基于AHP-FCE方法的城市生活垃圾分類政策執行力評價
——以上海市嘉定區為例

溫 婧，蒲春玲，閆志明

（1.新疆農業大學管理學院，烏魯木齊 830052；2.新疆農業大學經濟社會發展研究中心，烏魯木齊 830052；3.新疆農業大學MPA教育中心，烏魯木齊 830052）

近年來，中國經濟的高速增長推動了城鎮化進程的加快，城鎮人口也因此愈加密集，城市居民制造的生活垃圾總量和復雜程度也呈現出逐年上升的態勢，使生態環境和人類宜居生活陷入惡性循環之中。據國家統計局數據顯示，2009—2019年，中國城市生活垃圾清運量大幅上升（圖1）［1］，2019年高達約2.3億t，同比增長6.81%；且僅214個大、中城市的生活垃圾清運量就達到1.88億t，占全國總量的81.74%，可見“垃圾圍城”已成為中國大中型城市的通病之一。上海市2019年生活垃圾清運量為8 793.9萬t［2］，位列214個大、中城市之首，故這一問題必須引起高度重視。生活垃圾治理不僅是人居環境改善的一個重要方面，也越來越成為人民日益增長的美好生活需要中的重要一環，若無法找到妥善的處理方式應對龐大的城市生活垃圾，勢必會帶來嚴重的環境危害和社會問題，進而影響城市綜合治理，制約城市的可持續發展。實踐證明，推進城市生活垃圾分類回收是破解“垃圾圍城”這一難題最恰當有效的途徑，也是民之所望，政之所向。本研究選取中國首批全面強制推行生活垃圾分類的上海市嘉定區作為研究區，運用AHP-FCE法對其生活垃圾分類政策執行力進行系統評估，以期對其政策執行狀況做出判斷，也可為其他地區的生活垃圾分類政策執行力評價提供一定的參考。

圖1 2009—2019年中國城市生活垃圾清運量

關于政策執行力評價指標體系的設計，國內專家學者分別從多個維度構建了不同的評價指標體系。莫勇波等［3］構建的指標體系由執行剛度、執行力度、執行高度、執行速度、執行有效度5個維度構成；宋煜萍［4］構建的評價指標體系分為計劃確定力、組織運行力、資源整合力、領導影響力和控制實施力5個維度；高彩萍等［5］則從部門協調力、人員實行力、流程暢通力、環境支持力和效能實現力5個方面構建了評價指標體系；彭影［6］從政策完美度、機構適配度、目標群體配合度、環境支持度、利益網絡協同度5個方面設計了評價指標體系；鄭甜甜［7］則從執行力度、執行效度、執行態度、執行尺度、執行角度、執行難度系數6個維度建立了評價指標體系。關于評價的實現，研究者們普遍選用AHP法及專家打分法確定指標權重，再利用FCE法開展政策執行力綜合評價。此外，數據獲取方面，大多研究選擇利用量表類問卷獲取基礎數據，然后對數據和指標開展定量化處理，利用統計軟件做出綜合評價。總體而言，國內對于具體某項政策執行力的實證評價研究還相對較少，期望通過本研究能彌補這一方面的空缺。

關于城市生活垃圾分類政策的研究，國內自21世紀以來才開始逐漸將研究視野放到生活垃圾分類問題上，本研究主要梳理國內學者在垃圾分類政策研究方面的相關成果，關于垃圾分類的其他研究成果不作贅述。譚文柱［8］、宣琳琳等［9］指出中國城市生活垃圾分類政策的制定方面存在明顯缺陷，一方面配套的政策法規不夠具體明確、可操作性較差；另一方面政策法規關于城市生活垃圾分類問題的規定都只停留在綱領性層面，未制定明確的獎懲制度，導致政策不能被很好的執行下去。吳宇［10］認為中國城市生活垃圾分類政策執行低效的根源在于只制定了管理條例、政策規范，并未出臺相應的監督管理機制以保障政策的運行。閻憲等［11］認為相對于公眾的分類投放意識，當前中國生活垃圾分類工作中存在的更大問題在于法律法規等制度方面。通過對國內相關文獻的梳理發現，多數學者都是從政策本身或是政策制定的角度出發來研究城市生活垃圾分類政策，把政策執行作為研究的切入點對這一問題開展的研究極少。因此，從政策執行的視角出發，設計評價指標體系開展對上海市嘉定區生活垃圾分類政策執行力的評價，對于當前的政策執行實踐有較強的現實意義。

