食物節約立法的域外考察及其借鑒

摘要：食物浪費是全球關注的重大現實問題。自2019年新冠肺炎疫情的突襲與蔓延讓世界各國食物浪費形勢變得更為嚴峻，部分國家出現糧食危機。為制止食物浪費、推動食物節約，制定或出臺規范性文件成為聯合國、歐盟及諸多國家的共同選擇。針對我國食物節約相關立法原則分散、責任追究及綜合治理機制缺位、規范層級低的現狀，本文嘗試對域外食物節約相關立法進行規范梳理與比較研究，以期在規制主體、規制客體、規制過程、規制模式等方面為我國《反食品浪費法》提供有益借鑒。

關鍵詞：食物節約立法;食物浪費;《反食品浪費法》;規制

中圖分類號：D912.1"" 文獻標志碼：A"" 文章編號：1008-5831（2021）04-0101-14

食物浪費是人類命運共同體面臨的現實問題，已經引起全世界廣泛關注。根據聯合國糧農組織的最新報告顯示，全球每年食物浪費（包含食物損耗）都在13億噸以上（占食物制造總量的1/3），我國每年浪費的食物量也可養活3億人[1]。糧食是人類日常食物的重要組成部分，食物浪費特別是糧食浪費引起的資源環境、社會經濟、公眾健康等問題對我國現階段生態文明建設造成了巨大的障礙，同時與我國所倡導的綠色發展背道而馳。受新冠肺炎疫情、非洲沙漠蝗蟲和持續干旱影響，全球糧食安全面臨新困境，各國采取禁止或限制糧食出口措施導致國際貿易受阻，我國糧食安全形勢更為嚴峻[2]。習近平總書記對制止餐飲浪費行為作出重要指示，旨在隨時應對全球糧食危機。因而，當前遏制食物浪費、推進食物節約，一體兩面

本文所指“食物浪費”與“食物節約”互為對應概念，我們將在后文交互適用“食物節約”與“反食物浪費”。，勢在必行。針對食物浪費引發的一系列問題，我國雖有針對食物浪費的相關法律政策，但仍存在著許多缺陷，如規定較為原則、分散，缺乏系統性、可操作性，規范性效力較低，規制范圍有限，針對性約束、引導措施及系統性治理機制缺位等。因應中央食物節約的立法迫切，結合我國食物節約的立法現狀，我們嘗試對食物節約立法進行比較研究，為我國遏制食物浪費、推進食物節約提供比較法資源。

一、域外食物節約的立法概覽

（一）食物節約立法的起源：來自聯合國官方文件的糧食安全

食物節約的規定最早在國際層面展開，其主要內容直接或間接表現為與糧食安全相關的聯合國公約、協定、宣言、指南等文件。以時間為主要脈絡，有關食物節約的國際規定可追溯至1974年世界糧食會議通過、聯合國糧農組織82個成員國及歐共體簽署的《世界糧食安全國際協定》，協定首次提出了“糧食安全”的概念，規范了糧食安全的有關內容[3];與此同時，協定提出了保證每個國家在任何時候都有正常糧食供應的國際性措施，推動糧食節約，實現糧食增量減損，以避免世界糧食危機

參見《世界糧食安全國際協定》（https：//www.suinian.com/book/1494/611711.html，最后訪問日期2020年9月28日）。。聯合國1992年發布的《生物多樣性公約》前言部分規定，保護和持久使用生物多樣性對滿足世界日益增加的人口的糧食、健康和其他需求至為重要，規定指出了糧食作為食物資源對人類生存健康的重要性，側面反映了食物浪費對人類發展的嚴重后果及食物節約的必要性。聯合國糧農組織召集的世界糧食首腦會議1996年通過的《世界糧食安全羅馬宣言》指出，每個人都享有食物權，擁有獲得糧食安全保障的權利，并建議各國政府在國內立法中明確消除貧困、發展工業、增產降損的糧食安全保障責任

參見《世界糧食安全羅馬宣言》（https：//www.un.org/zh/documents/treaty/files/FAO-1996.shtml，最后訪問日期為2020年9月28日）。。2011年聯合國糧農組織、聯合國環境規劃署等發起“拯救食物倡議”，其主要倡議內容為全球食物浪費政策協同、農業實踐的最優化、食物生產的可持續方法、食物包裝和加工技術的提升及食物態度的轉變。該倡議體現了食物浪費的全球性，指出減少、管理食物浪費是一項系統性工程，從全球性政策協同、生產環節、消費環節、觀念意識等方面提出了拯救食物的體系性方案，該倡議在實踐層面提出了避免全球食物浪費的指導性實施方案，力求在世界范圍實現食物節約。聯合國環境規劃署2013年發布了《思前、食后、厲行節約指南》，旨在突出食物浪費引發的資源環境問題，呼吁人類重視食物節約。聯合國2015年通過《2030年可持續發展議程》，提出了2030年以前實現零售、消費、生產、供應等環節全球糧食減損過半的可持續發展目標，該目標旨在通過減少零售和消費環節的糧食浪費、降低生產和供應環節的糧食損失、提升資源利用效率、倡導企業社會責任等方式來實現食物節約，對各國制定相應的可持續發展規劃及糧食節約的政策法規起到了引領作用。聯合國2016年組織簽署的《巴黎協定》提出優先保障糧食安全和消除饑餓，強調了溫室氣體排放所致氣候變化對糧食生產的不利影響及相互間所應當保持的平衡界限。《巴黎協定》作為各國簽署并通過生效的國際公約對指導簽約國制定本國氣候變化及糧食生產的法令具有重要影響。

