高校預算績效管理內部控制體系構建與路徑優化研究

張麗（淮北師范大學財務處 安徽淮北 235000）

實施“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系是國家優化財政資金配置效率、提高資金使用效益、防止資金浪費的重要手段。作為納入預算管理的事業單位，高等院校在社會組織架構中承擔著為社會輸送各方面高素質專業人才、科技創新和服務社會的重要職能。在全面實施預算績效管理的社會背景下，構建合理有效的高校預算管理內部控制體系，將有利于促進高校履行其職能，推動高校治理現代化，實現高校高質量內涵式發展。

一、高校預算績效管理過程中存在的問題

（一）組織構成復雜，預算編制機制不科學

在高校的收入構成中，政府財政資金的撥付占比最大，事業收入和其他收入占比較低。為了更好地統籌預算需求，高校一般采用“二上二下”的預算編制流程，即由二級部門編制預算年度的資金需求情況并匯總至校財務部門，財務部門上報（一上）校預算管理委員會或校常委會，校預算管理委員會依據上報的資金需求情況進行討論分析，確定學校整體的預算需求并由財務部門下發（一下）至各二級部門；二級部門根據預算年度學校整體的預算計劃對原有的資金需求進行調整并二次上報（二上）至財務部門，財務部門匯總后報校長辦公會，經討論通過后上報教育主管部門和財政部門，得到上級部門批復后再一次下發（二下）至各二級部門。高校組織中按職能劃分的管理機構都屬于二級部門，例如，分管教學工作的教學部門，分管科研技術的科研部門，分管國有資產和設備的資產管理部門，因高校級別、規模不同，具體名稱可能存在差異。各二級部門在分配公共資源上存在一定的競爭關系，編制預算時容易形成“重結果、輕效率”的錯誤導向。在上報預算需求時，一味地強調預算的過多投入，缺乏效率分析的觀念，增加了高校資金使用效率過低的風險。

（二）監管機制薄弱，預算執行較混亂

預算的執行應嚴格按照預算編制計劃，在此階段一般都應配備適當的審批監管流程，以確保資金的使用規范和使用效率。但是部分高校沒有建立獨立的預算績效管理組織，對預算執行全過程缺乏系統且有效的監控。部門管理者將更多的精力放在資金使用合規的審核上，二級學院在申請經費支出時往往也只考慮自身的需求，缺乏“全局觀”，容易出現“先報先得”“花錢難”“年底集中花錢”等現象，容易忽略預算的績效問題。例如，對于科研項目經費的執行很少考慮投入與產出的效益問題，一方面，科研主管部門只負責項目的申報、立項、期中檢查和結項，財務部門只負責審核項目經費的使用是否合規，高校的內部審計和抽查審計也只是再次驗證經費使用是否符合學校財務的報銷規定；另一方面，由于科研項目類型不同，經費在使用途徑上存在差別，而財務審查對應的規章無法做到面面俱到，導致一些項目經費使用受限，項目研究受阻。

（二）財務報告質量低，可運用程度不高

本年預算的執行情況最終會通過財務報告公布出來，對內為分析高校預算執行情況提供信息，對外為上級部門分配資源提供依據。高校預算績效管理的目標是能夠保證更加標準、高效、有序地使用預算資金，出具財務報告就是為了審視目標的達成程度。但是現階段大多數高校的財務報告編制只是簡單的記賬、匯總，僅僅是從“有序”角度去反饋資金的使用狀態，忽略了“標準”和“高效”的要求。沒有突出預算資金真實的使用情況與預算編制計劃之間的差距，也沒有反映資金對項目的促進效果，因此很難進行預算差異分析，對于下年預算編制的指導意義也是微乎其微。建立在這種財務理念上的內部審計也無法發揮其最大效用，更多的只是保證資金使用的合規性，并不能發揮提高資金使用效率的作用。

