治理主體視角下的檔案治理：本質思維、內在邏輯與效能增量

路璐

摘 要：檔案治理主體多元化是檔案治理區別于傳統檔案管理的重要特征。政事型、服務型、知識型、參與型主體對應的依法治理、元治理、協同治理等治理方式蘊含著檔案治理的本質思維，主體間的確權、放權、分權與賦權揭示了檔案治理的內在邏輯，完善檔案權利制度、培育檔案治理倫理、提升檔案治理能力是實現檔案治理效能增量的實踐路徑。

關鍵詞：檔案治理；多元治理主體；治理效能

分類號：G270

Archives Governance from the Perspective of Governance Subject： Essential Thinking， Internal Logic and Efficiency Increment

Lu Lu

（School of Information Management of Heilongjiang University， Harbin， Heilongjiang 150080）

Abstract： Diversification of the subjects is an important feature that archives governance differs from traditional archives management. Government-oriented， service-oriented， knowledge-based and participatory subjects corresponding governance modes， such as law-based governance， metagovernance and collaborative governance， contain the essential thinking of archives governance. The affirm， decentralization， decentralization and empowerment among subjects reveal the internal logic of archives governance. The practical path to realize the incremental goal of archives governance efficiency is to perfect the archives rights system， cultivate the archives governance ethics， and enhance the archives governance abilities.

Keywords： Archives Management； Multiple Governance subjects； Governance Effectiveness

在國家治理時代，國家治理體系與治理能力現代化的宏觀目標與檔案事業后現代轉型的內生需求，共同推動檔案事業由管理范式向治理范式轉變。在治理環境中，作為檔案治理事務承擔者的檔案治理主體呈現出多元化的特征。以檔案主管部門和檔案公共服務機構為代表的政事型主體、以檔案中介服務機構為代表的服務型主體、以檔案學會和檔案智庫為代表的知識型主體和以社會公眾為代表的參與型主體在檔案治理實踐中都扮演著重要角色。同時，檔案治理主體也以其能動性、可塑性和發展性特征影響著檔案治理的效能。當前，學界對檔案治理問題的研究主要集中于檔案治理的涵義、內容、特征、功能、理論框架等認識性問題[1-3]，參與全球檔案治理路徑探索、檔案治理體系與治理能力建設以及檔案治理現代化轉型等實踐性問題上[4-7]。相較之下，基于主體視角的檔案治理研究相對有限且大多圍繞主體角色定位展開。邢慧[8]將檔案部門、社會組織和社會公眾作為檔案治理的多元主體，李孟秋[9]將多元主體中的檔案部門細化為檔案主管部門和國家檔案館，周耀林[10]進一步劃分了多元治理主體，將社會組織擴展為文化事業單位、政府信息管理機構、檔案研究機構以及檔案服務企業等。可見，當前研究成果已經基本明確了檔案治理多元主體的構成與定位，但除個別研究中指出了“構建主體能力持續優化體系”[11]和“建立多元協同共治的責任倫理”[12]等主體視角下檔案治理實現路徑外，多元主體參與檔案治理的方式、主體權責配置、基于主體邏輯的檔案治理效能優化等問題尚未形成系統的觀點。因此，本文立足于多元治理主體視角，重新審視檔案治理的本質思維與內在邏輯，并從主體權利、主體倫理與主體能力三個層面提出實現檔案治理效能增量的實踐路徑。

1 檔案治理的本質思維——以人為本

多元主體是相對于傳統檔案管理實踐中的一元主體而提出的概念，是檔案治理區別于檔案管理的顯著特征和重要標志。多元主體的治理參與，強調在維持和把控檔案事業的穩定和發展基礎上，不斷開拓社會力量，以自下而上的主體擴展形式彌補管理范式下檔案事業的不足之處。究其原因，多元主體的檔案治理行為在承襲傳統管理行為秉持的法理性規范與行政性規范的基礎上增添了公共性規范，進一步強調依法治理的治理方式，衍生出了元治理、協同治理等治理方式。不同檔案治理方式分別在保障主體權利、調和治理矛盾和實現公平正義中體現出了以人為本的治理思維。

