棗莊市教育扶貧政策執行研究

摘要：文章運用史密斯政策執行模型分析了山東省棗莊市教育扶貧政策的實施情況，認為該政策在政策協調、資源整合、目標群體認同等方面實施較好，但在政策目標合理性、政府監管能力、目標群體參與度等方面尚存不足，需通過完善政策制定機制、加強政策監督力度、培養目標群體教育觀念、改善政策執行環境等方式加以改進。

關鍵詞：教育扶貧，精準扶貧，史密斯模型，棗莊市

一、引言

教育扶貧是阻斷貧困代際傳遞的治本之策，對于提高貧困群眾生活水平、保障貧困群眾基本權利、推動貧困地區脫貧致富具有基礎性意義。近年來，山東省棗莊市在教育設施改善、師資隊伍強化、學校結對幫扶、困難學生資助救助等領域積極開展教育扶貧工作，于2020年圓滿完成脫貧任務。本文基于史密斯政策執行模型的視角，對棗莊市執行教育扶貧政策的過程進行分析，發現政策執行過程中存在的問題，并為棗莊市在鄉村振興戰略背景下鞏固教育扶貧成果提出建議。

二、棗莊市教育扶貧政策執行過程分析

在《政策執行過程》一文中，史密斯（T. B. Smith）提出了影響政策執行的四個變量：理想化政策、執行機構、目標群體和環境因素。四個因素在政策執行的過程中會相互影響，形成張力；通過對這四個因素進行分析，可以評估政策的執行情況，并分析政策執行過程中出現的問題。本文即根據史密斯政策執行模型，對棗莊市教育扶貧政策的執行情況進行分析。

（一）理想化政策

理想化政策是指政策本身所追求的理想表達方式。對于棗莊市的教育扶貧政策，本文擬從政策協調性與政策合理性兩個角度進行分析。

1. 政策協調性。在政策協調性方面，從與產業扶貧、就業扶貧等其它扶貧政策的協調性來看，棗莊市在職業教育領域制定了貧困家庭勞動力免費培訓政策，鼓勵職業院校面向貧困家庭開展多種形式的繼續教育和培訓，這一政策與棗莊市的就業扶貧政策充分協調。

而從政策自身的內部協調性來看，在政策類型上，棗莊市的教育扶貧政策涵蓋了教育基礎設施改善、師資隊伍強化、學校結對幫扶、職業教育資源拓展、困難學生資助救助等教育工作的各個領域；在政策跨度方面，棗莊市的教育扶貧政策涵蓋了學前教育、基礎教育、高中段教育和高等教育四大學段。應當說，棗莊市的教育扶貧政策內容全面、細節完善，具有較強的協調性。

2. 政策合理性。在政策的合理性即政策目標的可達成性方面，棗莊市教育扶貧政策存在著目標制定過高的情況，未能完全結合基層工作的實際。在《市“十三五”脫貧攻堅規劃》中，教育部門設置了“農村貧困地區2017年義務教育鞏固率達到95%以上、學前教育和高中階段毛入學率均達到80%以上”的目標。然而，在2015年，棗莊市農村地區的學前三年教育毛入園率為69%，高中段教育毛入學率為64%，在2個學年內實現80%以上的毛入學率目標存在一定難度。此外，個別市（區）為督促各鎮村完成工作，對市定目標層層加碼，更加大了貧困村的工作負擔。

因此，為完成上級任務，部分貧困村出現了虛報謊報工作成果的情況。例如，某市轄區教育局提高了市教育局的要求，規定“2017年底高中階段入學率必須達到85%”，但該區某村2017年實際入學率為76%；村干部為通過上級的檢查，偽造了部分學生的材料。 這一案例一定程度上反映出棗莊市教育主管部門在設定目標時未能完全考慮基層工作實際，致使部分貧困村難以在短期內完成既定任務，只能采取瞞報、謊報等措施應對上級檢查。

（二）執行機構

執行機構，是指政府機構中負責政策執行的組織。筆者擬從政策執行能力、資源整合能力和監管規制能力三個角度對棗莊市教育扶貧政策的實施情況進行分析。

1.政策執行能力。在政策執行力方面，棗莊市構建了市、區、鎮、村四級書記一起抓扶貧、逐級落實責任制的政策執行機制。同時，針對基層扶貧人力資源不足、工作任務較重的問題，棗莊市政府向每個扶貧重點村下派了“第一書記”或駐村工作隊協助村兩委開展脫貧工作，提高基層執行政策的效率。

