2000—2025年檔案事業政策嬗變的量化研究

崔旭 張若為

摘 要：基于Rothwell和Zegveld提出的政策工具理論和檔案學理論中對檔案工作的分類，構建了由政策工具（X維度）、事業領域（Y維度）和時間演進（Z維度）組成的三維分析框架，以此為基礎，采用文本內容分析法，提取基于國家層面的8份檔案事業政策文本內容單元并進行量化統計分析，得出以下結論：檔案事業政策建設成就突出體現在政策的連續性和動態穩定性，檔案政策嬗變過程與國家檔案事業發展需要相適應，但仍存在政策工具結構不合理、各工作領域政策聚焦程度不平衡、以及由政策滯后產生的政策真空問題。建議促進檔案事業政策工具結構的合理化、推動檔案事業各個工作領域平衡發展、加強政策真空的針對性政策補充。

關鍵詞：檔案事業；政策分析；政策工具

A Quantitative Study on the Evolution of Archives Policy from 2000 to 2025

——Analysis of the Policy Text Based on the Archives Business

Cui Xu， Zhang Ruowei

（School of Public Administration of Northwest University， Xian， Shaanxi 710127）

Abstract：Based on the policy tool theory proposed by Rothwell and Zegveld and the classification of archival work in the archives theory， a three-dimensional analysis framework consisting of policy tools （X dimension）， career field （Y dimension） and time evolution （Z dimension） is constructed to based on this framework， using the text content analysis method， extracting 8 archives policy text content units based on the national level and performing quantitative statistical analysis， the following conclusions are drawn： the achievements of the archives policy construction are prominently reflected in the continuity and dynamic stability of the policy .The evolution process of archives policy meets the needs of the development of national archives. However， there are still unreasonable policy tool structures， unbalanced policy focus in various fields of work， and policy vacuum caused by policy lag， and then put forward suggestions： should promote the rationalization of the archives business policy tool structure， promote the balanced development of various work areas of the archives business， and strengthen the targeted policy supplement of the policy vacuum.

Keywords：Archives Business； Policy Analysis； Policy Tools

1 引 言

檔案事業是由檔案工作者所從事的、具有一定目標和規模的、對社會發展有重要影響的一項專門活動[1]。我國在建國之初就確立了建設現代檔案事業體系的目標，檔案事業被黨和政府視為國家事業的重要組成部分。經過70多年的發展，我國檔案事業已經取得了傲人成就，經濟、社會、文化、政治效益日漸凸顯[2]。加強對檔案事業的研究，有利于進一步發揮檔案事業對經濟、政治、社會發展的基礎支撐作用。

目前，關于檔案事業政策文本的研究甚少，筆者在CNKI中以“檔案事業AND政策分析”為關鍵詞，時間設置為2021年7月29日，僅檢索到3篇文章。分別是胡蕾的《中國檔案事業法規政策文本量化研究》對檔案法規政策文本進行內容分析，得出檔案法規政策體系中政策工具使用存在的問題并提出建議[3]；趙雪芹《基于政策工具的我國民生檔案政策文本量化研究》從政策工具視角對民生檔案進行量化分析，揭示現有問題并提出相應的建議[4]；高大偉《我國少數民族檔案文獻遺產保護政策量化研究——基于128份政策文本的內容分析》對我國少數民族檔案保護政策工具的結構和政策內容進行了分析，并從三個方面指出了未來政策調整的方向[5]。可見目前以檔案事業為對象基于政策內容層面的研究還很缺乏。

政策文本是記錄政策主體、政策客體、政策工具和政策過程的文獻，對政策文本進行分析可以發現隱藏于文字后的信息。對于檔案事業而言，量化研究政策文本的意義在于：一是可以分析政策工具的結構特征和演變過程，發現和印證政府行政理念轉變過程；二是可以精確定量可視地呈現政策變遷過程，印證定性分析的內容和結論；三是可以為分析政府部門的博弈機制、合作模式提供新的途徑；四是可以解析政策之間的復雜關聯，反映潛藏的內隱規律和演變軌跡。因此，對檔案事業政策文本進行量化研究，將會給檔案事業帶來新的解讀，有助于政府部門更好地掌握檔案事業的發展規律[6]。