1.1 以保障主體權利為要義的依法治理

依法治理是指多元主體以檔案法規條令為依據，在法律賦予的職權范圍內遵照法定程序有序參與檔案事務，并依法承擔自身不當行為造成的法律后果的治理形式。依法治理是檔案治理的基礎，其基礎性表現為依法治理的適用性包容了參與檔案治理的多元主體。《檔案法》作為檔案法律體系的核心，是多元主體參與治理實踐的法理依據，保障了各類主體生成檔案、管理檔案和利用檔案的權利。《檔案法》第十三條規定，“反映基層群眾性自治組織城鄉社區治理、服務活動的材料應當納入歸檔范圍”。[13]這一規定確定了社會公眾形成檔案的合理性和合法性，在一定程度上保障了多元主體的檔案形成權。《檔案法》第七條指出，“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業的發展”；第二十四條明確提出，“檔案館和其他機關、組織可以委托檔案服務企業進行檔案整理、寄存和數字化等服務”[14]。其在法律層面確立了多元主體參與檔案治理的正當性，保障了主體的檔案管理權。《檔案法》第五條還直接規定了“公民享有依法利用檔案的權利”[15]，這是對治理主體檔案利用權的直接法律認定。此外，檔案封閉期的縮短、檔案開發利用的救濟條款等都有效保障了檔案利用權利的實現，防止了公民利用權利的空置和縮水。

1.2 以調和治理矛盾為核心的元治理

元治理是指通過調適檔案主管部門的權力，實現“自治”與“控制”平衡的治理形式。[16]元治理是檔案治理的統領，能夠有效地調節治理規則的模式化與治理實踐的動態性、治理主體的多元性與資源分配的非均衡性、治理層級程序的承繼性與治理監督的擴展性三方面的矛盾。檔案主管部門作為元治者能夠總攬治理全局，兼顧多元主體特別是社會力量的利益訴求，做好宏觀調控資源的分配和治理成果的共享，并根據治理實踐對治理層級與監管范圍進行調適，實現監管對象及其作用場域的延伸，可以說在檔案治理實踐中享有不同于其他治理主體的行政權力和主導地位。這并不悖于多元共治的檔案治理特征，反而對于調和治理矛盾、化解治理失效問題具有不可替代的作用。檔案主管部門在常態化治理中遵循著固有的治理規則，在規則失靈或固有規則脫軌時能夠及時將治理實踐切換回傳統的層級治理模式，維持治理的穩定運行。[17]

1.3 以實現公平正義為目標的協同治理

協同治理是指多元主體在共同利益最大化目標的驅動下明晰各自的檔案職權，調和矛盾、化解沖突，從而和諧、高效地參與檔案事務的治理形式。協同治理是檔案治理的核心方式，不同于依法治理以法規條文保障治理主體的檔案權利，也區別于元治理對檔案主管部門角色的再界定，協同治理以更加開放、包容的姿態引導多元治理主體共同參與檔案治理實踐，滿足利益相關者的檔案訴求，實現治理的公平正義目標。[18]具體來說，協同治理要求政事型、服務型、知識型和參與型治理主體共建治理框架、共治檔案事務、共享治理成果。第一，共建治理框架是前提。治理主體以其角色定位與職權劃分為基礎共建治理框架，使得多元主體各歸其位、各司其職，共同服務于治理實踐。第二，共治檔案事務是關鍵。治理主體以治理對象范疇為內容共治檔案事務，完成了治理檔案資源、治理檔案事務等不同深度的治理要求。第三，共享治理成果是本質。治理主體以治理綜合貢獻力與需求結構為導向共享治理成果，實現了治理激勵與需求滿足的統一，強化了治理的可持續性。

2 檔案治理的內在邏輯——治理主體間的權責配置

多元主體的治理參與需要解決主體間的權責調整、配置等問題，政事型、服務型、知識型和參與型治理主體間的確權、放權、分權與賦權是治理主體間權責配置的直接表現，揭示了檔案治理的內在邏輯。

2.1 “確權”于政事型治理主體

以檔案主管部門和檔案公共服務機構為代表的政事型治理主體是檔案治理的中堅力量。傳統“局館合一”的檔案管理體制深刻影響了檔案局、館的職權劃分和問責追責[19]，是管理部門“行政性”與服務機構“公共性”的相對弱化的重要原因之一，是增強檔案治理效能、提高公共服務質量的制度性障礙之一。2018年檔案管理體制改革旨在實現機構獨立性的基礎上理順政事關系，解決因局、館合署辦公導致的權責不清、定位不明、管理混亂等問題，進一步明確行政權力與公共服務職責的對應主體，完成政事型治理主體的“確權”。機構改革后，檔案主管部門的核心職能聚焦于“治”，從宏觀上把控治理進程中的總體布局和前進方向，同時獨立行使檔案執法、監督、檢查等行政權力。檔案公共服務機構的核心職能集中于“收”“管”“用”等業務，分別對應著豐富館藏資源、創新業務流程管理和提供公共服務三方面內容。政事型治理主體的“確權”是提升檔案治理效能的政治性保證。