（三）評價體系不完善，反饋效果差

預算績效管理的最后一個環節是績效評價，通過對本年預算執行效率的分析評價，不僅能讓預算管理者更清晰地認識到自己的工作效果，也為下年預算編制工作提供更具價值的信息。高校預算管理的績效評價就是對高校資金的投入與產出進行效益分析，但由于高校不同于一般營利性組織，現有的績效評價存在一定的缺陷。一方面，受限于高校的特殊屬性，不能完全以經濟效益指標進行評價，有些高校僅評價預算資金的使用率，不談效率，將評價重點放在流程規范化的審查上；缺少具有針對性的指標，預算管理人員只能用一些定性的描述去評價預算使用的情況，無法給出定量的具有說服力的評價報告。另一方面，雖然高校內部的財務部門都配置有專業的財務系統，實現了財務電算化，但財務系統與其他二級部門各系統之間缺乏有效的聯接，只能依靠外部介質傳遞信息，這種“碎片化”的信息容易形成“信息孤島”現象，無法進行有效的全面預算評價。缺乏健全的評價體系、評價方法單一、評價指標不科學，最終導致高校形成“重定性、輕定量”的分析模式，使得績效評價結果的可參考性較低，大大降低了下年度的預算計劃編制的效率。

二、高校預算績效管理內部控制體系的構建

不同于以追逐經濟效益為目標的企業，高校預算在受制于公共資源有限性的特點下，應秉持“量入為出，收支均衡”的預算編制理念，兼顧管理水平和利用效率。高校資金的支出貫穿于校內各個部門，從組織機構建設到各部門人員配置，從實現學校戰略目標到二級學院專業建設。因此，只有針對預算管理全過程構建完善的內部控制，才能保證其資金使用嚴格遵守“無預算不支出”，更好地執行預算編制內容。

（一）預算編制內部控制

預算編制作為整個預算績效管理過程的起點，其編制程序是否規范直接影響后續流程的合規性。首先，要成立專門的預算編制委員會，獨立于財務部門，有效分離預算決策權和執行權，明確各崗位職責權限，規范業務流程，充分發揮預算的戰略指導作用。委員會的構成人員應當包括參與或熟悉學校戰略目標制定過程、結果的人員，以及了解各二級部門具體情況及歸屬項目的人員。其次，在編制之初，各部門要明確預算年度業務目標和上年的業務成果，如有整體方向發生改變的，要提出明確的分析說明。在此過程中，需充分了解二級學院各專業的培養模式。下發的編制通知上要強調預算年度學校的整體戰略方向或調整，上年預算的完成情況并附統一的預算編制格式。最后，應建立預算管理的信息系統，從編制到后期的審核均可在系統上完成，便于統計、分析預算使用情況。

（二）預算執行內部控制

在預算執行階段，應加強內部控制的組織領導，構建良好的內部控制執行環境，重點關注預算執行人與監管人員的操作合規性。首先，強化預算執行人對預算績效管理知識的認知和財務知識的教育，使其了解具體項目資金使用的用途和報賬流程，并注重使用效率。其次，預算在使用過程中要謹遵計劃、規范，牢記預算法中“無預算不支出”的要求，不允許隨意調整或追加預算金額，如有特殊情況需按照相關流程遞交申請，得到批復之后才可更改。再次，監管人員在監管全過程中，除按照審批流程、權責權限、規章條款依次審批之外，還要定期匯總預算使用情況及剩余情況，進一步發揮績效管理的約束記錄作用，必要時也可引入第三方參與預算監管。最后，預算執行全過程要公開、透明，對于一些不涉密、數額高、影響大的項目的執行情況在全校范圍內進行公示，一方面可以增加監督的廣度，側面保證資金使用的合規性；另一方面可以普及預算管理的相關內容，提高職工的參與度。