本研究主要以檔案事業的“五年規劃”政策文本為分析對象，提出由政策工具、事業領域和時間演進三個維度構成的檔案事業政策三維分析框架，采用文本內容分析法，對檔案事業政策文本的內容單元進行編碼、頻數統計和維度分析，厘清檔案事業政策嬗變過程中取得的成就及存在的問題，從而給出具有針對性的政策建議，以期對后續政策的制定、調整與完善提供參考。

2 政策分析框架

本文選擇政策工具、事業領域和時間演進三個維度來構建檔案事業政策三維分析框架模型。其中，X維度是政策工具，代表不同的政策手段；Y維度是事業領域，代表政策作用對象；Z維度是時間演進，代表不同的階段。

2.1 X維度：政策工具

政策工具是搭建政策目標與政策執行之間的橋梁，是破解政策文本“黑箱”的技術。政策工具的概念在20世紀50年代由達爾和林德布洛姆提出[7]。陳振明認為：“政策工具是政府及其他主體用以解決社會問題和實現公共政策目標所使用的方式和路徑。”[8]學者們提出了不同的政策工具劃分類型，例如混合型、強制型和非強制型[9]；契約、征稅、財政補助、管制、命令等類型[10]；直接型、間接型、基礎型和引導型[11]；供給型、環境型與需求型[12]。在這些劃分類型中，由于Rothwell和Zegveld政策工具理論適用于解析復雜公共政策，而本文正是對跨越25年的國家檔案事業政策內容進行研究，因此筆者認為該分類方法適合本文的研究，遂將檔案事業政策拆分為供給型、環境型與需求型工具要素，如圖1所示。

供給型政策工具是通過直接提供資金、人才、信息等要素，推動檔案事業發展；環境型政策工具是通過調整檔案主體行為，建立激勵約束機制，間接改變檔案事業的發展環境；需求型政策工具是通過政府采購、社會合作、海外交流等方式減少檔案事業發展中的不確定性，進而拉動檔案事業發展。三種工具具體類型和內容如表1所示。

2.2 Y維度：檔案事業領域

由于政策工具分類更多體現的是各類型政策手段，而并未直接表明政策目的所在，僅借助X維度無法對檔案事業進行深入剖析，因此結合檔案事業自身固有特點，借鑒馮惠玲對檔案事業涵蓋領域的劃分方法構建了Y維度。考慮到原理論中“檔案國際交流工作”與政策工具理論中“國際交流”有概念沖突，因此本文將Y維度分為：管理工作、行政工作、教育工作、科研工作和宣傳工作5個部分[13]。

2.3 Z維度：時間演進

檔案事業發展是一個長期的過程，根據檔案事業內外部特征的不同，可以將發展過程劃分為不同的階段[14]。不同階段的政策目標，政策文本所關注的政策主體、政策客體都會隨著時間的演進而呈現出動態變化規律。基于上述原因，筆者將時間演進維度作為檔案事業政策工具分析的Z維度，以探究檔案事業在政策選擇、政策聚焦以及趨勢發展方面的特征與問題。按照政策施效時間把Z維度劃分為五個階段，分別對應2001-2005年、2006-2010年、2011-2015年、2016-2020年和2021-2025年。

2.4 構建分析框架

結合上述的X-Y-Z維度，構建檔案事業政策分析的三維框架，如圖2所示。

3 2000—2025年中國檔案事業政策文本分析

3.1 檔案事業政策文本的選取

在北大法寶數據庫中，以“檔案事業”為關鍵詞，時間設定為“2000年1月1日至今”，為保障文件的權威性，文件來源設置“中央法規”進行檢索，獲得文件8份，去除與本文研究相關性不高的文件，共獲得文件6份。并在國家檔案局網站進行相同限定條件的檢索，同時對《檔案工作文件匯集》[15]中收錄的文件進行補充，最后獲得文件8份（見表2）。