（二）食物節約立法的發展：歐盟規范文本中的食物節約

歐盟和歐盟國家致力于實現《聯合國可持續發展目標》第12.3的目標，即到2030年將人均食物浪費在零售和消費層面減少一半，并減少食品生產和供應鏈中的食物損失，歐盟就此制定了一系列旨在實現食物節約的法律政策。2015年，歐盟出臺《循環經濟一攬子計劃》，制定《循環經濟行動方案》，規定減少食物浪費的系列措施，如闡明統一的《歐盟食物浪費測算方法》，建立“歐盟食物損失和食物浪費平臺”，厘清歐盟關于廢物、食物和飼料的法律以及便利食物捐贈等。2017年，歐盟制定《歐盟食物捐贈指引》，作為《循環經濟行動方案》的一部分，并在充分咨詢“歐盟食物損失和食物浪費平臺”后形成。該指引主要圍繞如何規范食物節約而展開：一則促進剩余食物的提供者和接受者遵守歐盟法規框架中規定的相關要求（例如食品安全、食品衛生、可追溯性、責任、增值稅等）;二則促進歐盟成員國規制機構對適用于剩余食物再分配的歐盟規則的共同解釋。2018年，歐盟對2008年《歐盟廢物框架指令》進行了修訂。修訂內容圍繞增進食物節約而展開：（1）將食品廢棄物納入框架指令中;（2）因應《2030年可持續發展議程》，各成員國應采取措施，以在初級生產、加工、制造、零售、分銷等環節及在餐館、家庭等場合盡可能地實現食物節約;（3）成員國應開展如何防止食物浪費的相關宣傳，建立行之有效的食物浪費評估方法體系;（4）成員國應提供激勵措施，提高消費者對食物“使用日期”和“最佳使用日期”的認知，收集供應環節未售出食物，安全地重新分配給慈善組織，以有效防止、減少食物浪費。2019年，歐盟出臺《歐盟食物損失和食物浪費平臺行動的主要建議》，該建議主要配合《循環經濟行動方案》，建立“歐盟食物損失和食物浪費平臺”。2020年，歐盟出臺《農場到餐叉戰略》，此項政策作為2019年《歐洲綠色協議》的組成部分，提出“修訂歐盟食品日期標記規則、法律約束食物浪費”等戰略目標。2020年6月，歐盟委員會發布《歐盟的食物再分配》報告，全面審視歐盟及其成員國在食物捐贈中所涉及的如食品衛生、標簽、責任和稅務等法律和政策措施。

（三）食物節約立法的延伸：個體國家的立法實踐

國際公約對國內立法具有相當多的影響，一旦公約被批準，政府必須確保其法律（也包括修改后的）持續與公約保持一致[4]。因而，個體國家的立法實踐是對國際規范性文件的進一步延伸。例如，食物節約的國內立法實踐方面，歐洲國家、美洲國家、亞洲國家都體現了聯合國食物節約相關文件的精神或要求。

1.歐洲國家

歐洲有關食物節約立法的典型國家有法國、意大利，其他國家暫無關于食物節約的單行法律。

（1）法國2012年出臺《廢棄物管理法及相關修訂》，規定了私人企業回收有機廢棄物（含食物廢棄物）的義務;2016年頒布世界首部《反食物浪費法》規定了食物浪費的廢棄物層次，對食物的生產、銷售、消費等環節及相應主體進行了法律規制，并強調對食物零售商（超市）的違法行為進行處罰，從而制止食物浪費，節約食物;2020年出臺《循環經濟與反浪費法》，除未售出的食品以外，該法律還同時禁止所有企業銷毀（填埋和焚化）未售出的非食品類產品，并以更高罰款的方式加大對食物浪費的法律懲罰力度。

（2）意大利2003年制定了歐洲首部全國性《好撒瑪利亞人法》，該法旨在推動食物捐贈者免責;2016年頒布《關于為社會團結和減少浪費而捐贈和分發食物和藥品的法案》，該法相較于法國《反食物浪費法》，更加重視鼓勵和方便食物捐贈行為，擴大了食物捐贈者的范圍，同時鼓勵對食物捐贈給予稅務優惠，進而以食物捐贈推動食物節約。

（3）部分歐洲國家雖未有食物節約的單行法律，但一直在進行相應的立法努力和行動。如2019年，德國聯邦政府出臺《減少食物浪費國家戰略》，提出2030年前零售、消費層面食物浪費減半及降低生產、供應環節食物廢棄的目標，并將減少或避免食物浪費作為一項國家任務

《德國出臺國家戰略應對食品浪費》（http：//www.xinhuanet.com/world/2020-09/16/c_1126500982.htm）。。2017年，挪威政府出臺《減少食物浪費協議》，該協議是一項挪威政府與食品工業組織簽署的對締約方具有約束力的協議，它明確規定食品生產者、制造商、批發商、零售商、飯店、家庭和政府部門都必須承擔減少食物浪費的責任，以推動食物節約，反對食物浪費。瑞典尚未實施管理和減少食物浪費的具體戰略或國家計劃。盡管如此，它還是將食物浪費的減少目標納入多個國家計劃中，如2012年制定的《2012—2017年瑞典廢棄物管理計劃》規定從食物廢棄物中提取（恢復）能源和營養成分，2014年制定的《2014—2017年瑞典廢棄物防治計劃》認為食品產業鏈應當在2020年之前至少減少20%的廢棄物。2018年，英國政府宣布了一項減少零售商和食品制造商食品浪費的自愿性計劃，該計劃由政府與非營利組織Wrap和食品慈善機構IGD合作，共同制定包括企業在供應鏈各個階段減少浪費方法在內的遏制食物浪費方案，它對食物浪費可能造成的經濟損失提出警示。這項自愿性計劃是英國為實現聯合國《可持續發展目標》所做的努力的一部分

此為對部分歐洲國家推行食物節約相關舉措的介紹，筆者對英國部分進行了概括梳理，原文參見：https：//www.euronews.com/2019/02/06/how-is-food-waste-regulated-in-europe，最后訪問日期2020年9月30日。。2017年，西班牙政府開始尋找減少食品浪費并增加食品零售商對食品慈善機構捐款的方法;但是，到目前為止尚未通過法律。

