公辦中小學(xué)內(nèi)部控制建設(shè)的思考

陳立培

近年來，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制越來越多的被政府提及，政府傾注極大的關(guān)注，對(duì)內(nèi)不斷細(xì)化、規(guī)范和具體相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)外加強(qiáng)監(jiān)督力度，旨在不斷強(qiáng)化對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的約束，合理保證單位目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)對(duì)于有效防范和控制單位組織架構(gòu)、工作流程、崗位設(shè)置等單位層面風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)算、收支、采購、資產(chǎn)等業(yè)務(wù)層面風(fēng)險(xiǎn)均具有極其重要的意義。然而，相對(duì)于企業(yè)，我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)起步晚，發(fā)展慢，尤其是公辦中小學(xué)內(nèi)控體系建設(shè)空談框架而缺乏實(shí)質(zhì)的問題非常突出。本文就公辦中小學(xué)內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)行探討，分析內(nèi)部控制建設(shè)中存在的問題，并提出相應(yīng)的對(duì)策。

近年來國(guó)家先后出臺(tái)多項(xiàng)制度和辦法，全面推進(jìn)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)，內(nèi)部控制建設(shè)重要性已不言而喻。而作為預(yù)算資金體量最大的事業(yè)單位群體，公辦中小學(xué)占據(jù)著最多的財(cái)政資源，擁有著來自于社會(huì)的最大關(guān)注，然而其內(nèi)部控制建設(shè)卻一直處于初創(chuàng)探索階段，進(jìn)展極其緩慢。因此，迫切需要健全完善的內(nèi)部控制制度和內(nèi)部控制體系去保障財(cái)政資金的合規(guī)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)而促進(jìn)公辦中小學(xué)的長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展。

一、公辦中小學(xué)內(nèi)部控制建設(shè)的重要性

內(nèi)部控制是保障組織權(quán)力規(guī)范有序、科學(xué)高效運(yùn)行的有效手段，加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)工作，提高自身“免疫”功能，對(duì)于提高公辦中小學(xué)的內(nèi)部管理水平，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)利制衡，促進(jìn)高效廉潔單位的建設(shè)具有重要作用。公辦中小學(xué)作為承擔(dān)義務(wù)教育的公益服務(wù)單位，不由市場(chǎng)配置資源，經(jīng)費(fèi)全部來自于財(cái)政撥款。因此，政府必然對(duì)公辦中小學(xué)內(nèi)部權(quán)力的行使進(jìn)行必要的約束。近年來政府陸續(xù)推出一系列法律法規(guī)，要求也在不斷細(xì)化、規(guī)范和具體，除此之外，政府也加強(qiáng)了監(jiān)督力度。基于這樣的形勢(shì)，不論是從內(nèi)部治理還是外部監(jiān)督的角度，公辦中小學(xué)都迫切需要建立健全完善的內(nèi)部控制體系，以提升公辦中小學(xué)內(nèi)部管理水平，制衡領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力，促進(jìn)學(xué)校持續(xù)健康發(fā)展。

二、公辦中小學(xué)內(nèi)部控制建設(shè)存在的主要問題

（一） 學(xué)校管理層忽視，內(nèi)控建設(shè)無實(shí)質(zhì)

近年來，國(guó)家先后出臺(tái)多項(xiàng)制度和辦法來推進(jìn)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)，但就落實(shí)財(cái)政部門對(duì)于公辦中小學(xué)內(nèi)控建設(shè)的要求，大多數(shù)公辦中小學(xué)表現(xiàn)比較淡漠，學(xué)校管理層對(duì)于政策的理解并不透徹，對(duì)于政策的落實(shí)也沒有足夠的熱情。雖然從2017年開始，上級(jí)主管部門就要求各公辦中小學(xué)編制內(nèi)部控制報(bào)告并逐級(jí)上報(bào)，但從近年來的實(shí)際編報(bào)情況來看，編報(bào)工作很大程度是為完成上級(jí)任務(wù)而做的資料整理，由于沒有有效的內(nèi)部控制體系和內(nèi)部控制管理制度作為內(nèi)控報(bào)告編報(bào)的基石，編報(bào)工作最終流于形式。上報(bào)內(nèi)部控制報(bào)告之后，大多數(shù)學(xué)校也沒有繼續(xù)就學(xué)校內(nèi)部控制與建設(shè)開展有關(guān)工作，內(nèi)控建設(shè)工作一直停留在報(bào)告編制層面，無現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。內(nèi)控報(bào)告編報(bào)作為推動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也失去了其應(yīng)有的作用。

