實《反食品浪費法》，需要將該法的原則性條款進一步細化為可操作的具體法律規(guī)則，并由國務院適時出臺《反食品浪費法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）。在規(guī)則細化的過程中，合理界定食物浪費《反食品浪費法》主要規(guī)制的是食品浪費行為，為進一步保障糧食安全，本文認為有必要將反食品浪費拓展到反食物浪費，包括未經(jīng)加工的天然食物也應當在食物節(jié)約立法中得到重視。的違法是一個關鍵環(huán)節(jié)。

一、在食物節(jié)約立法中界定違法行為類型的緣由

食物浪費行為對國計民生和生態(tài)環(huán)境已經(jīng)產(chǎn)生了不可忽視的影響。2018年發(fā)布的《中國城市餐飲食物浪費報告》顯示，僅2015年，在我國城市餐飲業(yè)中的餐桌食物浪費量高達1 700萬～1 800萬噸，足以提供3 000萬～5 000萬人1年的伙食。更加令人擔憂的是，如此驚人的浪費量還只是在“城市餐飲”這一個環(huán)節(jié)發(fā)生的[5]。當前，食物浪費已經(jīng)成為全球性問題。全球每年約1/3的糧食被浪費，經(jīng)濟損失近1萬億美元[6]。“消費”在外觀上往往表現(xiàn)為個人行為，屬于個人行為自由的范疇，是二戰(zhàn)以來各國經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱。因此，即便是出現(xiàn)了類似食物浪費這樣的不當消費行為，其對于國計民生造成的負面影響或者是對生態(tài)環(huán)境和自然資源造成的破壞往往被漠視。由于為了經(jīng)濟增長而不斷刺激消費，不可避免地消耗大量資源，制造大量廢物，消費問題已經(jīng)成為環(huán)境危機的核心問題。以浪費食物為代表的不當消費行為更是成為導致自然資源和生態(tài)環(huán)境危機之根本性、深層性的原因[7]。每年因為食物浪費產(chǎn)生的溫室氣體排放量約占全球溫室氣體排放總量的8%[8]。因此，加強食物節(jié)約立法，遏制食物浪費，對于保障國家糧食安全、節(jié)約資源和保護生態(tài)環(huán)境意義重大。其中，科學合理地界定食物浪費違法行為的類型，既是食物節(jié)約立法的關鍵問題，也是食物節(jié)約立法的難點問題。

反對食物浪費，促進食物節(jié)約，是貫徹落實憲法和法律的內(nèi)在要求。我國《憲法》第14條第二款規(guī)定：“國家厲行節(jié)約，反對浪費。”我國《民法典》第9條規(guī)定：“民事主體從事民事活動，應當有利于節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境。”此外，我國《環(huán)境保護法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》《食品安全法》等法律之中亦有呼應《憲法》第14條第二款精神的條款。盡管我國現(xiàn)行法律法規(guī)中有不少關于節(jié)約糧食的倡導性規(guī)定，但現(xiàn)行規(guī)定尚未明確規(guī)定浪費食物違法行為的具體類型，缺乏系統(tǒng)性和可執(zhí)行性，難以對具體的食物浪費違法行為進行有針對性地懲戒[9]。正如全國人大代表李秀香教授所言，造成餐飲浪費的其中一個重要原因就是約束和懲戒機制的不足[10]。因此，只有明確規(guī)定食物浪費違法行為的類型，才能有效區(qū)分食物浪費違法行為與違反社會公德的食物浪費行為，從而實現(xiàn)對食物浪費違法行為的有效規(guī)制。

立法明確規(guī)定食物浪費違法行為的類型，不但可行而且必要。第一，有利于政府相關行政職能部門有效開展食物浪費行政執(zhí)法工作。行政職權的行使應當有法律依據(jù)，行政行為均以行政職權為基礎，無職權便無行政[11]。只有在立法中明確規(guī)定食物浪費的違法行為類型，相關政府職能部門針對食物浪費行為的執(zhí)法才具有合法性。第二，有利于相關主體預測自身行為的后果。食物浪費行為的主體，可能是普通消費者、餐飲單位、食品生產(chǎn)者、食品運輸者、食品加工者、超市經(jīng)營者等等。對食物浪費違法行為具體類型進行規(guī)定，可以使這些主體清楚認識到哪些浪費食物的行為是法律所禁止的行為。第三，有利于指引公眾養(yǎng)成食物節(jié)約的好習慣。法律對于人們的行為具有指引作用，規(guī)定食物浪費違法行為的具體類型，可以指引公眾反對食物浪費，養(yǎng)成食物節(jié)約的習慣。第四，有利于加強食物節(jié)約的宣傳教育。將食物浪費違法行為的具體類型寫入法條，有利于提升法治宣傳的針對性，通過宣傳和普及食物浪費違法行為的表現(xiàn)形式，有利于在全社會營造節(jié)約食物的良好氛圍。第五，有利于進一步明確浪費食物的法律責任。規(guī)定食物浪費違法行為的具體類型是科學設置浪費食物法律責任的重要前提，違法行為的類型明確之后，相關的法律責任就可以進一步得以確立，這無疑可以大大提升食物節(jié)約法律規(guī)則的震懾力。