2.美洲國家

美洲國家推行食物節約，反對食物浪費的典型國家有美國、阿根廷、巴西等國，其中美國、阿根廷在食物節約立法方面已經取得一定成效。

（1）美國1996年出臺《愛墨生好撒瑪利亞人食物捐贈法令》，該聯邦法令旨在保障分布在各州的食物捐贈者及分發捐贈食物的非盈利機構，無須承擔相關法律責任;但是，除了具體法律條文的問題以外，美國國會從未指派任何聯邦機構執行該法令。相反，美國的一些州制定了更為完善的食物捐贈法律規則。2015年，美國環境保護署（EPA）制定《食物回收體系》，提出優先從源頭上減少食物浪費，并與美國農業部（USDA）共同設定2030年前食物浪費減半的目標。2017年，美國國會推出了《食物回收法》，該聯邦法律嘗試通過源頭減量、捐贈、動物喂養、工業用途、堆肥等途徑來減少食物浪費;同時，美國各州通過制定責任保護、稅收優惠、日期標簽、有機廢物禁令等方面的規則來減少食物浪費。2018年，美國相關聯邦機構簽署了《環境保護署、食品藥品監督管理局和農業部就食物損失和浪費進行合作與協調的正式協議》，該協議旨在改善各聯邦機構之間的協調與溝通，以期更好地教育美國民眾減少食物損失和浪費，在一定程度上推動食物節約進程。另外，美國企業界也積極履行社會責任，倡導食物節約，反對食物浪費，并承諾大幅度減少食物浪費，如沃爾瑪、聯合利華、索迪斯、通用磨坊等大型企業，聯邦政府積極支持這一系列舉措。

（2）2019年，阿根廷頒布《食物捐贈法》，該法與《減少食物損失和浪費的國家計劃》一同經第246/2019號法令通過并生效，它細化了食物捐贈的主體、參與方、實施過程等規定，免除了食物捐贈人對過期食物等的法律責任。此外，巴西相關部門自1998年開始就為制定專門避免食物浪費的單行法律積極計劃和行動，積極推動餐飲行業及其他企業將食物捐贈納入其社會責任范疇。雖然該法案暫時沒有實質性進展，但地方政府及NGO組織都在加大對婦女兒童如何對待食物及反食物浪費重要性等方面的指導與宣傳教育。

3.亞洲國家

亞洲反食物浪費代表性國家有韓國、日本，其中韓國主要通過國家計劃的形式來實現減少食物浪費的目標，而日本是以國家立法的方式推動食物浪費治理。

（1）韓國是亞洲反食物浪費最為成功的國家，韓國政府為此采取了一系列管理和減少食物浪費的措施。1995年修訂《廢棄物管理法》，該法規定了有關減少食物廢棄物產生的計劃制定、食物廢棄物丟棄者義務等相關內容。1996年制定《減少食物浪費總體計劃》，2004年修訂“回收計劃”，對居民區、餐廳的食物廢棄物作出強制收集要求。2005年，對垃圾場填埋食物廢棄物作出禁止性規定。2010年，韓國政府建立餐廚垃圾收費制度，并引入了基于數量的餐廚垃圾收費系統;同年，韓國政府多個部委通過與不同行業簽署自愿合作協議，開展了減少食物浪費項目。2013年制定有關食物垃圾“丟隨付”的法令。

（2）日本自2000年提出食品銀行的概念，2001年實施《食品循環法》，要求食品生產企業減少廢棄物排放;2005年制定《食育基本法》，規定包括兒童在內的全民必須參與“食育”教育，并賦予了各群體相應的責任和義務，培養全民食物節約意識，從源頭上治理食物浪費。2016年制定《食品回收法》，控制食品生產、流通、消費等環節的廢棄物排放;2019年頒行《食物浪費削減推進法案》，明確了政府避免食物浪費的責任。

二、域外食物節約的立法評析

（一）食物節約立法中軟硬法各有分布

軟法是相對于硬法而言。關于軟法，目前尚未見到一種明確的、統一的、權威的概念定義，軟法主要被用作“硬法（hardlaw）” 概念的對稱。針對條約（treaty）、公約（convention）、協議書（protocol）、聲明（statement）、官方公報（communique）、宣言（declaration）等多種載體形態的國際法規范，不少國際法學者按照規范效力標準，將其中有些規范稱作“硬法”，它們通過詳細的法規條文明確地規定具有約束力的義務與責任，授予權威機構以規范解釋權，并督促這些義務和責任的履行。亦即，硬法具有明確、義務與授權三個基本要素。與之相對的“軟法”，則指那些缺少三個要素當中的一個或多個的制度安排——這種軟化（sofening）既可以發生于一個條件的不同層面，也可以發生于多個條件的組合層面

參見Kenneth W.Abbott and Duncan Snidal：Hard and Soft Law in International Governance，International Organization，Vol.54.No.3，2000，pp.421-422。。國內代表性學者羅豪才教授認為“‘硬法’是指那些需要依賴國家強制力保障實施的法律規范，而‘軟法’則是指那些效力結構未必完整、無需依靠國家強制保障實施，但能夠產生社會實效的法律規范”[5]。以上有關“軟法”“硬法”的概念定義雖有要素側重，但都體現了“強制”要素。經過梳理可以發現，目前有關食物節約的域外立法無論是軟法還是硬法都有相應的分布。

1.聯合國官方文件中的軟法、硬法

有如《世界糧食安全國際協定》為締約國及歐共體簽署的國際公約，該協定明確了各締約國政府保障糧食安全的國家責任，對締約各國具有國際法上的規范效力;《世界糧食安全羅馬宣言》是為解決消除貧困饑餓、發展糧食生產、減少糧食浪費、保障糧食安全等問題而在世界糧食首腦會議上達成的國際共識，其有效地規范了國際組織、國家的行為，是為國際硬法，諸如此類的還有《生物多樣性公約》《巴黎協定》等。《思前、食后、厲行節約指南》突出食物浪費引發的資源環境問題的重要性，呼吁人類重視食物節約，積極開發和協調由食物浪費引起的環境問題的相關保護項目，使食物節約等成為全球性議題，并得到國際社會的廣泛關注，對世界各國制定食物節約計劃、法律政策具有指導性意義，是為國際軟法，聯合國《2030年可持續發展議程》也屬于國際軟法。

