以村規民約推動農村基層治理的實踐邏輯、現實困境與發展進路

摘 要：提高農村基層治理水平，是社會主義新農村建設的一項基本內容，村規民約制定與實施是促進基層治理的有效抓手。本文總結了制定實施村規民約實踐邏輯，提出目前村規民約制定面臨了主體與程序不合法、內容與形式不規范、審查與備案不完善、執行與監督不到位等問題，并結合地方經驗提出明確制定主體與程序，健全監督與執行機構、加強黨委政府的引導與規范等建議。

關鍵詞：村規民約;基層治理;實踐

1制定實施村規民約實踐邏輯

作為依法治國在基層的集中體現，村規民約是全面深化基層民主法治建設、推進基層治理的民心工程、平安工程，能解決一些政府難以管理、難以管好的問題，打通社會治理的末梢神經。2018年修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱 《村民委員會組織法》）第二十七條提出，“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約，并報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案”

1.1 開好“三個會議”

無論是重新起草或局部修訂村規民約，在籌備階段做好宣傳發動工作，是充分聽取民意、吸納民意的基礎。必須在街（鎮）指導下，組織好黨員動員會、戶主座談會、村民代表大會，以“三個會議”為民意渠道暢通的關鍵節點，充分將群眾意見納入村規民約，推動村務管理從“替民做主”轉向“由民作主”

1.2 抓準“三個主體”

在實踐中，有三類主體可以在村規民約的制定、實施及監督中發揮出重要作用。首先，凡是村兩委班子團結、有凝聚力的，對村規民約的執行力度就到位，管理水平也較高。反之，凡是村班子不團結，凝聚力不強的，村規民約的約束就變得軟弱無力，甚至變成一紙空文，村民之間矛盾糾紛就相對較多。其次，各社社長是村民與村委之間重要的聯系紐帶，對村規民約制定或實施中涉及村民切身利益的問題，細心聽取意見，及早發現，積極匯報，深入思考，積極向村兩委提出切實可行的解決方案。再次，村務監督委員會行使與村規民約相關的監督職責，并認真收集村民意見建議向村兩委反映。因此，加強村兩委班子的凝聚力、發揮社干部的積極作用、提升村務監督委員會的監督效能是村規民約有效發揮作用的必要前提和保障。

1.3解答“三個問題”

村規民約的制定與實施中著重將基層治理重點難點工作轉化為“民事約定”，切實解決公益事業管理失范、經濟矛盾糾紛多發、鄉土社會治安失管這三大基層治理難題。把實施村規民約過程變成宣傳發動群眾，提高群眾法治意識、執行能力和自治水平的過程，形成系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的良好局面。調研發現，村規民約在基層治理中發揮出以下幾方面的積極作用：一是強化村民自治。村規民約制訂和實施的過程激發了村民參與治理、共建共享的熱情。尤其在農村環境綜合治理、拆遷拆違、農村水利等村民關心的村級公共事務方面起到良好效果，調動了村民積極參與村各項事務、我管理、民主監督。村規民約在推行村民自治、創新農村基層治理方面發揮了重要作用。二是維護社會秩序。村規民約對村民生產生活、鄰里家庭、社會治安等方面的行為和責任作出明確規定，健全了農村利益表達與平衡機制，改變了以往由村社干部單打獨干的局面，使很多“政府管不到、干部管不了、社會無人管”的老大難問題得到有效解決。村規民約在農村基層矛盾調解、社會秩序維護方面發揮出“第一道網”的作用。三是推進精神文明建設。村規民約倡導社會主義核心價值觀，大都對推進精神文明建設作出明確要求。在村規民約的約束和指引下，村民的不良陋習得到糾正，文明意識不斷增強，文化生活不斷豐富。村規民約在農村人文環境建設、營造良好家風民風鄉風方面發揮了顯著作用。

2村規民約制定的現實困境

村規民約在村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治中發揮出了一定作用，但仍存在一些亟待解決的問題。

2.1 主體與程序不合法

《村民委員會組織法》規定，村民會議是制定和修改村規民約的唯一主體。但在實際制定過程中，作為法定機構的村民會議卻常被村民代表會議或村黨組織所取代。由村干部討論定稿后，交由村民代表會議表決通過。大多數村民對村規民約不知情、不熟悉，屬典型的“紙上規約”。

2.2內容與形式不規范

有的村規民約按照街（鎮）提供的范本，依葫蘆畫瓢，導致同一個街（鎮）不同村的村規民約幾乎完全相同，統一格式、統一文本，缺乏針對性。有的村規民約純粹為應付上級檢查而制定，只有“熱愛集體、奉公守法”“婚姻自由、 男女平等”等大話空話，缺乏實用性。有的村規民約內容空泛、形式繁瑣，導致群眾難以理解。

2.3審查與備案不完善

根據要求，各村在換屆時應對村規民約內容進行審核并報街（鎮）政府審查備案。但部分村干部法律意識淡薄，不安排全體村民會議，不履行上墻公示等手續，不將由少數人制定的村規民約交街（鎮）司法所審查，審查備案制度形同虛設，造成一些村規民約條文與國家法律法規相違背的現象。