3.2 檔案事業政策文本的編碼

本研究將8份檔案事業政策文本內容拆分為不同的分析單元，按其在文本中出現的順序編號，根據政策文本內容的具體構成，以“政策編號—章節編號—分析單元序列號”的格式進行編碼，得到573個編碼。結合選定文獻頒布和失效的具體時間，同時考慮分析可行性，把編號1、 2文獻歸為第一階段，編號3文獻歸為第二階段，編號4文獻歸為第三階段，編號5、6文獻歸為第四階段，編號7、8文獻歸為第五階段。最后形成了檔案事業政策文本內容分析單元編碼表（具體示例見表3）。為了確保信度，應用Holsti公式進行信度檢測[16]，結果顯示，所有抽樣編碼單位的霍斯提信度均達到或超過0.92，本次編碼信度達標，分析結果可靠。

3.3 檔案事業政策文本編碼頻數統計

根據本文提出的三維分析框架，對檔案事業政策文本內容單元進行三維分布統計，每個編碼代表一個頻次，形成檔案事業政策三維交叉分析表，如表4所示。為更清楚地體現政策工具使用情況和事業領域關注情況，引入政策工具應用比例和政策聚焦程度的概念。政策工具應用比例是指是該工具占全部工具的比例，政策聚焦程度是指某領域工作在全部工作中受關注程度[17]。從表4可以看出，檔案事業政策工具在應用上兼顧了供給型政策工具、環境型政策工具和需求型政策工具，政策工具內容覆蓋到管理工作、行政工作、教育工作、宣傳工作和科研工作5個方面，對檔案事業發展起到了推動作用。

4 政策文本的分析

4.1 X維度分析

從表4和圖3可以看出，在檔案事業政策中綜合使用供給型、環境型和需求型政策工具，三者都有相應占比，但比例不均衡，其中環境型占比55.67%，供給型占比31.41%，需求型占比12.92%。說明政策主體更傾向于使用環境型政策工具，重視制定目標規劃、法規標準、策略措施等，而對能夠拉動檔案事業發展的供給型政策工具、需求型政策工具使用較少。

具體來看，供給型政策工具中信息技術保障占比最高，如“十三五”規劃中提出“積極響應數字中國建設，加快推進信息技術與檔案工作深度融合”，這既說明政策主體對信息技術的重視，也顯示出信息技術供給尚難以滿足檔案事業發展的現實狀況，需要通過政策引導予以強化。同時，供給型政策中基礎設施建設占比亦較高，表明政策重視檔案館建設和檔案保管條件的完善。人才支撐則占比5.24%，體現了政策對加強檔案干部隊伍建設、提高業務人員技術能力的重視。此外，資金投入占比最低，諸如“加大檔案教育培訓財政投入”一類的措施太過籠統。

環境型政策工具中策略措施、法規標準、目標規劃、政策占比較高，而財務金融則為零。其中目標規劃占比高反映了政策主體對規劃的重視程度，如在“十二五”規劃中提出目標“利用先進技術，為社會各界提供快捷、便利的檔案利用服務”，“十三五”規劃又進一步提出“檔案利用服務更加便捷普惠”。法規標準比例為16.93%，體現了構建完善的檔案法規體系和監管制度的政策意愿。策略措施比例高達23.21%，策略措施相對于法規標準更具有靈活性，在規范檔案事業發展的同時給予各主體充分自主性，如在教育工作中支持建立全國檔案教育培訓合作機制，在宣傳工作明確要創新服務方式向社會推出精品力作等。財務金融是指相關組織機構參與檔案事業過程中，在財務、金融、稅收上的優惠措施（如稅費減免），8份政策文本都沒有提及，說明企業參與檔案事業建設情況甚少，財務金融、稅費減免等情形并不在政策主體關注范圍內。