2.作為區域性組織代表的歐盟在食物節約立法方面分有軟法、硬法

軟法方面有如《循環經濟一攬子計劃》規定了減少食物浪費的系列措施，《歐盟食物捐贈指引》旨在促進剩余食物的提供者和接受者遵守歐盟法規框架中規定的相關要求，《農場到餐叉戰略》提出“修訂歐盟食品日期標記規則、法律約束食物浪費”的戰略目標等。硬法方面如2018年修訂的《歐盟廢物框架指令》將食品廢棄物納入框架指令，并強制性規定了各成員國應當采取措施最大限度地推動食物節約。

3.各國在食物節約的相關立法中也包括軟法、硬法

軟法方面如德國聯邦政府出臺的《減少食物浪費國家戰略》，挪威政府出臺的《減少食物浪費協議》，瑞典政府制定的《2012—2017年瑞典廢棄物管理計劃》《2014—2017年瑞典廢棄物防治計劃》，美國相關聯邦機構簽署的《環境保護署、食品藥品監督管理局和農業部就食物損失和浪費進行合作與協調的正式協議》，阿根廷政府制定的《減少食物損失和浪費的國家計劃》。硬法方面如法國出臺的《反食物浪費法》《循環經濟與反浪費法》，意大利先后頒布的《好撒瑪利亞人法》《關于為社會團結和減少浪費而捐贈和分發食物和藥品的法案》，美國先后出臺的聯邦法律《愛墨生好撒瑪利亞人食物捐贈法令》《食品回收法》，阿根廷頒布實施的《食物捐贈法》，日本先后制定的《食品循環法》《食育基本法》《食物回收法》《食物浪費削減推進法案》。

（二）食物節約立法內容方面各有側重

食物節約立法的具體內容比較豐富，既有一般性規定，又有具體性規定[6]。雖然上述國際組織、區域性組織、個體國家的相關規范文件對食物節約都有規定，但在具體內容方面各具特色、各有側重。從本文對域外食物節約立法梳理分析看，我們可以從糧食安全、食物捐贈、食物回收等方面對食物節約立法具體內容形式予以說明。

1.關于糧食安全

糧食安全是食物安全的重要組成部分，也是國際社會廣泛關注的全球性問題。聯合國官方文件涉及食物節約的直接規定較少，主要以糧食及其相關要素內容表現。《世界糧食安全國際協定》直接提出了“糧食安全”的概念定義，規范了糧食安全的具體內容，同時提及糧食供應、糧食生產等內容，將食物節約以糧食要素的形式進行了具體規定[3]。聯合國《生物多樣性公約》對有關糧食的要素進行了一般性規定，在宏觀層面上將生物多樣性、糧食、人類生存健康進行了有效關聯，間接反映了食物浪費的嚴重后果及食物節約的緊迫性。《世界糧食安全羅馬宣言》對糧食安全作了具體性規定，具體內容涉及人類食物權、消除貧困、消滅饑餓、發展工業、提高生產技術、增加糧食產量、減少糧食損耗等，明確了糧食安全保障的權利和責任。聯合國《2030年可持續發展議程》提出零售、消費、生產、供應等環節全球糧食減損降耗的一般性目標，指導各國糧食領域法律政策的制定實施。《巴黎協定》原則性地強調優先保障糧食安全，并在宏觀上明確了糧食生產與氣候變化間的關聯。

2.關于食物捐贈

有關食物捐贈的規定主要見之于國家及區域性組織規范性文件，聯合國官方文件涉及較少。歐盟制定的《循環經濟行動方案》明確規定了便利食物捐贈的相應舉措。《歐盟食物捐贈指引》旨在促進食物捐贈各方參與人遵守歐盟法規的相關要求。《歐盟廢物框架指令》（2018修訂）規定成員國應采取措施積極促進食物捐贈。《歐盟的食物再分配》全面審視歐盟及其成員國有關食物捐贈的法律政策。法國《反食物浪費法》明確規定了超市與非營利組織（食品援助慈善機構）簽訂捐贈食物協議的法律義務。意大利《好撒瑪利亞人法》規定食物捐贈者無需負食物安全及衛生規定的法律責任;《關于為社會團結和減少浪費而捐贈和分發食物和藥品的法案》重視鼓勵和方便食物捐贈行為，擴大食物捐贈者的范圍，以稅務優惠激勵食物捐贈。美國聯邦法律《愛墨生好撒瑪利亞人食物捐贈法令》規定符合條件的食物捐贈者和慈善機構免負民事和刑事法律責任。阿根廷出臺《食物捐贈法》，免除了食物捐贈人對過期食物等的法律責任，旨在通過鼓勵食物捐贈促進食物節約。

3.關于食物回收

食物回收顧名思義為食物廢棄物的循環再利用，其也是減少食物浪費，推進食物節約的表現形式，有關食物回收的規定主要分布于國家規范性文件。法國《廢棄物管理法及相關修訂》規定年產量超過120噸的私人企業有回收有機廢棄物的義務。瑞典制定的《2012—2017年瑞典廢棄物管理計劃》《2014—2017年瑞典廢棄物防治計劃》分別規定從食物廢棄物中提取（恢復）能源和營養成分，食品領域應減少兩成以上的廢棄物。美國《食物回收法》以源頭減量、捐贈、動物喂養、工業用途、堆肥等方式來實現食物廢棄物的減量化、資源化、無害化，最終讓食物資源得到最優化配置;另外，美國許多州針對有機廢物制定了禁止性規則，以減少食物浪費。韓國《廢棄物管理法》規定了食物廢棄物丟棄者義務，其“回收計劃”對居民區、餐廳的食物廢棄物作出強制收集要求。日本《食品回收法》強調對食品產業鏈各環節廢棄物的排放進行控制，將制造、銷售過程中產生的食品廢棄物作為飼料、肥料、能源等資源循環再利用。