二、食物浪費違法行為類型劃分的標準探討

本文所探討的食物浪費行為，限定在行政違法行為的范疇。一般來說，構成行政違法行為的要件是行為人有違反行政法律規(guī)范的行為，行為人的行為具備社會危害性，且具有主觀過錯[12]。食物浪費違法行為的危害性需要從具體的行為模式上進行考察，不同的行為模式，其社會危害性并不相同。因此，有必要從行為主體、行為模式和主觀過錯三個視角探討食物浪費違法行為的劃分標準

中國自然資源學會資源法學專委會于2020年8月30日召開了“食物節(jié)約立法研討會”，筆者應邀就制止餐飲浪費違法行為的立法問題進行了初步探討，相關觀點詳見《自然資源學報》2020年第12期的專家筆談文章《科學立法制止餐飲浪費的若干問題》。本文在此基礎上，進一步研究食物浪費違法行為的法律規(guī)制，并對食物浪費違法行為類型劃分的標準展開細化研討。需要說明的是，本文所討論的“食物浪費違法行為”，并不局限于“餐飲浪費行為”。。

（一）行為主體的視角

食物浪費違法行為可能發(fā)生在食物生產(chǎn)、倉儲、運輸、消費等各個環(huán)節(jié)，因此構成食物浪費違法行為的主體類型較為廣泛。普通民眾、餐飲經(jīng)營者、食堂管理者、超市經(jīng)營者、食物運輸者、食品加工者等均有可能從事食物浪費違法行為。

普通民眾作為一般消費者，浪費食物的行為往往發(fā)生在外出就餐的過程當中，尤其是在宴請聚會當中，剩飯剩菜過多以及就餐結束后不打包的現(xiàn)象較為常見[13]。當然，在外出就餐之外的其他消費環(huán)節(jié)，普通民眾也有可能出現(xiàn)食物浪費的違法行為。比如，超市大促銷，普通民眾超過自身需求量而大量購買食物，沒能在保質(zhì)期內(nèi)食用完畢只能丟棄，這同樣造成了浪費。此外，對于消費者在就餐過程中出現(xiàn)的鋪張浪費現(xiàn)象，經(jīng)營者（包括餐飲和超市）如果沒有進行提醒，聽之任之甚至推波助瀾的話，也應當對食物浪費負責，同樣可能構成食物浪費的違法行為。經(jīng)營者除了應當在未盡到自身義務的情況下對消費者的食物浪費違法行為負責之外，自身也有可能直接從事食物浪費違法行為。比如，超市隨意丟棄過期或者即將過期的食品造成浪費的情形。

食堂管理者是一類特殊的主體，食堂一般是滿足本單位成員的就餐需求，相較于餐飲經(jīng)營者，其食品價格更為低廉，供給更為充足，如果不對用餐者加以有效的行為規(guī)制，容易產(chǎn)生大量食物浪費。

食物的運輸者和倉儲管理者，同樣具備成為食物浪費違法行為主體的可能性。運輸過程當中可能因各種情形造成食物浪費，繞遠運輸而不是選擇就近到達目的地就是一種典型的情形。比如，運輸者僅考慮自身的收益最大化，在運輸內(nèi)蒙古的土豆時，不選擇最近的路線運抵湖南而是先到江蘇載上其他貨物再繞道到湖南，從而導致食物因運輸時間過長而變質(zhì)。在這一過程中，繞遠運輸在使運輸者取得最大收益的同時，也拉長了運輸周期，使得食品腐敗變質(zhì)的幾率增加。另外，運輸過程中因為冷藏和包裝技術的落后也會導致浪費。冷藏或者包裝技術不到位，可能使食物在運輸過程中就發(fā)生質(zhì)量下降甚至達到完全無法食用的程度。