（二） 內(nèi)控制度建設(shè)不健全，內(nèi)控流于形式

目前大多數(shù)公辦中小學(xué)均梳理并建立有各自的制度匯編，內(nèi)容涵蓋了辦公室管理、教學(xué)管理、德育管理、后勤管理、財(cái)務(wù)管理等學(xué)校在行政運(yùn)行和教學(xué)過程中有可能涉及的各項(xiàng)業(yè)務(wù)，卻少見內(nèi)部控制管理的有關(guān)制度。即便有小部分學(xué)校初步建立了內(nèi)控制度，但由于制度建設(shè)未充分立足學(xué)校的實(shí)際，使學(xué)校的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)很難真正得到有效的規(guī)范。因此，公辦中小學(xué)將面臨著權(quán)力失控、行政行為不當(dāng)、貪污舞弊、效率低下等風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重影響學(xué)校的長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展。

（三）內(nèi)控管理觀念淡薄，內(nèi)控運(yùn)行環(huán)境基礎(chǔ)差

內(nèi)部控制建設(shè)需要全員的積極參與配合。然而，現(xiàn)實(shí)情況是，在大多數(shù)公辦中小學(xué)，內(nèi)部控制沒有得到應(yīng)有的重視，上至管理層，下至一線教職工，關(guān)注的更多是教學(xué)，而關(guān)于內(nèi)部控制管理相關(guān)的知識(shí)則極其薄弱，甚至認(rèn)為內(nèi)控只是財(cái)務(wù)部門的事情，這樣也就很難意識(shí)到內(nèi)部控制對(duì)于學(xué)校內(nèi)部治理與運(yùn)行的重要作用。由于缺乏內(nèi)控管理的共同認(rèn)知，導(dǎo)致內(nèi)控運(yùn)行的群眾基礎(chǔ)非常脆弱，因而影響對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和管控，這將最終影響學(xué)校發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（四）內(nèi)控信息系統(tǒng)待建設(shè)，信息流通低效

隨著信息技術(shù)在單位管理方面的廣泛應(yīng)用，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的信息化必將成為一種趨勢(shì)。當(dāng)前各公辦中小學(xué)已基本建立起自身的財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)，但由于財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)無法涵蓋學(xué)校的所有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)，因此需要結(jié)合學(xué)校自身信息化需求建立信息化管理系統(tǒng)。目前絕大部分公辦中小學(xué)尚未建立信息化管理系統(tǒng)，即便部分學(xué)校建立了，但由于缺乏內(nèi)控理念、控制流程、控制方法等要素的嵌入，信息系統(tǒng)形式大過實(shí)質(zhì)，無法真正意義上對(duì)單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行有效的控制。

（五） 內(nèi)控人才隊(duì)伍薄弱，內(nèi)控建設(shè)和實(shí)施乏力

由于公辦中小學(xué)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)相對(duì)比較單一，辦學(xué)規(guī)模也相對(duì)有限，因此其財(cái)務(wù)力量是相對(duì)弱小的。基于成本效益原則，公辦中小學(xué)幾乎沒有獨(dú)立的財(cái)務(wù)部門，一般歸屬于辦公室或其他后勤部門管轄，所配備的工作人員也不一定是專職財(cái)務(wù)出身。與此同時(shí)，內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施則是一項(xiàng)關(guān)系學(xué)校發(fā)展全局的綜合性工作，以財(cái)務(wù)部門在目前公辦中小學(xué)中的地位和人員配備狀況，而財(cái)務(wù)部門往往又是作為內(nèi)控建設(shè)的牽頭及日常管理部門，二相矛盾之下，內(nèi)控建設(shè)工作將很難推動(dòng)。

三、改進(jìn)公辦中小學(xué)內(nèi)部控制建設(shè)的建議

（一）積極解讀政策，落實(shí)學(xué)校內(nèi)控建設(shè)

學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)工作是基于學(xué)校高層的重視，全員參與，由上至下逐步推進(jìn)的系統(tǒng)工程。學(xué)校高層對(duì)于內(nèi)部控制的認(rèn)知認(rèn)可程度是學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施的關(guān)鍵。首先，公辦中小學(xué)作為教育局所屬二級(jí)預(yù)算單位，本著對(duì)上級(jí)主管部門負(fù)責(zé)的態(tài)度，應(yīng)積極向上級(jí)尋求政策和人財(cái)物等方面的資源支持，積極解讀財(cái)政部門有關(guān)中小學(xué)內(nèi)部控制與建設(shè)方面的政策，為學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施打下堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。其次，學(xué)校管理層應(yīng)注重政策落實(shí)，建立學(xué)校內(nèi)控建設(shè)實(shí)質(zhì)。內(nèi)控體系的建設(shè)應(yīng)該基于學(xué)校發(fā)展實(shí)際，有實(shí)操性;學(xué)校管理層應(yīng)給予充分的人財(cái)物等資源支持，還應(yīng)在內(nèi)控建設(shè)具體操作層面給予切實(shí)可行的方案支持，更重要的是要加大內(nèi)部控制管理專業(yè)人員的培養(yǎng)力度與輸出范圍，夯實(shí)學(xué)校的內(nèi)控建設(shè)基礎(chǔ)力量，從而保障學(xué)校內(nèi)部控制體系的全面、有效實(shí)施。