（三）食物節約的立法實踐內容豐富

根據上文對食物節約個體國家的立法梳理，我們嘗試從立法形式、立法模式、立法規制等方面對域外國家食物節約的立法實踐內容展開歸納分析。

1.立法形式

所謂立法形式是相對于國家而言，目前食物節約立法在形式上既有規制食物浪費、厲行食物節約的單行法律，又有一些針對食物浪費的規范性文件，如國家計劃、戰略、協議等。關于食物節約的單行法律以法國2016年頒行的《反食物浪費法》最具代表性，該法是世界上第一部針對食物浪費的國內專門立法，對食物浪費的廢棄物層次、食物捐贈、食物日期標簽、稅收減免等有具體規定，對制止食物浪費產生了積極影響。此外，有關食物節約專門立法的國家還有意大利、美國、阿根廷、日本等國，雖然各有側重，但對于減少食物浪費都取得了一定的成效。關于食物浪費的其他規范性文件，有如挪威的《減少食物浪費協議》是由政府與食品行業組織簽署的協議，對于締約雙方具有規范效力;韓國的《減少食物浪費總體計劃》以國家計劃的規范形式將減少食物浪費作為一項國家任務由政府予以推進，并通過制定其他配套計劃進行強化，使其在食物回收方面取得重大成效。

2.立法模式

以立法形式體例為劃分標準，可分為兩類立法模式，一類是綜合式立法模式，一類是分散式立法模式。綜合式立法模式，又稱總分式立法模式，是指立法機關按照高度集約的原則制定一部內容全面的食物節約法作為基本法，規范各種主要的食物節約事務。總分式立法模式的特點：內容的全面性、體系地位的統攝性、法律名稱的宏觀性、立法的難度性。縱觀各國食物節約立法，目前暫無國家采用總分式立法模式，日本雖已制定有《食品循環法》《食育基本法》《食品回收法》《食物浪費削減推進法案》等食物節約相關立法，但其現有法律體系仍不足以支撐食物節約綜合立法。分散式立法模式，即“一事一法”，指針對特定的浪費事項或措施分別制定法律的立法模式。分散式立法模式主要特點有：一是法律數量較多，每一部法律只規定了某個特定類別的事務，且沒有協調這些法律之間關系的法律;二是憲法通常是這些反浪費立法的母法;三是法律的名稱一般有“食物回收法”“食物捐贈法”“糧食安全保障法”等;四是靈活性較大，具有即時立法的特點[7]。當下，域外已有食物節約相關法律的國家均采用分散式立法模式，沒有制定統一的反浪費法，代表性國家立法有法國的《反食物浪費法》、意大利的《關于為社會團結和減少浪費而捐贈和分發食物和藥品的法案》、阿根廷的《食物捐贈法》、日本的《食物浪費削減推進法案》。值得注意的是，這些采用分散式立法模式的國家都為大陸法系國家，它們都制定了有關食物節約的單行法規。

3.立法規制

立法規制也稱法律規制，以本文立法梳理為參照，域外國家對食物節約的法律規制主要從主體、過程、行為等方面展開。從規制主體上看，域外國家在現行立法中針對食物浪費規制的行為主體具體有食品制造商、批發商、零售商、超市、餐館、家庭、政府及相關部門（法律主體上可分為食物生產者、食物銷售者、食物運輸者、食物消費者），非政府組織、非營利組織、食品慈善機構也參與其中，并起著積極的推動作用。從規制過程看，域外國家立法大體上從食物產業鏈中以下環節進行了規范：食物初級生產中技術或人為的損耗，如機械化收割后地里大量散落的糧食;食物加工過程中制造過多、加工過剩造成的浪費;食物運輸中的浪費，如糧食收割后在運輸中經常出現散落情況;食物儲存中的浪費，如因食物儲存時間過長而出現發霉、變質等情況;食物制造中技術上和原材料上的浪費;食物銷售中因滯銷、庫存積壓造成的浪費;食物消費中因非理性、不合理消費行為造成的浪費等。從規制行為來看，現有食物節約立法相關國家總體上都圍繞著與食物浪費相關的行為而展開。如法國《反食物浪費法》規定，“對食物零售商導致安全食物變成不可食用的行為進行罰款”，“禁止銷毀尚未出售的可食用食物”，分別對食物零售商造成食物浪費的兩類行為作出禁止性規定，并予以罰款懲罰;意大利《關于為社會團結和減少浪費而捐贈和分發食物和藥品的法案》為食物捐贈行為創造有利條件，通過稅務優惠鼓勵并方便食物捐贈行為;阿根廷《食物捐贈法》以單行法的形式對食物捐贈行為予以肯定，同時免除了食物捐贈人對過期食物等的法律責任;日本通過一系列國內立法對食物浪費行為作出規定，要求企業減少各環節食物廢棄物排放，以全民“食育”教育從源頭遏制食物浪費行為，明確政府避免食物浪費中所應承擔的責任，由此實現了對政府、企業、個人三類主體的食物浪費行為的有效規制。

三、食物節約立法的中國借鑒

（一）我國食物節約的立法現狀

目前，我國憲法、法律、部門及地方政府規章，黨內法規及其他規范性文件中有一些關于制止食物浪費、節約食物的規定。如我國憲法對食物浪費作出了“厲行節約，反對浪費”的原則性規定，《民法典》（2020）總則編第9條規定了民事主體節約資源、保護環境的義務。《反食品浪費法》（2021）專項規定了食物節約。《餐飲業經營管理辦法（試行）》規定了商務部門對餐飲食物浪費的監管職責及獎懲職權。2014年中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《關于厲行節約反對食品浪費的意見》，對機關食堂用餐浪費、優化餐飲消費模式等提出了實施要求。雖然我國對食物浪費有部分立法規定，但對當前食物浪費（特別是餐飲浪費）嚴峻形勢的緩解杯水車薪，我們應立足食物節約國內立法的現實問題，通過立法有效遏制食物浪費，以回應黨中央對食物浪費的重要指示。