物流的運營者同樣可能存在浪費食物的行為。我國目前農(nóng)產(chǎn)品運輸和交易過程中存在著為數(shù)不少的中間商，而且這些中間商并不集中，往往部分農(nóng)產(chǎn)品在各個中間商轉運的過程中發(fā)生了浪費[14]。在運輸倉儲環(huán)節(jié)，食物浪費違法行為的主體包括農(nóng)戶、運輸者（貨運公司、個體貨車司機、搬運工、快遞公司等）、銷售者等。除了運輸、倉儲、消費之外，食物浪費現(xiàn)象在食物加工環(huán)節(jié)同樣十分嚴重。原農(nóng)業(yè)部2014年發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，我國每年因為加工過度損失的糧食數(shù)量在150億斤以上[15]。可見，食品生產(chǎn)（加工）者也可能成為食物浪費違法行為的主體。

（二）行為模式的視角

浪費食物的行為模式在場合、發(fā)生頻率和影響范圍等方面各有不同，不是所有食物浪費行為都具備應當給予行政處罰的危害性，不應將所有食物浪費行為均列為違法行為。一般來說，判斷一個行為是否具備應當給予行政處罰的危害性，需要考量的因素有：第一，行為的情節(jié)。其應當予以考量的情節(jié)有行為的次數(shù)、頻率以及場合;第二，行為產(chǎn)生的后果。行為人實施行政違法行為之后對法律所保護利益造成的損害狀況，具體包括人身和財產(chǎn)損失等[16]。在對食物浪費行為的社會危害性進行評判的時候，應當將食物浪費的次數(shù)、頻率、場合以及后果綜合考量后作出判斷。具體來說，浪費食物的行為有的發(fā)生在公共場合，有的發(fā)生在私人場合。私人場合，比如在家庭用餐當中發(fā)生的食物浪費，數(shù)量一般不大，影響范圍也十分有限，一般來說不宜認定為違法行為。發(fā)生在公共場合（比如商場、超市、酒家餐館等）的食物浪費行為，因浪費數(shù)量較大且影響面較為廣泛，應當視情節(jié)輕重進一步確認是否可以認定為違法行為。從發(fā)生頻率看，偶爾浪費者有之，屢教不改者有之。偶爾浪費者除非一次浪費數(shù)量達到一定程度，否則不宜認定為食物浪費違法行為。屢教不改者即便單次浪費數(shù)量有限，但經(jīng)年累月數(shù)量就相當可觀，宜認定為食物浪費違法行為。從影響范圍來看，可以分為自己個體實施食物浪費的行為和組織他人共同實施食物浪費的行為。個體實施浪費行為如果數(shù)量不大、頻率不高，不宜認定為食物浪費違法行為。組織他人共同實施食物浪費，影響范圍廣泛且破壞社會風氣，宜認定為食物浪費違法行為。

（三）主觀過錯的視角

是否將主觀過錯作為判斷一行為是否為行政違法行為的標準，學術界存在一定的爭議。一般認為，行為的違法性、造成一定的損害后果、行為與損害后果之間的因果關系和行為人的主觀過錯是一個違法行為承擔行政責任的四大要件。如果行為人主觀上不存在過錯，即便客觀上實施了違反行政法律秩序的行為，也欠缺給予行政處罰的主觀要件[17]。 因此，在判斷行為人浪費食物的行為是否屬于食物浪費違法行為時，必須考慮行為人是否具有主觀過錯，即行為人實施行為時是否具備故意和過失的心理態(tài)度[18]。所謂的故意是指行為人對于浪費食物的結果持希望或者放任的態(tài)度，過失指的是行為人應當預見浪費食物的后果卻因為疏忽大意或者過于自信而沒有預見。比如，宴請賓客時沒有根據(jù)人數(shù)情況適當安排用餐而導致大量食物被浪費，宜認定為過失浪費食物的違法行為。如果行為人在主觀上不具有故意和過失，即便客觀上實施了浪費食物的行為，也不宜認定為食物浪費違法行為。