1 研究區概況

嘉定區地處上海市西北部，面積463.55 km2，轄區內包括3個街道、7個鎮、1個管委會、1個工業區，常住人口158.89萬人，其中，戶籍常住人口68.71萬人，外來常住人口90.18萬人［12］。2019年7月1日，《上海市生活垃圾管理條例》開始實施，上海市正式開始全面強制推行生活垃圾分類，至此政策執行已有兩年多的時間。嘉定區作為上海市著力建設的具有綜合實力和較強輻射能力的大都市圈現代化新型城市，以及上海科創中心的重要承載區、長三角生態人文宜居的綜合性節點城市［13］，在全面強制推行生活垃圾分類政策兩周年之際，對其生活垃圾分類政策執行力進行實證評價，可以系統、客觀地對其生活垃圾分類政策執行狀況做出評判，分析存在的問題并尋求優化方案。

2 數據與方法

2.1 評價指標體系的確立

科學地評估指標體系是有效對政策執行力進行評價的前提和基礎。通過對中國城市生活垃圾分類政策實踐的研究發現，影響其執行力的因素主要包括政策執行機構和人員的能力態度、政策資源、執行所采用的工具和手段、配套的法規制度、執行的環境等方面。本研究通過分析生活垃圾分類政策執行力的概念內涵和影響因素，并在借鑒國內專家學者關于政策執行力評價的相關研究成果及咨詢環保、住建等領域專家意見的基礎上篩選了指標，采用階梯層次結構設計了政策執行力評價指標體系，如表1所示。

表1 上海市嘉定區生活垃圾分類政策執行力評價指標體系

2.2 數據來源

以上海市嘉定區生活垃圾分類政策執行力作為研究對象，采用專家打分法與問卷調查法收集基礎數據。首先根據已構建的評價指標體系設計出上海市嘉定區生活垃圾分類政策執行力調查問卷，問卷采用李克特量表形式，并且根據語義學標度確定了強、較強、一般、較弱、弱5個評語組成評語集。然后于2020年8月在上海市嘉定區全區范圍內向常住居民發放調查問卷。通過實地調研、網絡問卷發布和隨機街訪等方式共收回問卷370份，其中362份有效問卷，問卷有效率達97.84%。通過對問卷數據進行統計，得到每個問題對應的評價指標的評語等級支持數，如表2所示。

表2 上海市嘉定區生活垃圾分類政策執行力調查問卷數據統計

2.3 基于AHP-FCE方法的政策執行力評價模型構建

本研究采用的AHP-FCE方法主要分為2個部分，即層次分析法和模糊綜合評價。首先，在構建指標體系之后，由于指標眾多，需找到本領域相關專家對不同層級指標之間的重要程度做出評判，而后歸納整理專家評判結果并據此構造判斷矩陣，通過求判斷矩陣的最大特征值及特征向量，最終得到各級指標的權重；其次，采用多層次模糊綜合評價法確定隸屬度矩陣，與權向量進行復合運算后求得評價向量，再對評語等級進行賦值求得綜合得分，得出評價結論，從而實現對城市生活垃圾分類政策執行力的綜合評價。評價模型集成步驟如下。

2.3.1 建立因素集和評語集 城市生活垃圾分類政策執行力評價因素集可分為兩級，設一級指標集為B=｛B1，B2，B3，B4，B5，B6｝，二級指標集為B1=｛C11，C12，C13，C14｝，B2=｛C21，C22，C23，C24，C25｝，B3=｛C31，C32，C33，C34｝，B4=｛C41，C42｝，B5=｛C51，C52｝，B6=｛C61，C62｝。每個指標設置統一的評估等級集合V，按照語義學標度設置了強、較強、一般、較弱、弱5個評語等級，組成評語集V=｛V1，V2，V3，V4，V5｝。為使評價結果更加直觀具體，將定性評語等級進行定量化處理，為其進行賦值，5個評語等級對應的分值如表3所示。

表3 評語集賦值情況

2.3.2 利用AHP法構造判斷矩陣和確定權重值首先，基于1～9比例標度（表4），請專家分指標層級評判指標間的重要程度，并據此構建n×n階判斷矩陣A=（aij）n×n。對于已構建的判斷矩陣，利用層次單排序得出各指標的權重，具體來說，就是根據公式AW=λmax×W求出每個判斷矩陣的特征值、特征向量，進而求得權重。其中，A為判斷矩陣，λmax是矩陣A的最大特征值，W為特征向量，組成特征向量的每個元素Wi即所求的權重。詳細過程如下。

表4 1～9比例標度

1）對判斷矩陣的每一列進行歸一化處理，即：

2）將歸一化后的矩陣按行相加，即：

這樣得到權向量為：W=［w1，w2，……，wn］T。

4）計算判斷矩陣的最大特征根λmax：

式中，（AW）i表示AW的第i個元素，n為階數。

5）判斷矩陣的一致性檢驗。在進行層次單排序時，為避免出現專家對指標相對重要性評判自相矛盾的情況，必須進一步檢驗3階以上的矩陣一致性。首先計算一致性指標（n為判斷矩陣的階數）；其次查找隨機一致性指標RI，1～9階矩陣對應的RI值如表5所示；最后計算一致性比率若CR≤0.1，說明矩陣的不一致程度在合理范圍內，即通過檢驗；若CR＞0.1，則表示未通過檢驗，需對其進行一定的修正，到通過檢驗為止。