1.法律條文規定原則分散，操作性較弱

我國現行立法雖有不少涉及食物浪費的法律條文，如新近頒行的《反食品浪費法》，但規定過于分散，且多為原則性規定。如《民法典》（2020）第9條及第509條、《環境保護法》（2014）第4條、《循環經濟促進法》（2018）第10條、《農業法》（2012）第36條、《固體廢棄物污染環境防治法》（2020）第4條、《國家安全法》（2015）第21條、《消費者權益保護法》（2013）第5條、《食品安全法》（2018）等都對制止或減少食物浪費、節約食物資源進行了不同層面及視角的規定，但這些條文多為寬泛的原則性、倡導性規定，缺乏針對食物浪費具體內容（如主體、行為、監督、責任等）的法律規制，未能在實踐層面上對遏制食物浪費，推動食物節約產生規范效力。

2.責任追究機制及綜合性治理機制缺位

我國當前對食物浪費的立法規定多為鼓勵、倡導性質的法律條文，如《環境保護法》（2014）第4條規定：“國家采取有利于節約和循環利用資源、保護和改善環境、促進人與自然和諧的經濟、技術政策和措施，使經濟社會發展與環境保護相協調。”

參見《中華人民共和國環境保護法》（2014）第4條規定。一方面，該規定為倡導型條款，沒有相應的責任追究機制，且條文并無食物資源的明文規定，只能將“資源”擴張解釋包含其中，因而也無針對性約束力可言。另一方面，該條款只規定了“節約和循環利用資源經濟、技術政策和措施”，并無系統性的治理機制。散落于其他法律的條款同上述條款具有相似性，這也是我國現行相關法律法規對于浪費的規定值得關注的問題。

3.具體內容的規定層級不高，適用范圍有限，實效性弱[8]

我國現行《反食品浪費法》雖然對食物節約進行了專項規定，但其他相關現行法律條文就厲行節約與反對浪費、節約資源與保護環境、循環利用資源與改善環境、珍惜節約糧食、保障糧食安全、食物廢棄物、科學合理消費方式、食品日期標簽等具體內容規定較為寬泛模糊。目前有關制止食物浪費、倡導食物節約的具體內容規定主要存在于規章及其他規范性文件中，如商務部出臺的《餐飲業經營管理辦法（試行）》（2014），具體規定了商務部門對餐飲食物浪費的監管職責及獎懲職權，該部門規章規范層級較低，且只適用于餐飲業，對于制止餐飲行業的浪費并未產生實質性的積極影響;再如《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發〈關于厲行節約反對食品浪費的意見〉的通知》（2014）提出了“杜絕公務活動用餐浪費”“推進單位食堂節儉用餐”“推行科學文明的餐飲消費模式”“減少各環節糧食損失浪費”“加大宣傳教育力度”等實施意見，該規范性文件雖為中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布，具體內容規定與節約食物、反對浪費緊密關聯，具備一定的層級，對各級黨政機關、國有企事業單位有指導規范意義;但該通知為黨內規范性文件，對私人主體、非國有企業并無直接約束效力，對各級黨政機關、國有企事業單位也沒有國家法律層面的規范效力，適用范圍及效力有限。另外，各級黨政機關、國有企事業單位雖陸續發布各自層級的規范性文件，但多為宣示性、指導性文件，實際效果非常有限。

（二）食物節約立法的理念供給

基于對我國食物節約立法現狀的分析，筆者認為，資源社會性理念應當成為食物節約立法的理念支撐，應將該理念作為檢視和完善我國食物節約立法成效的主要準則與首要標準。

資源社會性理念是對傳統民法“所有權絕對”原則的反思和重構，而作為近代民法三大原則之一的“所有權絕對”原則，其內涵可以概括為：其一，憑借侵權法彰顯其絕對不可侵犯性。其二，憑借合同法獲得其絕對自由性。其三，憑借財產法證成其絕對優越性[9]。“所有權絕對”原則是資本主義私有制的理論基礎，而新時代中國特色社會主義是建立在社會主義公有制的基礎之上，“所有權絕對”原則在本土化改造過程中出現排異反應，對社會經濟的向前發展產生了不良的理論導向。其主要表現有：第一，“所有權絕對”衍生出權利人“不受控制的專斷支配權”，甚至派生出“濫用或糟蹋物品的權利”[10]。理論的失控投射到現實社會中，是數量驚人的資源閑置或浪費，輔之以社會階層的日益固化，絕對不受侵犯的所有權成為社會鴻溝的誘因以及社會底層民眾維持其貧困的枷鎖[9]。第二，“所有權絕對”是對以往個人捆綁于私有財產的生存狀態的理論證成。如今，依賴私有財產的生存狀態開始讓位于“人人為我，我為人人”的社會關聯，對僵硬的“所有權絕對”進行限縮就成為“社會國”建設的必要條件[11]。資源社會性理念是對“所有權絕對”原則的修正，其旨在調和社會沖突，增進人類命運共同體的整體利益，最大限度地增加社會整體福利，以維護資源公平和資源秩序，實現資源效益和資源安全。資源社會性理念是指，資源無論在現實中為私人所有還是公共所有，都為全社會共同所有，并通過對資源的私人或公共利用使社會整體福利增加[12]。資源社會性理念是一種全新的資源觀、權利觀和資源消費觀，它把資源看作人類共同的財富，資源消耗既要增進社會成員個體的福利，也要增進社會的整體福利;公民享有的資源權利不是靜態的凝固的，它必然要在社會成員之間代際流動，以此來體現資源為社會成員所共有;資源消費不僅僅是享受資源權利，還應當附有節約合理利用資源的義務[13]。資源的社會性允許資源的所有權主體適當地占有、使用、收益和處分，但是對于超出一定的限度的行為，諸如破壞性開采、資源閑置浪費等，則資源的社會性要求對資源的所有權構成限制、約束甚至剝奪[14]。