就需求型政策工具而言，政府采購、社會參與和國際合作比例都很低，占比分別為1.92%、5.93%和5.07%，說明政策主體對引入多元力量激發檔案事業發展潛力的關注度不高。當前政府采購集中于珍稀檔案、古籍文獻的征收購買，涉及范圍較窄；社會參與主要體現在與其他公共事業機構的合作上，如與圖書、文獻、博物館等部門聯合開展科學研究；國際合作則主要表現為檔案事業主體與國外各類型主體開展業務、科研和宣傳上的交流合作。

4.2 Y維度分析

結合X維度對Y維度進行分析，可以從另一側面呈現檔案事業政策變化特征。從圖4、表4可以看出8份政策文本涉及檔案事業所有領域，但各領域聚焦程度有明顯區別。管理工作一直是檔案事業政策關注的核心領域，遠遠超過其他領域政策聚焦程度總和。管理工作中涉及環境型政策工具和供給型政策工具的頻次較高，比如通過“修訂《國有企業資產與產權變動檔案處置暫行辦法》”“創新檔案管理理念和管理模式”等措施引導和監督管理工作，同時為了應對新技術對檔案工作的影響，信息技術工具也得到了重視。行政工作主要是通過建立檔案行政執法工作責任制、完善檔案行政執法體制等方式規范檔案行政人員的行為，因此政策文本更多涉及環境型政策工具。教育工作受政策關注較高，說明政策主體的重視，環境型政策工具使用比例最大，具體舉措如確立檔案教育優先發展的戰略地位、建立檔案專業人才評價激勵機制等，說明對檔案人才的培養需要通過目標規劃和適當的措施引導。教育工作中涉及需求型政策工具較少，對民眾宣傳教育，提高檔案意識和檔案素養的政策有所缺失。宣傳工作與其他工作相比，政策聚焦比例最低，相對而言需求型政策工具占比較高。檔案科研工作中，政策工具使用最頻繁是策略措施，通過改革檔案科技工作機制和管理方式促進科研工作的開展，體現出政策主體用引導、鼓勵、扶持等柔性措施來影響檔案科研工作。

4.3 Z維度分析

相比于其他類型文獻，政策文本的時間要素更為重要，對政策文本進行演進分析可以從文本中挖掘出更有深度的信息。如表4和圖5所示：五個階段中的政策均聚焦于管理工作，對其他領域工作關注偏低，最頻繁使用的是環境型政策工具，這也與前兩個維度的分析結果相互印證。在第一階段，政策文本提出加快數字化進程，推進電子文件歸檔的試點推廣，制定法規條例制度，開展業務指導監督，體現出政策主體對計算機技術應用于管理工作的重視，以及通過全局籌劃來引領檔案事業平穩過渡。在第二階段，政策工具應用頻次最高的是策略措施、法規標準和信息技術保障，提出要探索電子檔案、農村檔案、科技檔案管理的新體制、新模式，利用信息化手段加強檔案數字化網絡化建設，體現出管理工作以科學規劃檔案資源建設為核心、以信息化建設為特征。在第三階段，供給型政策工具強調“搞好電子文件備份中心建設，落實異質、異地備份制度”，要求“消除各級國家檔案館中‘危房館現象”，體現出政策主體居安思危，吸取經驗，降低突發事件對檔案工作影響的政策安排。在第四階段，管理工作政策指出“積極應對新技術、新業態、新模式發展對檔案工作的要求和影響”“建成一批具有國際先進水平的數字檔案館”，說明政策主體意識到現代信息技術對管理工作的重要性。第五階段則提出“建立健全流動人員等人事檔案監督管理機制”“健全重大活動、突發事件應對活動檔案工作機制”“積極探索知識管理、人工智能、數字人文等技術在檔案信息深層加工和利用中的應用”，體現出檔案管理工作對社會環境變化的積極應對。