表5 矩陣階數為1～9的RI取值

2.3.3 構建模糊關系矩陣 評價因素子集構造出后，需從每個因素上逐個對被評價對象進行量化，以求出模糊關系矩陣R，具體步驟如下。

1）構建隸屬度子集Ri=（ri1，ri2，……，rin），其中：

則可得到所有準則層指標的模糊關系矩陣R：

2.3.4 合成總體目標評價向量 對權重向量W和模糊關系矩陣R進行復合運算，合成總目標評價向量：

然后對每個評語等級賦值，得到行向量V＝｛V1，V2，…，Vn｝，則可求出綜合得分F為：

3 結果與分析

3.1 賦權結果

根據評價指標體系，向11位專家學者發放上海市嘉定區生活垃圾分類政策執行力評價權重確定征求意見問卷，通過匯總專家對兩兩指標相對重要性的評判結果后得到判斷矩陣。將所得數據錄入MATLAB軟件，得出上海市嘉定區生活垃圾分類政策執行力準則層指標及各二級指標判斷矩陣及權重（表6至表13）。經檢驗，準則層及指標層的CR值分別為0.031 5、0.017 0、0.025 5、0.017 0，均小于0.10，滿足一致性檢驗。

表6 準則層判斷矩陣

表7 執行效度B1至C判斷矩陣

表8 執行力度B2至C判斷矩陣

表9 執行態度B3至C判斷矩陣

表10 執行角度B4至C判斷矩陣

表11 執行速度B5至C判斷矩陣

表12 執行難度B6至C判斷矩陣

表13 上海市嘉定區生活垃圾分類政策執行力評價指標體系權重系數

3.2 模糊綜合評價及結果

3.2.1 隸屬度的確定 對回收的362份有效問卷數據進行歸一化處理，得到以下模糊關系矩陣：

3.2.2 多級模糊綜合評價 一級模糊綜合評價公式如下：

式中，Bi表示準則層評價結果向量，即模糊運算的結果；Wi為權重向量；Ri為對應的隸屬度矩陣。根據上述公式求解可得：

執行效度：B1=（0.208 012，0.489 204，0.240 823，0.047 802，0.014 159）

執行力度：B2=（0.261 112，0.501 799，0.205 623，0.027 525，0.003 941）

執行態度：B3=（0.302 099，0.546 932，0.129 882，0.015 338，0.005 749）

執行角度：B4=（0.234 807，0.554 331，0.146 405，0.052 487，0.011 970）

執行速度：B5=（0.276 246，0.533 150，0.158 377，0.027 623，0.004 604）

執行難度：B6=（0.225 138，0.506 906，0.180 939，0.081 492，0.005 525）

二級模糊綜合評價：

整體評價向量：B=（0.245752，0.510681，0.195027，0.040 796，0.007 744）

綜合得分值：

采用相同的方法可計算出各準則層指標的得分，具體見表14。

表14 上海市嘉定區生活垃圾分類政策執行力綜合評價得分

3.3 評價結果分析

3.3.1 賦權結果分析 從權重計算的最終結果可以看出，即執行力度（B2）＞執行效度（B1）＞執行難度（B6）＞執行態度（B3）＞執行角度（B4）＞執行速度（B5）。說明在上海市嘉定區生活垃圾分類政策執行過程中，應當重點考慮政策執行的力度，具體來說就是要重點關注政策執行人員是否能夠利用主觀能動性和被賦予的權力確保政策順利執行、政策執行資源的投入是否合理、對政策的解讀與宣傳是否科學合理、上級組織是否將政策下發到下級單位、部門乃至公眾時權責是否明確以及與生活垃圾分類政策執行相配套的其他制度與法規是否完善等。同時，執行效度所占權重也相對較大，表明其對上海市嘉定區生活垃圾分類政策執行的影響也不容小覷，因此，在政策執行過程中對政策執行方案的適用度、政策目標的完成程度、是否以最小的成本獲得了最佳的執行效果以及社會公眾及輿論對政策執行效果的滿意程度也是重點關注的方面。此外，執行速度的權重最低，不是其不重要，而是表明城市生活垃圾分類政策的執行應當在保證政策目標得以實現、投入與產出成正比的前提下，政策能夠及時被傳達和落實下去，而不是單純地追求速度，忽視政策執行的質量。