三、食物浪費違法行為類型劃分的立法路線圖

（一）食物浪費違法行為類型劃分的指導思想

一是要堅持資源節(jié)約的理念。我國歷來高度重視資源節(jié)約和高效利用。早在2005年，黨中央就提出要建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。此后，尤其是在黨的十八大以后，我國的資源節(jié)約和高效利用工作取得了明顯進展。盡管如此，我國的單位GDP能耗、資源消耗量、水資源產(chǎn)出率等指標依然有較大的改善空間[19]。黨的十八大報告提出要大力推進生態(tài)文明建設，十八屆三中全會提出要建立完整的、系統(tǒng)的生態(tài)文明制度體系。生態(tài)文明制度體系就是要從生產(chǎn)到生活各個方面促進資源節(jié)約集約利用，實現(xiàn)人與自然和諧相處[20]。資源是有限的，人類倘若對資源取之無度，就無法與自然和諧相處。食物的浪費本質(zhì)上來說就是資源的浪費，這與我國生態(tài)文明建設的要求背道而馳。食物節(jié)約立法應當按照生態(tài)文明法治建設的總體要求，將資源節(jié)約作為立法理念并一以貫之。二是要堅持綠色發(fā)展的理念。堅持保護環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力[21]。貫徹綠色發(fā)展的理念，要求食物節(jié)約立法要與自然資源用途管制制度有效銜接起來。綠色發(fā)展理念要求處理好生產(chǎn)、生活、生態(tài)三者之間的關系，應當把自然資源用途管制制度作為促進綠色發(fā)展的重要制度，在食物節(jié)約立法中加以重點考量[22]。三是要堅持資源社會性的立法理念。資源的利用應當以增進社會福利為目的，任何社會成員都有節(jié)約以及合理利用資源的義務，不具有浪費資源的權利[23]。在眾多人口面臨溫飽問題的情況下，食物節(jié)約立法應當強調(diào)資源的社會性，反對鋪張浪費，堅持節(jié)儉以及合理消費食物，著力保障盡可能多的人能夠吃上營養(yǎng)安全的食物。

（二）食物浪費違法行為類型劃分的基本原則

一是要界定公共利益領域與私人領域的食物浪費違法行為。食物節(jié)約立法以保護食品公共安全為出發(fā)點，應當著重調(diào)整公共領域的食物浪費行為，明文規(guī)定法律干預的公共利益領域，不得對私人領域的飲食行為規(guī)定不當干預措施[24]。二是要注重法律規(guī)則的可執(zhí)行性。可執(zhí)行性是立法質(zhì)量重要的衡量標準。正如全國人大常委會副委員長王晨強調(diào)的那樣，要“保證通過的法律法規(guī)立得住、行得通、真管用，既能有效解決改革發(fā)展中的實際問題，又易于操作，最大限度降低守法成本和執(zhí)法成本”[25]。法律規(guī)范要具備可執(zhí)行性，在立法時就必須廣泛凝聚和體現(xiàn)社會共識，應當以“最低限度”原則配置權利義務，法律規(guī)則的語言表述要規(guī)范、簡明、具體，法律條文的篇章結構和排列順序要合乎邏輯，法律體系內(nèi)部要自洽協(xié)調(diào)[26]。與此同時，食物節(jié)約立法應當建立有效的執(zhí)法機制，將食物浪費執(zhí)法作為自然資源浪費執(zhí)法的類型之一，并逐步納入自然資源領域的生態(tài)綜合執(zhí)法范圍。自然資源領域的綜合執(zhí)法改革是生態(tài)綜合執(zhí)法改革的一個重要方面[27] 。三是要堅持列舉式與概括式條款相結合。對于行政機關而言，法無授權不可為，依照《行政處罰法》《行政強制法》等法律的規(guī)定，何種食物浪費行為應當被視為違法行為并接受行政法律規(guī)制，應當由法律和行政法規(guī)進行明確規(guī)定，列明食物浪費違法行為的類型。但是隨著社會的發(fā)展，新的危害社會的行為類型出現(xiàn)在所難免，此時就需要行政機關發(fā)揮其積極性與主動性監(jiān)視潛在威脅，預防損害發(fā)生[28]。當出現(xiàn)了新型的食物浪費行為，食物節(jié)約立法應當考慮到法律的滯后性，為行政機關規(guī)制未來可能出現(xiàn)的新型食物浪費行為提供法律依據(jù)。因此，食物節(jié)約立法應當規(guī)定兜底性的條款，規(guī)定立法中未明確規(guī)定的食物浪費違法行為類型，只要其具有一定的社會危害性且符合認定為食物浪費違法行為的基本條件，就可以追究行為人的違法責任。