2.4執行與監督不到位

村規民約在內容上可分為兩類，一類是關于村事務中公共事業、社會治安等方面的，另一類則是關于經濟管理規則和分配規約的。前者在實際中容易因“不愿得罪人”的心理而執行不力，導致群眾失去依照村規民約辦事的信心。而但凡涉及福利、分紅、征地款等與村民切身利益相關的重大問題時，經濟社負責人往往繞過村規民約，以“一事一議”的形式自行處理解決，架空村一級在經濟管理規則和分配規約上的制衡能力，出現“合則為我所用、不合則避重就輕”“靈活有余、 規范不足”等情況。

3制定實施村規民約的先進經驗與啟示

3.1浙江省金華市金東區：以解決問題為 導向制定村規民約。

印發《金東區制訂修訂村規民約社區公約工作指南》，內容包括制定程序、合法性審查要求等內容。把計生獎勵政策寫進村規民約，由以懲戒措施為主，轉變為以獎勵措施為主，如獨生子女戶，在審批宅基地時，獨生子女按兩人計算等，解決了計劃外生育問題。在推進垃圾分類工作上，將農戶門前“三包”、衛生費收繳等寫入村規民約，通過評分評比激勵，引導村民積極參與村里各項衛生工作，實現村民自我管理、民主監督。

3.2 四川省中江縣：以“三三”法化解基層矛盾奠定群眾基礎。

采取領導聯片、干部包村的方式引導各村結合自身實際，有序制定和實施村規民約。村規民約起草需經3次征求意見、3次整理修改。全縣837個村（社區）全部建立健全了貼近本土、各具特色的村規民約，村、社區一級化解矛盾的能力得到增強。新的村規民約實施后僅幾個月，全縣收集到群眾反映涉及民生、困難群眾、穩定工作的問題，98. 01%解決在村（社區）。

3.3廣東省清遠市清城區：由村民理事會牽頭完善村規民約提高自治水平。

以村小組（自然村）為單位，成立村民理事會，以村民理事會牽頭完善村規民約。村規民約將村集體收入納入其中，確定每年將村集體收入的30%作為公益基金，用于全村村民的合作醫療費、70歲以上老人每年200元的生活補貼和1000元的殯葬補貼，剩余資金發展公益事業等方面的支出，集體收入的70%用于村民分紅。

3.4堅持村民自治：對開展村規民約制定與實施的啟示一是堅持村民自治，彰顯民主性。

在村規民約制定過程中，充分尊重民意，村委會與村民之間充分溝通，用協商民主的方式協調處理利益主體間的沖突與矛盾，達成共識。二是堅持依法立約，突出合法性。讓法律工作者參與村規民約的制定修訂，從程序合法和內容合法兩個方面來審查其合法性，使合法化要求貫穿村規民約制定、執行、監督始終。三是堅持因地制宜，增強適用性。緊貼農村生產生活實際制定村規民約，不講套話、空話，通過“依法立約、以約治村、民主治理”，使規范細節化、生活化，便于村民理解、記憶和遵守。

4以村規民約促進農村基層治理的發展進路

4.1明確村規民約的制定主體與程序

基層政府、村規民約主管單位可以提供指導性的示范文本，但村民集體始終是制定村規民約的主體，未經村民會議表決通過的村規民約視為無效。采取以下程序制定村規民約：村聯席會議商議確定村規民約征求意見稿，召開村民小組（ 經濟社）會或戶主會、上門座談等形式廣泛征求意見，形成表決稿報街（鎮）合法性審查，審查后的表決稿提交村民會議表決通過，正式稿報街（鎮）備案并在村務公開欄公布實施。

4.2健全村規民約的執行及監督機構

一是建立執約組織一一村民執約小組。以經濟社（自然村）為單位，選派公道正直的退休教師、村民代表、老年協會會員等成立執約小組，負責日常巡查監督，發現問題及時向村規民約的執行機構——村委會報告，為村規民約的落實把好頭道關。二是健全監督機構——村民代表會議。村民代表會議由村民按戶或人口比例，推舉村內德高望重、有知識有才干、辦事公道的鄉賢、村民為代表組成。村民代表會議負責監督村民委員會對村規民約的執行情況。

4.3加強黨委政府對村規民約的引導和規范

由黨委政府出臺推進村規民約的指導性文件，抓住村委會換屆選舉契機，全面開展對村規民約的清理整飭，由組織、民政、司法等部門牽頭，統籌推動村規民約制定工作。街（鎮）一級應指導、支持、幫助村開展工作，從制定主體、程序及內容給予全過程的指導，為村規民約制定實施提供良好的外部環境。組織街（鎮）人大代表對貫徹《村民委員會組織法》工作情況進行視察，使各行政村制定的村規民約都符合法律規定。

■作者簡介： 劉文佳（1983.7-） ，女，漢族，陜西韓城人，中共廣州市委黨校花都分校教研室主任，哲學高級講師，碩士研究生，研究方向為黨的建設、基層治理。