2.資源整合能力。在整合人力、物力、財力等資源方面，棗莊市組建了由市政府牽頭、各市屬機關事業單位參與的市扶貧開發領導小組。在市扶貧開發領導小組的框架下，市教育局與市財政局、市人社局等機構通力合作，共同落實學雜費減免、助學金發放、硬件設施建設等教育扶貧政策，展現出較強的資源整合能力。

3.監管規制能力。在監管規制方面，棗莊市建立了扶貧系統內部監督與外部監督兩種渠道。在內部監督方面，棗莊市建立了年度脫貧攻堅督查巡查制度和項目實施信息通報制度，市扶貧開發領導小組不定期對重點部門、重點區域開展督查，及時通報情況，限期整改問題。同時，棗莊市不斷強化扶貧資金管理機制，加大內部審計檢查力度，對資金的使用進行全過程監督。而在外部監督方面，棗莊市建立了扶貧資金項目信息公開制度，確保每一筆資金都在陽光下運行。

然而在實踐中，貧困生資格識別、扶貧信息上報等工作主要依靠各村村干部完成，上級部門難以在事前和事中進行監管；而廣大貧困戶文化水平較低，自下而上的監督能力不足，亦為部分村干部的違法違規行為提供了空間。例如，2017年，某村村主任宋某利用自身權力違規為其親屬子女3人辦理了學前教育政府助學金，直到2019年區教育部門排查學籍時方才發現。 應當說，各級政府部門在完善扶貧資金監管、杜絕違法行為方面仍有完善的空間。

（三）目標群體

目標群體是公共政策所直接作用的對象。一項政策若要順利執行，離不開目標群體的參與和認同。棗莊市教育扶貧政策減輕了貧困群眾的經濟負擔，改善了貧困地區的教學條件，提升了農村貧困學校的教學水平，得到了貧困群眾的充分認可。2020年，全市農村貧困人口集中區域義務教育鞏固率達98%以上，學前三年教育毛入園率和高中階段毛入學率均達94%以上。然而，也有少部分群眾受“貧困文化”影響，對教育扶貧的重要意義認識不足，認為讓子女繼續接受教育是“浪費時間”；部分貧困學生學習積極性較差，接受教育的態度并不積極。這些問題都對教育扶貧政策的實施造成了一定影響。

（四）政策環境

環境因素，是指政策運行進程中所面對的影響執行或者被執行的因素，主要包括政治環境、經濟環境、社會環境、文化環境等。良好的環境對于政策的順利執行起著至關重要的作用。

1.政治環境。精準扶貧政策與中國共產黨“以人民為中心”的發展理念相契合，與“兩個一百年”奮斗目標相適應。而教育扶貧作為消除貧困的治本之策，是精準扶貧過程中的重點環節，得到了各級政府部門的大力支持。

2.經濟環境。近年來，隨著棗莊市經濟的迅速發展，各級政府的財政收入亦得以增加，在全市范圍內配置扶貧資金的空間更大、能力更強。“十三五”期間，全市累計完成教育扶貧投資20余億元，發放助學金2.7億元，辦理助學貸款3.8億元，20余萬人次貧困生得以受益。良好的經濟環境，為棗莊市的教育扶貧工作提供了堅實資金保障。

3. 社會環境。教育扶貧政策的實施同樣受到社會環境的影響。與城市學校相比，農村學校的工作待遇與基礎設施都較差，增加了教育扶貧政策落地實施的難度。受社會環境影響，部分年輕教師往往將農村學校作為“跳板”，難以真正扎根農村；經驗豐富、年富力強的城市教師同樣難以長期在貧困學校任教。應當說，教育扶貧政策的實施雖縮小了城鄉教師水平的差距，但離實現城鄉教育均等化的目標仍有很大空間。