2.2 “放權”于服務型治理主體

以檔案中介服務機構為代表的服務型治理主體是重要的市場治理力量。檔案信息的指數級增長、存量數字化的信息化戰略要求、檔案主管部門宏觀調控職能的強化、檔案公共服務機構主體業務職能的精準化服務趨向以及社會專業化分工的宏觀背景，共同促進了檔案中介服務機構的產生。這里的“服務”區別于公共服務的無償性，服務本身作為一種“競品”存在，在市場環境中表現出鮮明的商品化特征。檔案中介服務機構的機構性質及市場化運行機制決定了其參與檔案治理的實踐方式，即承接檔案主管部門與公共服務機構委托的部分檔案事務，具體表現為檔案的咨詢整理、檔案數字化加工、檔案業務培訓、管理軟件開發和技術轉讓、數據庫建設等業務。[20]“放權”于服務型治理主體是提升檔案治理效能的效益性保證。

2.3 “分權”于知識型治理主體

以檔案學會和檔案智庫為代表的知識型治理主體是檔案治理的學術力量。檔案學會與檔案智庫都是研究性機構，前者定位于獨立的學術性組織，后者則充當決策咨詢的“智囊團”。在原有的機構隸屬關系中，檔案學會掛靠于同級的檔案行政管理機構，在一定程度上影響了檔案學會的獨立性。2018年檔案機構改革在實現政社分開的基礎上推動了檔案學會定位與職能的轉變。在組織定位上，檔案學會由具有半行政性和機關性的依附機構轉變為獨立的學術性社會組織。在組織職能上，參照《中國科協所屬學會有序承接政府轉移職能擴大試點工作實施方案》的有關規定，檔案學會承接了檔案主管部門讓渡的部分行政職能，其業務范圍也相應拓展為檔案理論研究、檔案科技評估與應用、創新學術交流與科技獎勵推薦、普及科技知識與專業人才培養、提供社會服務。[21]檔案智庫是中國特色新型智庫的重要成員，其核心職能在于為政府決策提供知識咨詢與智力支持，對推進國家治理現代化和檔案治理現代化具有重要作用。“分權”于知識型治理主體是提升檔案治理效能的科學性保證。

2.4 “賦權”于參與型治理主體

以社會公眾為代表的參與型治理主體是檔案治理的社會力量。與政事型、服務型、知識型治理主體相比，社會公眾具有顯著的特殊性。這種特殊性一方面源于其在檔案治理實踐中的雙重身份，另一方面在于對其“參與”權利特征的理性認識。在管理范式下，社會公眾的“利用者”角色根深蒂固，隨著以多元敘事為特征的后現代主義思潮的興起，公眾積極尋求其在檔案治理中的合理地位，成為了具有“治理者”與“利用者”雙重身份的特殊群體。社會公眾的“治理者”角色賦予了其參與檔案治理的權利。這種“參與”權利與檔案行政執法權、檔案公布權等職能性權利存在本質上的差異，它是一種準入性權利而非功能性權利、一種抽象性權利而非具體性權利。同時，公眾參與權利的行使層次在不同層級的檔案治理實踐中存在差異。在宏觀檔案治理實踐中，公眾更多地參與到檔案常規業務，如檔案資源建設之中。[22]在微觀的社區治理實踐中，公眾參與權利的行使深入到了社區檔案資源的利用、管理與服務全程。[23] “賦權”于參與型治理主體是提升檔案治理效能的民主性保證。

3 檔案治理的效能增量——主體權利、主體倫理與主體能力

檔案治理是由多元治理主體運用多種治理方式參與到各項檔案事務之中進而促進檔案事業有序發展的系統工程。治理主體維度下，維持治理工程的有序運轉，實現檔案治理的效能增量歸根結底是要完善檔案權利制度、培育檔案治理倫理、提升檔案治理能力。

3.1 完善檔案權利制度

檔案權利是多元治理主體共同參與檔案治理的基石。完善以檔案權利確認、檔案權利實現、檔案權利保障為基本內容的檔案權利制度是實現檔案治理效能增量目標的制度路徑。檔案權利并非源于法律的直接賦予，而是依據社會對治理規則約定俗成的共識性認知和多元治理主體參與檔案治理的事實推定所形成。因此，就權利的性質而言，檔案權利并非法定權利，而是應有權利、事實權利。檔案權利的確認要求將多元治理主體的應有權利和事實權利上升為法定權利，從而在制度規范上保障多元治理主體的合法利益。而檔案權利的實現則以明晰檔案權利行使的邊界和程度為前提。明確檔案權利行使的邊界應當準確把握以治理需求為導向的治理主體角色的轉換，實現治理角色與檔案權利內在邏輯的統一。明確檔案權利行使的程度要合理分析檔案治理實踐中準入性權利與功能性權利的行使慣性，建立檔案權利行使程度的調節機制，確保多元治理主體檔案權利的合理行使。此外，檔案權利的保障要求豐富檔案權利救濟渠道，將行政復議、行政訴訟等救濟方式納入多元主體檔案權利的救濟途徑，化解治理中的矛盾沖突，防止檔案權利的空置或縮水。