對二級指標層、指標層和準則層的權重分析，整體來看是比較符合垃圾分類政策執行的實際情況。因此，運用層次分析法所確定的指標權重是比較合理的。

3.3.2 模糊綜合評價結果分析

1）由表14可知，上海市嘉定區生活垃圾分類政策執行力的綜合得分為78.913 6，根據評價結果可得，評價集中較強的隸屬度最大，故由最大隸屬度的原則可知，上海市嘉定區生活垃圾分類政策執行力水平較強，即基于AHP-FCE方法得出的上海市嘉定區生活垃圾分類政策執行力屬于中上水平，評價整體較好。

2）在準則層中，執行態度（B3）的得分為82.485 9，得分最高，屬于強的等級，說明嘉定區生活垃圾分類政策執行機構、執行人員以及公眾和媒體對政策本身的擁護度較高，在政策執行過程中的信心及熱情度較高，遇到阻礙時也能很好地堅持執行。執行速度（B5）得分為80.976 2，也屬于強的等級，說明上海市嘉定區在垃圾分類政策執行過程中政策基本能夠及時下發至有關單位及個人，并且及時被貫徹落實下去，執行過程中遇到阻滯也能及時做出調整。執行力度（B2）、執行角度（B4）、執行難度（B6）、執行效度（B1）得分依次降低，均處較強等級，說明嘉定區在生活垃圾分類政策執行過程中執行主體的能力度、執行資源的投入情況、對政策的解讀與宣傳情況、責任劃分情況、法律法規與相關制度的配套情況、政策執行采用的政策工具以及環境及客觀條件總體較好，但還有一定的提升空間。

3）需要特別說明的是，執行效度（B1）得分最低，說明政策執行所付出的成本與取得的執行效果之間不成正比，社會公眾及輿論對政策執行效果的滿意程度也不是太高，后期政策執行應當將著力點放在如何以更低的成本獲得更好的執行效果以及如何提升公眾對政策執行效果的滿意度。

4 結論與對策建議

4.1 結論

本研究利用上海市嘉定區居民關于生活垃圾分類政策執行情況的實地調研數據，設計了政策執行力評價指標體系，并運用AHP-FCE方法對嘉定區生活垃圾分類政策執行力做出評價。結果表明，上海市嘉定區生活垃圾分類政策執行力整體較強，政策執行效果良好，說明現階段中國大、中型城市全面推進生活垃圾強制分類，以及下一步生活垃圾分類在全國范圍內全面鋪開前景向好。

4.2 對策建議

總體來看，雖然模型評價結果表明上海市嘉定區城市生活垃圾分類政策的執行前景向好，但是政策執行依然存在政策資源的投入不合理、對政策的解讀與宣傳不到位、責任劃分不夠明確、法律法規與相關配套制度不完善、政策執行的環境及客觀條件不夠理想、公眾及輿論對政策執行效果的滿意程度不高等問題，這些方面還需進一步優化提升。可以考慮從以下方面入手。

4.2.1 加大政策宣傳力度，培養公眾的主人翁意識 加大政策宣傳力度有助于提高政策目標群體對生活垃圾分類政策的認同與支持，公眾對政策的認同度、支持度越高，參與的積極性和參與度就越高；所以強化宣傳，從根本上提高居民對生活垃圾分類政策的支持，才能促使公眾養成良好的垃圾投放習慣，最終把生活垃圾分類投放和回收內化為一種行動的自覺。

4.2.2 完善相關政策法規，逐步建立長效激勵與約束機制 國家層面，應當加快有關城市生活垃圾強制分類的立法進程，出臺一整套專門的法律法規體系，從法治層面明確城市生活垃圾分類的重要地位，并通過立法的方式厘清各主體的責任與義務、進一步明確獎懲標準等；地方政府層面，應當進一步在國家垃圾分類政策的框架下細化實施細則、技術規范等內容，同時還應當結合地方的實際發展狀況，完善有關法律法規，為政策執行提供法制保障。

4.2.3 構建動態、科學的生活垃圾分類政策執行監督機制 監督是確保政策有效執行的關鍵因素之一，城市生活垃圾分類政策執行過程中同樣存在因監督不力而導致執行低效的問題，因此需要強化監督的作用，建立良性的監督機制，以規范政策執行主體的行為，并且應當實現城市生活垃圾分類政策執行監督問責常態化，即對執行狀況進行全程動態監督，定期向社會公布監督檢查情況，嚴肅問責執行不力的單位和個人，避免監督只是階段性或結論性的評價。

4.2.4 優化政策執行環境，構建良好的經濟與社會文化基礎 良好的經濟與社會文化環境是生活垃圾分類政策高效執行的根基，一方面應當加大財政對垃圾分類處理技術及設施的投入，確保垃圾分類配套的基礎設施和后期回收的設備充裕；另一方面要努力營造有利于垃圾分類政策執行的社會文化氛圍，形成全民參與垃圾分類的良好風氣，進而對政策制定者、執行者以及政策發生作用的目標群體的行為產生潛移默化的影響。