（三）食物浪費違法行為類型劃分的立法建議

食物浪費違法行為的主體包括但不限于消費者、餐飲經(jīng)營者、超市經(jīng)營者、食品生產(chǎn)（加工）者、食品運輸者。每類主體都有可能從事食物浪費違法行為，在違法性的判斷上應當把行為主體、行為模式和主觀過錯這三個因素有機統(tǒng)一起來綜合考量，注重行為主體、行為模式、主觀過錯之間的邏輯聯(lián)系。一般公眾的違法行為類型劃分分析詳見圖1。

圖1 食物浪費認定的分析過程

如圖1所示，對食物浪費違法行為的認定一般可遵循“行為主體適格—行為模式吻合—主觀過錯吻合”的邏輯進路。具體而言，認定食物浪費違法行為首先應當從行為主體適格的角度出發(fā)，只有行為主體適合承擔食物浪費違法責任，才能根據(jù)行為模式的具體情形進行后續(xù)的違法性判斷。在主觀過錯的認定上，原則上故意浪費食物都應當認定為食物浪費違法行為，但是如果是在私密場合或者是偶爾浪費食物，一般情況下社會危害性顯著輕微，沒有造成嚴重后果的，沒有必要認定為違法行為。如果是過失浪費食物的，除非造成較為嚴重的后果，比如浪費了大量的食物，否則，由于缺乏需要法律規(guī)制的社會危害性，也沒有必要認定為違法行為[29]。在食物浪費行為中沒有過錯的，依照《行政處罰法》的規(guī)定，應當一律認定為不屬于食物浪費違法行為。過失浪費食物的，因為主觀惡性較弱，僅在造成一定后果的時候才應當認定為違法行為。但是，如果過失為之的本身就是社會危害性顯著輕微的行為（比如個人浪費食物、在私密場合或者是偶爾浪費食物），即便有一定后果也無必要視作違法行為處理。具體到各主體的各類型行為當中，關鍵點在于認定社會危害性的大小與行為人的過錯程度。

1.一般公眾（消費者）的食物浪費違法行為

一般公眾的食物浪費違法行為包括個人浪費食物的行為和組織他人共同浪費食物的行為。典型的違法情形舉例如下：（1）在公共場合隨意丟棄食物的行為。公共場合不允許隨地扔垃圾是社會共識，行為人隨意丟棄食物具有主觀故意，既浪費糧食又破壞環(huán)境，具備一定的社會危害性，宜認定為食物浪費違法行為。（2）將食物用于游戲等非食用用途的行為。食物不應當用于游戲、投射等非食用用途，故意將食物用于非食用用途導致食物浪費達到一定數(shù)量的，具備浪費食物的主觀惡意，也在客觀上浪費了食物并助長了奢靡浪費的風氣，宜認定為食物浪費違法行為。（3）惡意囤積食物導致食物過期的行為。食物的保質(zhì)期和人們自身消耗食物的能力都是確定的，遠超自身需求購買并囤積食物導致大量食物過期浪費的，宜認定為食物浪費違法行為。（4）出外就餐時點餐量遠超食用量且不愿打包或者隨意丟棄食物的，宜認定為食物浪費違法行為[30]。當然，這里還是需要區(qū)分過失和故意。比如，三五人用餐，要求餐飲業(yè)者安排十人大宴屬于主觀故意，但是如果是因為沒有確認賓客的忌口導致食物浪費的，宜認定為過失。

2.餐飲經(jīng)營者或者食堂管理者

的食物浪費違法行為

餐飲經(jīng)營者、食堂管理者的食物浪費違法行為主要表現(xiàn)為未采取措施防止或者減少食物浪費，有些情況下餐飲經(jīng)營者或者食堂管理者的不作為甚至會助長食物浪費行為。典型的違法情形舉例如下：（1）舉辦有獎競吃活動，如在限定時間內(nèi)吃完一定數(shù)量食物的消費者可以獲得免單。這種鼓勵消費者超量食用食物的營銷手段實際上造成了食物的大量浪費，也破壞了勤儉節(jié)約的社會風氣，宜認定為故意浪費食物的違法行為。

（2）餐飲經(jīng)營者為了促銷，推出消費滿額度贈送禮品的活動，此種行為明知消費者可能浪費食物，卻對過度消費持希望、放任的態(tài)度甚至推波助瀾，宜認定為故意浪費食物的違法行為。（3）無限量提供某項食品的行為。比如，某些餐飲業(yè)者或者食堂管理者提供無限量自助取餐活動（米飯、水果、飲料等無限量供應）。無限量供應本身是一個中性行為，因為這種行為鼓勵消費者按需取餐，但是如果無限量供應的同時不進行任何形式的引導或者是采取實質(zhì)上反對浪費的措施，那么，就有可能構成過失浪費食物的違法行為。