3.2 培育檔案治理倫理

主體治理倫理是多元治理主體協同參與檔案治理的保障。培育以身份信任、情感認同、責任擔當為核心的主體治理倫理是實現檔案治理效能增量目標的內在驅動力。主體治理倫理是多元治理主體在檔案治理實踐中共同遵循和維護的道德規范和價值標準的總和。[24]相較于制度、法規等剛性控制手段，主體治理倫理以治理成員的思想、情感、心理等隱性力量作用于檔案治理實踐。引導多元治理主體建立身份信任是培育治理主體倫理的基礎和前提。建立身份信任的主要困境在于邊緣化治理主體的身份認知障礙。因此，要切實提高與邊緣化治理主體相關的檔案及檔案事務的治理比例，始終將合作協商作為多元治理主體參與檔案治理的第一準則，使其在心理上接受并信任治理者的身份。隨著身份信任的建立，培育治理主體倫理的關鍵便轉向了構筑多元治理主體的情感認同。要充分利用“記憶”的情感屬性形成多元主體的情感聯結，推進以延續和填補記憶為目標的檔案治理工程，使其產生共情效應。多元治理主體責任共擔是身份信任與情感認同作用于實踐層面的結果。責任共擔不僅要求多元治理主體互相關護、尊重彼此的責任，同時要求在治理的道德規范和價值標準下承擔治理責任。

3.3 提升檔案治理能力

檔案治理能力是多元治理主體高效參與檔案治理的關鍵。提升以知識能力、行為能力和調適能力為重點的檔案治理能力是實現檔案治理效能增量目標的現實要求。主體知識能力、行為能力和調適能力共同存在于多元治理主體的自我構建中，并通過化解主體之間、主體行為之間、主體環境之間的非對抗性矛盾發揮作用。提升多元治理主體的知識能力，要求統籌基于主體職能需求的知識學習和知識組織。一方面，依托檔案治理目標建立多元主體的知識學習目標，以治理目標需求的變化為依據設置知識更新的周期，擴充主體的知識容量，完善主體的知識結構。另一方面，立足于檔案治理的專項知識需求，運用語義分析與邏輯分析方式建立高匹配度的主體知識組織模型，實現知識組織的精準化。提升多元治理主體的行為能力，重點在于提高多元主體監督行為、管理行為、服務行為以及參與行為的有效性。建立檔案治理的監督問責機制保障監督有力，運用數字技術簡化檔案業務流程實現管理科學，堅持用戶至上的行為導向提升公共服務質量，成立第三方行業協會保證社會化服務質量，搭建檔案學術與實務的交流平臺增強學術服務質量，建設人才引進機制完善的檔案高端智庫提高資政服務質量，推廣以“家庭”和“社區”為單位的建檔指導實現規范參與。提升多元治理主體的調適能力，要求多元主體具有對政治環境、經濟環境、文化環境、生態環境和社會環境的敏感性，并據此選擇調適情形、制定調適標準，充分發揮調適能力在檔案治理中的功用。

在推進國家治理體系和治理能力現代化的浪潮下，檔案事業的治理轉型逐漸加速，檔案治理構成要素不斷豐富和延伸。檔案治理主體作為檔案治理的核心要素隨著檔案治理實踐的發展得到了進一步的擴充。在此背景下，本文立足于主體視角重新審視檔案治理的本質思維與內在邏輯，對于創新檔案治理研究視角、豐富檔案治理理論具有一定價值，同時從主體權利、倫理和能力層面提出的實踐路徑也為優化檔案治理實踐提供了新思路。然而，治理主體的不斷拓展固然有利于發揮合力提高治理效能，但其所帶來的治理主體權責配置的調整、治理工作重點的轉移等一系列問題如何有效應對尚不明確，同時權力讓渡的程度和界限也沒有建立起統一的標準，仍需在未來的治理實踐中持續探索和研究。

*本文系2021年度黑龍江大學研究生創新科研項目“面向數字創意產業需求的檔案信息資源開發模式研究”（項目編號：YJSCX2021-050HLJU）階段性研究成果。

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