除了管理工作之外，第一階段教育工作供給型提出要建立多媒體培訓教學基地，探索遠程教育，通過要素供給為檔案教育工作發展聚力，而宣傳工作和行政工作的政策關注度偏低。第二階段提出了構建法制統一、依法行政、有效監督、高效服務檔案行政工作的政策愿景[18]，而對教育科研和宣傳工作的關注較少。到了第五階段，行政工作的政策聚焦有所提升，且主要集中于法規標準和策略措施上，體現出政策主體全面推進檔案治理體系建設，提升檔案治理效能，構建檔案治理體系的意愿[19]。

5 檔案事業政策建設成就與問題

5.1 檔案事業政策建設成就

通過文本分析，可以發現檔案事業政策建設成就突出表現為政策的連續性和穩定性，在五個階段中，政策工具應用比例和政策聚焦比例變化較小。政策工具應用比例始終以環境型政策工具為主，輔以供給型政策工具和需求型政策工具；政策聚焦上，各個階段都是以管理工作為政策焦點，同時也都有不同的次焦點，體現出外部經濟、政治、文化和技術因素對檔案事業政策的影響。隨著時間的演進，檔案事業政策工具結構保持動態穩定，檔案事業政策焦點不變、次焦點動態變化。從政策工具應用和政策聚焦比例的變化程度上看，雖然外部環境對檔案事業有所影響，但整體均在檔案事業政策能夠應對的范圍之內，檔案事業政策具有很高的彈性，較好地契合了社會發展需要。

5.2 檔案事業政策存在的問題

（1）檔案事業政策工具結構不合理

從對X維度的分析上看，檔案事業政策工具運用比例不平衡，環境型政策工具相較于其他兩種工具存在過溢使用，供給型和需求型政策工具使用不足。說明檔案事業政策還存在資金支持不足、培養人才力度不強、社會參與機制不健全、國際合作欠缺等問題。從各類政策工具內部來看，供給型政策工具中資金支持、人才支撐、基礎設施建設尚未得到很好使用，無疑阻礙了檔案事業發展。環境型政策工具中財務金融使用次數為零，說明檔案事業政策存在對財務金融工具的忽視。另外社會參與、國際合作等需求型政策工具的缺失，也不利于檔案事業長遠穩定發展。

（2）檔案事業各領域政策聚焦程度不平衡

通過分析Y維度，可以看出檔案事業政策在各個工作領域上的分布并不平衡，針對檔案管理工作的著墨過多，一定程度上忽視了其他工作。檔案管理工作作為基礎工作受到重視無可厚非，但是重視過度，會使工作者產生“只要管好檔案就行”的錯誤觀念。相比之下，檔案教育工作的政策聚焦比例雖然位居第二，但是絕對數量較少；檔案科研、行政、宣傳工作聚焦比例則更低，說明這些領域長期以來均未從政策層面得到應有的重視，勢必將影響檔案事業的全面發展。

5.3 檔案事業政策存在政策真空問題

通過前文的分析，可以看出我國檔案事業政策在各個維度均存在一定的政策真空，表明政策主體對社會實踐領域涌現的新問題缺乏足夠關注。例如，政策文本中涉及管理工作的部分并沒有個人信息保護相關條文，實際上民生檔案涉及了大量個人隱私信息，理應受到重視。涉及教育工作的政策聚焦于檔案高等教育和在職教育，缺少對公民個人檔案信息權利教育、家庭檔案建檔方法普及等內容。如此一來，長期的政策真空將會導致政策效率低下[20]，進而影響我國檔案事業的發展。