當然，如果餐飲經(jīng)營者在推行某項食品無限量供應的同時，在醒目位置張貼按需取餐、節(jié)約糧食等標語之后，個別消費者仍然故意超量取餐浪費食物的，則可以賦予餐飲經(jīng)營者采取措施加以制止的權利。比如，餐飲經(jīng)營者可以對故意浪費的消費者加以勸告，并收取過度取餐的合理費用。這一做法已經(jīng)在我國部分地區(qū)獲得了法規(guī)授權，比如，北京市人大常委會于2020年9月25日通過的《北京市生活垃圾管理條例》就授權提供自助餐的餐飲經(jīng)營者，在對顧客進行了必要的提示后，對剩餐超過合理限度的消費者可以收取費用[31]。

《反食品浪費法》第7條規(guī)定餐飲經(jīng)營者可以在明示收費標準的前提下，對造成明顯浪費的消費者收取處理廚余垃圾的費用。在制定《實施條例》時可將《反食品浪費法》第7條的相關規(guī)定進一步具體化，使之更具可操作性。當然，餐飲經(jīng)營者如果聽之任之，則在認定用餐者浪費糧食行為是違法行為的同時，宜認定餐飲經(jīng)營者或者食堂管理者

的行為也構成食物浪費違法行為。

3.超市經(jīng)營者的食物浪費違法行為

超市經(jīng)營者常見的食物浪費違法行為既有自己從事食物浪費的違法行為，也有組織他人浪費食物的違法行為。典型的違法情形舉例如下：（1）隨意丟棄過期或者即將過期食品的行為。過期或者即將過期的食品，有嚴格的處置方法，超市應當依法采取相應的處置措施。超市因不采取有效措施而導致大量食物浪費的，宜認定為故意浪費食物的違法行為。比如，法國2016年出臺了《反食物浪費法》，規(guī)定禁止超市扔掉或銷毀未售出的食物。假如超市食物有剩余，須將其捐贈給慈善機構[32]。（2）惡意采取饑餓銷售刺激食物消費的行為。比如，人為制造某種緊俏食品斷貨的現(xiàn)象，抬高價格之后再大量放出貨源引誘消費者大量購買。此種情形之下，超市經(jīng)營者對于消費者大量甚至是超量購買完全是積極追求的態(tài)度，極易誘導消費者超量囤積食物從而導致浪費。因此，超市經(jīng)營者的行為應當認定為故意浪費食物的違法行為。（3）倡導無節(jié)制消費的宣傳行為。比如，打出“買買買使人快樂”等鼓吹超量購買食物的宣傳標語。無節(jié)制消費的宣傳鼓動容易導致食物浪費成為一種不良社會風氣，超市經(jīng)營者通過宣傳鼓動公眾從事無節(jié)制食品消費的行為，宜認定為故意浪費食物的違法行為。

4.食品生產(chǎn)（加工）者的食物浪費違法行為

食品生產(chǎn)（加工）者是食品生產(chǎn)的重要主體，是食物節(jié)約立法應當著重規(guī)制的主體之一。典型的違法情形舉例如下：（1）無節(jié)制生產(chǎn)導致供大于求的行為。比如，無節(jié)制生產(chǎn)某種食品導致供大于求，引發(fā)大量食物過期、腐壞的情形。（2）保質(zhì)期偏短卻大量生產(chǎn)的行為。比如，蛋糕、水果沙拉這些保質(zhì)期較短的食品，除非需求量特別集中，否則一旦大量生產(chǎn)，就會導致大量浪費。（3）儲藏條件簡陋導致食物發(fā)霉變質(zhì)的行為。食品存放地點應當符合食品保存的條件，不能有漏水滲水現(xiàn)象，存放肉制品的倉庫要保持恒定的低溫等。如果不具備食物保存的基本條件而大量生產(chǎn)食品的，宜認定為食物浪費違法行為。在這種情形之下，行為人既可能是過失，也可能是故意。比如，因為停電未及時發(fā)現(xiàn)導致冷庫里的鮮活食物變質(zhì)的，宜認定為過失;不安裝合格的保質(zhì)設備并對食物浪費持一種放任的態(tài)度，這種情況應當認定為故意浪費食物的違法行為。（4）過度加工導致食物浪費的行為。過度加工是由于加工者片面追求經(jīng)濟利益導致，其對于浪費食物的結果持放任的態(tài)度，應當認定為故意浪費食物的違法行為。