以資源社會性理念為評價標準，對我國食物節約的立法現狀進行檢視，涉及食物節約規定的大部分法律條文未能體現資源社會性理念，資源社會性理念只在個別條文上有所體現，且這些規定原則、分散、籠統、可操作性有限，沒有充分全面地體現資源社會性的內涵。因而，將資源社會性理念融入食物節約立法，食物資源作為人類公共資源，公民既有享受食物、免除饑餓、增進健康的權利，更有義務將作為社會性資源的食物在最大限度上增加社會的整體福利，以維護公平合理的資源秩序，提升資源效益，保障資源安全。

（三）我國食物節約立法的路徑選擇

通過前面部分的論述，我國食物節約現有立法與域外食物節約立法雖有差異，但域外國家仍然要面對規制主體、規制客體、規制過程、規制模式等問題，各國根據自己的國情在這些問題上進行了不同的選擇。結合我國國情，針對當下《反食品浪費法》的頒布實施作出如下考慮和建議。

1.規制主體由政府單一規制轉向政府規制、市場規制、社會組織規制相結合

改革開放之后引入市場機制，但在政府主導下市場經濟改革中沒有形成完善的市場，我國是不完善的政府和不完善的市場的混合[15]。現階段，我國食物節約規制主體雖初步形成政府規制主體、市場規制主體、社會組織規制主體的三元結構和格局，但食物節約規制仍處于規制主體分散化、規制資源浪費化的狀態，政府、市場、社會組織三元規制主體間各自為戰、互相內耗，三元規制主體間未能有效整合發揮功能互補、力量互動、機制協調的規制效力。當前，食物浪費現象層出不窮，食物節約形勢日益嚴峻。如國內公務接待、會議、培訓等公務活動用餐浪費;機關單位食堂、高校食堂用餐浪費;餐飲行業及食物銷售商的浪費;公民個人的浪費，如日常用餐過度浪費，因婚喪嫁娶等習俗造成的浪費等。政府作為食物節約主要規制主體已力不從心，其對食物節約的規制陷入困境。規制困境致使其對食物浪費的治理處于低效或無效的怪圈中，政府這只“看得見的手”沒有充分發揮作用，政府規制失靈不可避免[16]。我國的食物節約規制有著計劃經濟體制的烙印，政府往往以管理者的身份通過發布行政命令來主導食物浪費治理，政府對食物浪費治理的主導壟斷造成多元責任主體缺失，食物節約規制處于“錯位”“越位”和“缺位”的失控狀態;同時，規制主體單一化也造成了上下級政府、各相關部門間權力交叉，致使有限的規制效力不斷內耗、弱化。鑒于上述分析，結合我國社會結構及利益主體多元的現狀，我們可以將市場主體、社會組織納入食物浪費治理體系，即由政府、餐飲行業協會、食品行業協會、非營利慈善組織、環保團體等對食物浪費進行多中心治理，推動食物節約政府規制、市場規制、社會組織規制三元規制格局的形成與有效整合，從而形成政府內部上下聯動、市場主體及社會組織全程參與、政府與市場及社會組織互動互補的全方位食物節約規制格局。

2.規制客體要素化

基于本文食物節約的研究語境，規制客體要素化主要是針對食物浪費的行為本身及行為主體等相應要素進行規制：（1）食物浪費行為。加強對食物浪費的立法規制，立法中應當明確食物浪費違法行為的評判標準，以明確的評判標準提升公眾對食物浪費違法行為的認知。法律規制的食物浪費行為可以行為主體及場合來劃分，以主體劃分，可分為食物生產者、食物運輸者、食物經營者、食物消費者的食物浪費行為;以場合為劃分，可分為居家、食堂、餐館、公共場所、戶外等場所的食物浪費行為，法律只規制公共場合的違法行為。在實際生活中，并非所有的食物浪費行為都需要通過法律進行規制，明晰的違法行為評判標準可以讓公眾預判行為的法律后果，執法者精準有效地適用法律，使法律責任的邊界更為清晰。違法行為評判標準之外的輕微食物浪費行為法律無從規制，可通過“食育”教育、生態教育提升公民對食物價值及食物浪費嚴重后果的認知，再輔之以輿論引導、道德感化，以對立法規制行為之外的食物浪費實現有效治理。（2）食物浪費行為主體。從立法規制的行為主體看，可將實施食物浪費行為的主體分為四類：其一，公權力機關的浪費，表現為因公浪費、公款吃喝;其二，事業單位的浪費，表現為高校、機關食堂的浪費問題;其三，企業主體的浪費，表現為超市等食品銷售部門的食物浪費以及飯店、餐館等餐飲行業的食物浪費;其四，個人食物浪費問題，表現為婚喪嫁娶習俗所致的浪費及個人的恣意浪費[17]。另則，以食物產業鏈為參照，我們可將規制主體具體劃分為食物生產者、食物運輸者、食物經營者、食物消費者。上述兩種分類標準不同，各有側重，不相沖突且交叉互補，在具體法律條文制定中可將規制主體參照以上分類進行規范劃分，明確相關主體責任，以促進食物浪費責任追究機制及綜合治理機制的建立，確保規制的有效性、系統性。