（三）財務報告內部控制

財務報告是財務部門記載、編制的反映各二級業務部門預算執行情況的，也是績效評價的重要依據。首先，財務報告編制的內部控制有賴于財務部門制定較為成熟的規章制度及實施情況，最基本的要求就是要保證財務信息的真實性和可靠性?？赏ㄟ^完善財務系統信息化建設提高財務信息的質量。其次，在編制過程中除了要依據財務系統中記錄、核準的數字，還要對預算計劃與預算使用情況進行比照分析，突出對預算計劃與真實使用情況的對比分析。無論是從校級層面還是二級部門層面，在年底歸攏經費使用情況時也要對照年初的預算安排，仔細分析兩者存在的差異，作為編制下年預算的標準之一。最后，充分利用學校內審機制和監察機制，發揮其全方位的評價和監督作用，防止存在“糊涂賬”“人情賬”等不合規的賬目，確保財務信息的規范性和有效性。

（四）績效分析內部控制

績效分析是預算績效管理的最后一個階段，最終目標是為下年的公共資源分配提出更為科學、高效的分配方案。因此，要建立科學、有效的績效評價體系，首先，依據高校的主要支出設立評價指標，根據高校的戰略定位決定指標的權重，例如，應用型高?？蒲薪涃M支出水平相較于研究型高校就會略低，這類高校在進行績效評價時就應降低科研經費支出在綜合權重中的占比。其次，績效評價除了要重視預算的使用效率，還要重視預算使用產生的效果，可以通過設立一些反映高校基本職能的指標進行評價分析，例如，本科生就業率、科學創新成果數量、高水平論文數量、社會滿意度等。再次，高校的良性發展離不開教職工的支持，教職工對于高校的滿意程度從某種程度也可以反映出高校運行的效率，可以通過發放問卷或者其他調研形式征集其意見或建議。最后，設立問責機制，根據評價結果獎懲分明，例如，對科研項目可以根據科學的科研成果評價方法，參考其經費數量及使用情況，從學術價值、經濟效益和社會影響等方面進行評審，依照評價結果進行獎勵并調整下年度科研經費的分配。

三、優化高校預算績效管理內部控制體系的策略

（一）全面實施績效預算管理

《中華人民共和國預算法實施條例》已于2020年10月1日起正式施行，《條例》細化完善了預算管理各環節中有關績效管理的要求。在預算績效管理的全過程中處處都強調“績效”二字，其目的就是要盡可能地提高政府資金的利用效率，最大化公共利益。而針對預算績效管理建立的內部控制制度就是保證達成“績效”目標的有利保障。明確目標之后，預算管理中每一層級預算的分配都要遵循各層級的目標。高校的整體戰略目標決定了上層財政下撥資金的數額，二級部門的目標要以實現校級戰略目標為導向，同時也是校內預算分配的標準，例如學生就業率指標、教師獲獎立項指標、不同級別科研數量指標等。

根據定量目標劃分資金是實現高校預算績效的有利手段?！翱冃А保紫仁且紤]投出與產出所達到的效果，績效預算管理模式下，投入資金的數額要與其達到的效果成正比，對于科研項目來說發表的科研論文的數量并不能成為唯一衡量標準，無論是文科項目還是理工科項目都要考核其成果達到的產業化能力、社會影響等多維度的效益。不能一味追求某個定量指標數額而忽略高校服務社會的基本職能，這就要求高校、二級部門要根據社會整體環境及時調整具體目標，有效實現政府資金的公共效益。其次，在保證資金使用合規性和控制風險的基礎上，適度下放權限。2019年政府工作報告中提出要更加尊重和信任科研人員，賦予其科研經費更大的控制權和支配權，對于一些特殊項目的經費使用在保證合規的前提下適當縮短審批流程，提高資金的投入速度。在此基礎上，以目標達成狀態作為指標進行量化，設置有效的獎懲標準，將績效實現的水平與執行人的工資績效掛鉤，不僅可以降低執行人的違規成本還能激勵其提高工作效率，從而進一步提高預算管理效率，構建基于績效目標考核的高校預算績效管理內部控制框架（詳見下頁圖1）。