4. 文化環境。在文化環境方面，部分貧困戶受“貧困文化”的影響，出現了“等靠要”“甘做貧困戶”等思想，脫貧意愿不強烈；部分貧困戶對于教育“拔窮根”、阻斷代際貧困的重要意義認識不足；部分貧困生學習能力較差、學習熱情不高，不愿繼續接受教育。這些情況的出現一定程度上影響了實施教育扶貧政策的深入實施。

三、鞏固棗莊市教育扶貧成果的建議

通過史密斯模型對棗莊市教育扶貧政策的實施情況進行分析，筆者認為，棗莊市的教育扶貧政策在制定與監管過程中存在不足，社會環境和文化環境因素亦給政策的深入實施帶來了阻力。隨著脫貧攻堅戰于2020年取得全面勝利，棗莊市農村工作的重點正逐步轉移到提升脫貧質量、實現鄉村振興上來。由此，本文運用史密斯政策執行模型對鄉村振興戰略背景下棗莊市鞏固教育扶貧成果提出建議：

（一）完善政策制定機制

針對棗莊市教育主管部門在政策制定過程中暴露出的目標過高問題，政府部門應不斷完善政策制定機制，在制定政策的過程中牢固樹立理論與實踐相結合的觀念，一切從客觀實際出發，以群眾路線為指導，深入基層、深入實地、深入群眾進行調查研究，廣泛征求各方意見，不唯書、不唯上、只唯實，如此方能使制定的政策符合客觀實際與事物規律，增強政策的執行力。

（二）加強政策監督力度

針對教育扶貧過程中出現的虛報謊報、套取資金等違法違紀行為，政府部門應進一步加大監管力度，使政策真正惠及廣大人民群眾。首先，政府部門應對資金的流動與使用實行更為完善的管理，健全動態跟進式資金監管機制，從制度上減少資金使用中的漏洞。其次，要不斷健全責任追究機制，將具體責任落實到個人，加大對違法違規行為的查處與通報力度。第三，政府部門可探索通過購買服務的方式，引入第三方監督政策執行情況，及時發現問題。最后，基層干部在執行政策時應進一步完善政策的宣傳方式，針對目標群體的個性化訴求進行一對一宣講，使目標群體對政策的把握更為清晰明確，盤活自下而上監督的渠道。

（三）培養目標群體教育觀念

如上文所述，貧困群體較低的素質、狹隘的視野與落后的思想影響了其對教育扶貧政策的參與度與認同度。因此，若要鞏固教育脫貧成果、實現鄉村教育振興，就必須從根本上破除貧困文化的束縛，提高已脫貧群眾接受教育的意愿。針對已脫貧的家庭，政府部門應加強宣傳力度，引導其配合國家的教育工作。對于廣大農村學生，政府部門和學校教師應為他們樹立“知識改變命運”的觀念，激發他們主動求學的意愿，增強他們努力擺脫貧困、追求美好生活的信心，促使他們養成自強不息、勤奮刻苦的品質，在潛移默化的教育中使廣大農村群眾從政策的被動接受者轉變為政策的主動踐行者。

（四）改善政策執行環境

針對農村教師待遇較低、條件較差等環境問題，相關部門應進一步完善鄉村教師待遇，落實“縣管校聘”政策，提高鄉村教師在職稱評比、工資福利等方面的待遇（如將有農村學校任教經歷作為中高級教師評選的優先條件），提高貧困地區教師的工作積極性。同時，針對城鄉教育水平差距較大的問題，政府部門應進一步完善鄉村教師支持計劃，推動城鄉教師合理流動和對口支援，解決鄉村中小學教師結構性缺員問題（如要求城鎮向鄉村交流的教師中高級教師的比例不低于20%），從根本上改善鄉村教育政策的執行環境，提升鄉村教師的吸引力。

五、總結

本文運用史密斯模型對山東省棗莊市的教育扶貧政策的執行情況進行了分析，并對棗莊市在實施教育扶貧政策中出現的問題提出了建議。文章認為，棗莊市教育扶貧政策在政策協調、資源整合、目標群體認同等方面實施較好，但在政策目標的合理性、政府監管能力、目標群體參與度等方面尚存不足，需通過完善政策制定機制、加強政策監督力度、培養目標群體教育觀念、改善政策執行環境等措施不斷改進。

參考文獻：

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（作者簡介：李嘉源，中國社會科學院大學本科在讀，研究方向：行政管理）