6 對策建議

6.1 促進檔案事業政策工具結構的合理化

在政策工具理論中，每一種工具都有著自身的定位和獨特的價值，在運用過程中均衡配置才能發揮政策工具的合理效果，通過調整政策工具應用結構可以最大程度發揮檔案事業政策工具的運行效果。

首先，要合理增加供給型政策工具應用比例，提高資金支持、人才支撐、基礎設施建設的政策工具比例。資金是檔案事業發展最基本的保障，不但要通過科學的財政預算合理配置檔案事業各領域的資金投入，還要積極引入社會資本，形成多元資金供給系統。人才是檔案事業發展的關鍵，應重視檔案管理人才的培養和儲備，遴選業務拔尖、科研突出的檔案專家，建設檔案專家數據庫。基礎設施是檔案事業發展的基本保障，老舊館庫的修繕改建，各類型檔案設備的升級換代，智能化、數字化檔案館庫建設均是政策需要關注的重點。

其次，環境型政策工具最重要的是落實效果。策略措施、法規標準、目標規劃的數量過溢反映出這些工具的實施效果并不顯著，需要進一步制定具體實施細則和方案，明確職責，細化進度。同時，要重視實施效果的評估與反饋，確保能夠產生真正的政策效應。對于受忽視的財務金融政策工具亦要加以利用，即通過財政補貼、稅收減免、融資貸款等方式鼓勵相關企業單位參與檔案事業建設。

最后，大力加強需求型政策工具的使用，堅持新發展理念，做好檔案相關社會服務、社會產品的購買，探索多主體協同合作的檔案服務體系架構。例如，與高校合作提升檔案教育基地的數量和規模，聯合建立檔案科研中心；與公共文化機構合作開展傳統文化挖掘、數字人文研究；與街道社區、新媒體平臺合作擴展檔案社會影響力；重點結合國家戰略，開展檔案國際學術活動和開發利用活動，提升我國檔案話語權。

6.2 推動檔案事業各個工作領域的平衡發展

根據前文分析，檔案教育、科研、宣傳、行政工作領域政策占比例較低，今后政策主體需要構建結構更為合理的檔案事業政策體系。針對教育工作，應順應檔案學新文科專業建設和檔案資源數字化建設的現實需要，為培養兼具檔案學理論知識、檔案管理專業技能和檔案數據采集、關聯、挖掘、分析能力的復合型人才提供政策引導。對于行政工作，應從組織結構、功能目標、運行方式、制度保障體系方面提升檔案行政治理效能，從嚴格檔案執法、強化檔案普法，發揮行政工作保障作用方面進行政策引導[21]。對于宣傳工作，應從政策層面明確宣傳方向、優化宣傳內容、加大宣傳力度，展現檔案的歷史文化魅力和政治經濟價值。對于檔案科研工作，應從政策層面推動檔案理論與應用研究相互支撐、高效轉化，并完善檔案科研成果驗收、成果轉化權責制度，保障檔案科研體系的良性運轉。

6.3 加強檔案事業政策真空的針對性政策補充

檔案事業政策主體應重視政策真空現象，在政策制定時給予充分考慮。例如，針對檔案開放過程中個人隱私信息保護問題，政策主體應樹立前瞻思維，在現有政策中增加個人隱私信息保護相關條文，并將數據匿名、信息加密、區塊鏈技術應用于檔案資源開發中。針對社會公眾的檔案知識普及與教育，可以出臺政策推動檔案部門與中小學校、居民社區、企事業單位積極對接，針對不同人群開展社群檔案、家庭檔案知識普及與培訓，并在政策層面鼓勵運用VR、AR、全息投影等先進技術為公眾提供多載體類型、多場域情景下的檔案教育資源，充分彰顯檔案價值，提升檔案教育工作的社會效益。

*本文系2019年度陜西省檔案局科技計劃項目“基于‘期望-滿意指數我國省級檔案網站互動信息服務測評及優化策略研究”（項目編號：SX-2019-R-01）階段性研究成果。

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