圖1 高校預算績效管理內部控制框架

（二）建立完善的內部控制評價體系

預算績效管理的內部控制是保證預算管理達成既定目標的穩定器，完善的內部控制評價體系可以持續評價內部控制框架的適用性，及時地發現漏洞并進行修補。

1.內部控制評價體系的模式。傳統的內部控制評價體系都是建立在以目標為導向或者以要素為導向的模式上，但其中任何一種都不適用于高校預算管理的內部控制評價體系構建。其一，如果僅以目標導向建立評價體系，就與全面績效預算管理產生重合，而且沒有辦法將更多的控制放在監督上，畢竟包含社會服務職能的高校在一些目標的設定上并不符合完全經濟性的原則；其二，依據COSO報告中設置的五大要素設立評價體系，就需通過模型推演得到定量指標，繼而會增加內部控制的成本。基于此，可以將兩種傳統的評價模式融合起來，在構建高校預算績效管理內部控制評價體系時，參照內部控制五大基本要素設置評價指標去評價“績效”目標的達成程度。

2.內部控制評價體系和指標的設計原則。預算績效管理的內部控制是要保證預算資金使用的合規性和效率，因此在設計內控評價體系時同樣也要注重投入與產出的關系。首先，符合成本效益原則。高校機構組織繁多，不能面面俱到，只考慮成果不考慮成本投入，這有悖于全面績效管理的原則。但對發現的預算執行程序中存在的重大風險、舞弊等情況應及時報告并公布其處置結果。其次，還要考慮可操作性，一些工業模式下的評價體系并不適用高校內控的評價，不能生搬硬套。按照編制預算的劃分指標層次，可分為校級層面指標和二級部門層面指標。校級層面評價指標即宏觀評價指標，主要評價校級監管機制的建設和信息化建設等，目的是保障內部控制制度執行的基礎條件。可以具體下設組織架構、內控監管機制、職責崗位設置、風險評估機制和信息技術建設等類別的指標。二級部門層面也就是業務層面，從具體業務的操作流程評價資金支出是否存在風險。無論是固定資產采購還是勞務費的發放，都要依據活動本身的特點制定具有針對性的控制指標，并進行分析評價。

（三）促進高校內部的“業財融合”

預算績效管理最終考核的標準即是資金的使用效益，和高校財務管理的目標是一致的，可以基于預算管理內部控制體系在高校業務活動與財務部門管理活動之間建立一種有效的聯動機制，使得財務能及時供給業務所需要的資金，計劃開展業務活動的同時也能及時匹配到可利用的資金數額，這便達到了“業財融合”的有效狀態。“業財融合”不僅能夠提高財務人員的工作效率，同時也進一步優化了高校預算績效管理的內部控制。全面的預算績效管理也是實現高等學校“業財融合”的有利條件之一，在進行預算計劃編制時便要詳細匯總學校層面和二級部門層面預算年度的資金需求，此時財務部門便可按照業務部門的需求同步其財務規劃；在業務活動具體實施階段，財務即可按照預算計劃有步驟地按需向業務部門進行資金的撥付。與此同時，財務部門仍需按照具體的財務規范章程，認真審核資金的流向和具體使用狀態，面對可能出現“呆賬”“錯賬”或舞弊的風險點要嚴格遵守內部控制體系的執行措施。這就要求財務人員不僅要具備基礎的財務知識，還要強化管理會計的理念，讓財務人員參與到預算管理工作中。全面落實“業財融合”還需加強高校的信息化建設，在保證崗位職責分明、權責統一、信息安全的基礎上，使得掌握業務活動信息的業務部門和掌握財務信息的財務部門真正做到有序、有效的信息互通，彌補“碎片化”信息的浪費。由此可見，“業財融合”和預算績效管理的內部控制體系相輔相成，相互促進，協同互補。

綜上所述，高校作為業務輸出的預算管理單位，發展過程必然離不開資金的扶持，在實施全面的績效預算管理和完善的內控評價體系基礎上將自身業務與財務管理融合起來，努力實現“業財融合”，從而進一步完善內部控制機制，提高資金的使用效益。