5.食品運輸者的食物浪費違法行為

食品運輸環(huán)節(jié)也可能產(chǎn)生大量的食物浪費，立法應當重視對食品運輸者的食物浪費行為加以規(guī)制。典型的違法情形舉例如下：（1）沒有采取必要的保質(zhì)措施導致食物變質(zhì)的行為。比如，運送水果或者蔬菜的貨車沒有配備冷鏈、冷鏈不達標或者是冷鏈系統(tǒng)中途出現(xiàn)故障未及時發(fā)現(xiàn)導致水果蔬菜變質(zhì)。沒有配備冷鏈、冷鏈不達標就是放任食物浪費，應當認定為故意違法。冷鏈系統(tǒng)出現(xiàn)故障未及時發(fā)現(xiàn)導致食物浪費則是屬于過失違法。（2）保全措施不到位導致不必要的運輸損耗的行為。比如，運送成箱餅干的時候沒有固定好，在貨車急轉彎時，成箱的餅干從車上被甩出導致浪費。此類行為一般來說是由于行為人疏忽大意所致，屬于過失，只有造成嚴重的食物浪費或者屢錯不改，才能認定為食物浪費違法行為。（3）因為繞遠運輸導致的浪費。繞遠運輸加長了食物運抵目的地的時間，自然也就增加了食物因為變質(zhì)而被浪費的風險。繞遠運輸是為了避免空車返回故意繞路，放任食物變質(zhì)風險增大，可以作為食物浪費的違法行為類型之一加以規(guī)制，但應當視情節(jié)輕重以及造成食物變質(zhì)的嚴重程度來認定是否需要追究行政法律責任。

6.其他需要法律規(guī)制的食物浪費違法行為

浪費食物的主體及其行為表現(xiàn)形式遠遠不止前文所述，立法應當對食物浪費違法行為的類型進行兜底性的規(guī)定。只要是社會危害性較大且存在主觀惡意的食物浪費行為，應當視情節(jié)輕重納入食物節(jié)約立法進行規(guī)制。實踐中，需要立法規(guī)制的典型情形舉例如下：（1）舉辦大胃王娛樂節(jié)目的行為。各大視頻網(wǎng)站和直播平臺都有大胃王節(jié)目，但其實那些播主并不能吃下那么多食物，很多食物都被浪費，而且這些節(jié)目會引起人們的模仿，導致更多的浪費[33]。大胃王節(jié)目公然宣揚過量進食并以此博取關注度牟利，可以視為一種故意組織他人浪費食物的違法行為。（2）百家宴、千家宴、萬家宴等超大規(guī)模聚餐活動中的食物浪費。百家宴、千家宴、萬家宴，是指居住在一個社區(qū)或者小區(qū)的所有居民每家每戶做幾道菜肴，在居住地的空曠地帶聚餐，一同慶祝節(jié)日的活動。這樣的聚餐活動，參與人員眾多，食物數(shù)量非常可觀，如果控制不好，浪費數(shù)量將相當驚人。超大規(guī)模聚餐活動產(chǎn)生的食物浪費可能是故意違法，也有可能過失違法，還有可能是意外事件。如果組織者事先沒有做預案預防食物浪費，可以認為對食物浪費持放任的態(tài)度，那毫無疑問是故意違法。如果做了預案因為執(zhí)行不到位導致浪費，應當認定為過失違法。如果是遭遇了不可抗力導致浪費，則不宜一刀切地認定為食物浪費違法行為。比如，在空曠場地舉辦聚餐突降暴雨導致食物浪費的，不宜認定為食物浪費違法行為。（3）食品流通環(huán)節(jié)導致的食物浪費行為。食品流通環(huán)節(jié)有很多中間商且分布稀疏，這就使食品常常需要在多個地方進行轉運，加大了食品尤其是生鮮食品因為腐敗變質(zhì)浪費的可能性。中間商如果沒有妥善保存和運輸食物，很有可能導致食物的變質(zhì)或者出現(xiàn)不必要的耗損。此時，可根據(jù)中間商的行為所造成的社會危害性和主觀過錯程度，綜合判斷是否構成食物浪費違法行為。如果中間商按照運輸合同約定及時轉運貨物，并善盡保存義務，其自身沒有浪費食物的行為，且不存在主觀過錯的，不宜認定為食物浪費違法行為。為盡量減少物流環(huán)節(jié)造成的食物浪費，食物節(jié)約立法應當推動政府加強食品流通環(huán)節(jié)的綜合治理，明確政府在食物流轉環(huán)節(jié)的監(jiān)管責任，盡量降低食品因流通環(huán)節(jié)過多而導致浪費的可能性。