3.規制過程一體化

食物節約是一個系統性食物浪費治理工程，而非食物產業鏈某一環節浪費的單向治理。在食物產業鏈的各個環節，涉及政府、企業、消費者等多個利益主體，在各種利益和文化導向下，每個利益相關者都可能導致相應環節的食物浪費產生，這些因素主要包括文化因素、管理制度、行為習慣、行為目的、場所氛圍等[18]。我們以食物產業鏈各環節為過程參照，對食物初級生產、加工、儲存、運輸、銷售、消費等環節展開過程性規制，并以行為本身及行為主體為要素實現對食物產業鏈各環節浪費的一體化治理。首先，針對食物浪費主體，我們以食物產業鏈各環節為劃分標準，將其分為食物生產者、食物加工者、食物儲存者、食物運輸者、食物銷售者、食物消費者等行為主體，明確食物產業鏈各環節中的上述行為主體在各自環節中的義務和責任，規范各環節行為主體的浪費行為。其次，針對食物浪費行為，食物產業鏈各環節根據自身特點對具體浪費行為予以規制：初級生產環節因生產技術水平低、生產者不當生產行為所致的初級食物損耗及浪費，加工環節由于制造過多、加工過剩所造成的食物浪費，儲存環節因庫存積壓、儲存管理不當造成的食物發霉、變質，運輸環節因不當運輸造成的食物散落、變質，銷售環節因銷售者所銷售食品過期變質、滯銷造成的食物廢棄，消費環節消費者餐飲中餐桌剩余物的丟棄與過度消費產生的隱性浪費。我們應當在食物浪費治理中打通各個環節之間的壁壘，使食物產業鏈各環節的食物浪費行為及浪費行為主體間互相銜接、互相貫通、互相關聯，從而形成對食物產業鏈全程一體化規制。

4.規制模式由政府監管轉向多元主體社會共治

結合前文分析，食物節約規制不能停留在單一模式和單一主體層面，應發揮多元主體在食物節約規制中不同層次的作用，建立一個以政府監管為主導的，以行業自律為基礎的，多元主體共同參與的規制模式[19]。當前，我國食物節約規制模式主要為政府主導型，即政府及其相關部門出臺規范性文件，以對食物浪費進行監管。該模式為政府單一規制食物節約，在食物浪費治理中處于“高權行政”的優勢狀態，市場監督部門、食品藥品監管部門等公權力機關通過加強對食物生產加工企業、超市、餐飲企業等被規制主體的執法力度來治理食物浪費，諸如行政許可、質量監督、行政處罰等方式，由此形成公權力在食物浪費治理中單一化運作。基于食物浪費在主體、行為、場所等方面“點、線、面”相對獨立的特征，政府主導型規制在食物浪費治理中效果不佳，以行政處罰為主的政府監管形式面臨著信息不對稱、監管失靈、行政成本大的規制困境。因此，食物節約規制模式應由政府監管轉向多元主體社會共治。規制主體上，隨著規制主體由二元化向多元化轉變，規制主體之間已不再是一對一的直線關系，也不能簡單地表述為監管與被監管、監督與被監督的關系，它們之間并不是矛盾與對立的關系，也不是傳統法律上的主客體之間的關系，而是體現出一種互動、協調和統一的關系[20]。因而，我們應構建政府、市場、社會組織三大規制主體間立體化發展關系，立法中明確多元主體的權利義務關系，使食物節約規制無論是在主體類型上還是數量抑或相互關系上都能夠達到有效的多元融合。規制客體上，為了遏制食物浪費，推進食物節約，政府對被規制主體食物浪費具體行為的“父愛式”過度規制導致其與被規制主體在立場上呈現對立的僵局，出現“規制失靈”現象。從資源社會性理念的視角看，被規制主體雖然擁有獲得、享用食物資源的權利和自由，但有義務將作為社會性資源的食物在最大限度上增加社會的整體福利。因而，作為被規制主體的企業、行業協會有義務通過設定自身行為標準進行自我規制，以最大限度地利用食物資源，避免食物浪費。同時，將政府規制與社會自我規制有機結合，政府預設目標與框架，引導被規制主體以專業知識填補該框架內涵，兩種規制手段優勢互補，從而實現食物浪費最優化治理[21]。規制工具上，可以根據食物浪費的主體、類型及環節選擇不同的規制工具。構建食物節約多元主體社會共治規制模式需綜合運用行政審批、信息規制、價格規制、質量規制、稅收規制、行政罰款、信用評價、收費等規制工具對不同主體、不同類型、不同環節的食物浪費展開規制，如建立食物垃圾按量收費機制，對食物經銷商及零售商通過慈善機構或公益組織捐贈臨期食物的行為給予稅收優惠，建立食物節約社會信用評價機制，對餐飲行業實施食物浪費黑名單制度，食物行業協會制定有關食物浪費的行業規章及行為標準，行政機關對企業的食物浪費行為加大處罰力度等。雖然每一種規制工具都有其功能優勢，，也有其最佳適用范圍，但不能僅僅基于這種范圍而進行規制工具的選擇及工具組合的設定，還應該對社會問題的具體情形以及所面臨的制度環境進行深入研析[22]。食物浪費治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容和重點領域，食物節約多元主體社會共治模式的轉向是政府在食物浪費治理領域“簡政放權”和 “培育社會主體活力”的努力和嘗試。食物節約多元主體社會共治模式將成為遏制食物浪費，推進食物節約的有效治理路徑，通過這一規制模式將現行《反食品浪費法》從紙面上的規則條文轉化為事實上的國家治理效能，從而實現“減少食物浪費、節約資源、保護環境、保障公眾健康”的法律規制目標，以解碼食物浪費的“中國之治”。

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Foreigninvestigation of food conservation legislation and its reference

HUANG Xisheng， RAO Neng

（Law School， Chongqing University，Chongqing 400044， P. R. China）

Abstract：

Food waste is a major practical issue of global concern. The sudden attack and spread of the COVID-19 epidemic have made the situation of food waste in countries around the world more serious， and some countries have experienced food crises. In order to stop food waste and promote food conservation， formulating or issuing regulatory documents has become the common choice of the United Nations， the European Union and many countries. Aiming at the current situation of the decentralized principles of food-saving legislation in China， the lack of accountability and comprehensive governance mechanisms， and the low level of regulation， this article attempts to make a normative and comparative study on legislation related to food-saving abroad， to provide useful references for China’s

promulgation and implementataion of anti-food waste law from， regulatory subjects， regulatory objects， regulatory process， regulatory model and other aspects

Key words：" food conservation legislation; food waste; anti-food waste law; regulation

（責任編輯 胡志平）