四、余論

對食物浪費違法行為進行類型劃分，是食物節(jié)約立法中的一個環(huán)節(jié)，但絕不代表食物節(jié)約立法的大功告成。盡管《反食品浪費法》已經(jīng)規(guī)定了警告、罰款、停業(yè)整頓等處罰措施，但距離全面且有效規(guī)制食物浪費違法行為尚有一定的差距。立法要起到預防和懲治食物浪費違法行為的作用，應當在對違法行為類型劃分的基礎上，進一步明晰食物浪費違法行為的懲戒機制，明確規(guī)定每一種違法行為類型所應當承擔的法律責任，為食物節(jié)約立法裝上牙齒[34]。這就需要科學確定每一種類型的食物浪費違法行為的處罰力度，做到過罰相當。食物浪費違法行為的類型多樣，不可能每種類型的違法行為懲戒力度都完全相同，即便是同種類型的違法行為，也需要在考慮社會危害性大小的基礎上設置不同層級的懲戒措施。

對食物浪費違法行為進行懲戒，并不是單純?yōu)榱藨徒涠鴳徒洌且剐袨槿艘庾R到自己違法行為的錯誤性，并給其他社會成員以教育和指引，以達到預防食物浪費違法行為的目的。因此，在設計食物浪費違法行為的法律責任時，要充分考慮到教育和懲戒相結合，在懲戒行為人的同時教育行為人和其他社會成員。為實現(xiàn)行政目的，行政活動的措施和手段應當多樣化，不只限于行政行為[35]。因此，除了《行政處罰法》設置的警告、罰款、拘留、沒收、責令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、執(zhí)照等行政處罰外，還可以設置非行政處罰的懲戒措施。對于情節(jié)較為輕微的違法行為，不宜采用行政處罰的方式加以懲戒的，給予口頭告誡并勸導其去社區(qū)或者學校進行食物節(jié)約宣傳即可。對于情節(jié)較重的違法行為，比如，消費者外出就餐過度消費且隨意丟棄食物的，除了給予警告、罰款之外，同時可以要求行為人進行一定時長的食物節(jié)約宣傳。對于更加嚴重的違法行為，比如，超市長期隨意丟棄即將過期的食物導致大量浪費的，對責任人可以予以行政拘留的處罰，或者強制要求違法行為人進行食物節(jié)約宣傳并用食物節(jié)約宣傳的時長折抵拘留的期限。此外，可以考慮設置食物浪費違法黑名單制度，建立健全“黑名單+直接懲戒型”“黑名單+間接懲戒型”“黑名單+聯(lián)合懲戒型”等懲戒機制[36]，并將其納入個人信用記錄，從個人征信的視角對食物浪費違法行為加強制約。對于超市經(jīng)營者、餐飲經(jīng)營者、食品生產(chǎn)（加工）者、網(wǎng)絡直播（視頻）平臺等具備一定經(jīng)濟實力的違法主體，立法可以考慮適當提高這些主體的違法成本，設置懲罰性賠償機制，并設置最低罰款數(shù)額，以充分發(fā)揮懲戒機制的震懾作用。

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Discussion on the types of illegal acts in food conservation legislation

SHI Zhiyuana， JI Shengjub

（a. Law School; b. School of Marxism， Fujian Normal University， Fuzhou 350117， P. R. China）

Abstract：

It is the most important task to scientifically define the types of illegal acts of food waste in food conservation legislation. To classify the types of illegal acts of food waste， behavior subject， behavior mode and subjective fault are the three core factors. From the perspective of behavior subject， it can be divided into consumers’ behavior of wasting food， restaurant operators’ or canteen managers’ behavior of wasting food， supermarket operators’ behavior of wasting food， food producers’ behavior of wasting food， food transporters’ behavior of wasting food and other food waste behaviors that need legal regulation. From the perspective of behavior patterns， illegal acts of food waste can be divided into public and private behavior， occasional waste behavior and multiple waste behavior， waste behavior alone and organizing others to implement waste behavior. From the perspective of subjective fault， it can be divided into intentional food waste behavior and negligent food waste behavior. Not all food waste behaviors should be included in the regulation scope of law. The legislation should reasonably determine the standards for identifying illegal behaviors.

Key words：" food conservation; illegal activities; classification of types; illegality standard

（責任編輯 胡志平）