智利農業和糧食生產發展概況及啟示借鑒

劉冬竹

摘要：智利是拉丁美洲經濟最發達的國家之一，現代農業發展水平較高，人均耕地僅相當于世界平均水平的三分之一，糧食自給率不足40%，但主要糧油品種單產水平位居世界前列。智利利用其特殊的地理環境和氣候條件在有限的土地上發展高效農業，成為世界重要的食品出口國之一，這與智利卓有成效的農業和出口支持政策密不可分。智利與我國國情糧情等差異較大，糧食宏觀調控目標也不同，但智利在農業方面的支持政策和經驗做法，對完善我國相關政策措施，進一步提升我國糧食安全保障水平具有借鑒意義。

關鍵詞：智利 農業 糧食 借鑒

為加強與智利糧食行業交流合作，筆者曾隨團赴智利進行訪問。通過訪問和認真研究相關資料，進一步理清了智利農業和糧食發展概況，智利與我國國情糧情等差異較大，糧食宏觀調控目標也不同，但智利在農業方面的支持政策和經驗做法，對完善我國相關政策措施，進一步提升我國糧食安全保障水平具有借鑒意義。

一、基本概況

（一）智利人均可耕地少，近年來糧食播種面積下降，農產品出口以高附加值水果等為主

1. 人均可耕地僅為世界平均水平的三分之一，但人均農業用地高于世界平均水平

智利國土面積75.67萬平方公里 [1]。2019年人均國民生產總值14896美元 {1}，按世界銀行的定義屬于高收入國家。2019年末人口1895萬，其中農村人口234萬，占12.4%。智利是多山的地理環境，農業用地面積1569萬公頃，占國土面積的21%，低于36.9%的世界平均水平;人均農業用地0.828公頃，高于世界平均水平（0.625公頃）。可耕地面積121萬公頃，僅占國土面積的1.6%，明顯低于10.8%的世界平均水平;人均可耕地0.064公頃，僅為世界平均水平（0.184公頃）的三分之一，也低于我國平均水平（0.096公頃） [2]。

2. 得天獨厚的地理環境和氣候適合農林牧漁業生產發展

智利地處南半球，是世界上地形最狹長的國家，南北長4352公里，東西寬97-362公里。智利北面是世界“干級”阿塔卡馬沙漠，東面是世界最長的安第斯山脈，西臨浩瀚的太平洋，南與“寒極”南極洲隔海相對，四面的天然屏障可以防止外來病蟲害的侵入，有益于優質農產品生產[3]。由于緯度跨度大，形成了不同的氣候區，水果、蔬菜等農產品從北到南可以錯開周期生產，一年有較長的出口期，與中國等北半球國家有反季節互補優勢。北部是熱帶沙漠氣候，可以發展綠洲農業，主要種植小麥、玉米等旱地作物。中部屬于亞熱帶地中海氣候，是世界五個地中海氣候區之一，土地肥沃，適宜水果和蔬菜種植，生產葡萄酒。自上世紀90年代以來，智利葡萄酒生產發展較快，成為世界上重要的新興葡萄酒生產國，2019年葡萄酒出口額居世界第五。南部溫帶海洋性氣候區和寒帶以畜牧、林業為主，2019年智利是拉美僅次于巴西的第二大林產品出口國 {2}。智利海岸線長1萬公里，漁業資源比較豐富，沿海以漁業捕撈和水產養殖業為主，是世界人工養殖三文魚和鱒魚的主要生產國。

3. 調整農業發展戰略，在有限的土地上發展水果等高效農業

智利人均耕地少，與其他美洲新大陸國家如美國、加拿大、巴西、阿根廷相比谷物生產沒有優勢，國內市場狹小，傳統農業面臨困境，從20世紀60、70年代為扭轉農業發展的瓶頸，智利進行了卓有成效的農業改革，實行土地自由流通、開放市場、主動降低關稅、調整農業產業結構、加大投資、信息服務、企業出口服務等[4]。智利充分利用本國自然地理環境和氣候優勢，發展水果等高附加值農產品生產，減少谷物種植。據聯合國糧農組織數據，1970-1979年智利年均谷物播種面積91.9萬公頃，2010-2019年降至53.8萬公頃，而同期智利水果年均播種面積從17.0萬公頃增至38.5萬公頃。經過多年發展，智利成為南半球最大水果出口國，2019年居世界第五。2019年出口水果314.6萬噸，占產量的46.7%。2019年智利農產品出口總額120.7億美元，占其全部商品出口總額（698.9億美元）的17.3%，這一比重遠高于農業增加值占國民生產總值的比重3.5%{3}，也高于農村人口在總人口的比重12.4%;而1970年智利農產品出口總額僅占全部商品出口總額的3.2%。2019年農產品出口中水果占第一位，出口61.5億美元，占農產品出口總額一半以上，水果出口前四是櫻桃、葡萄、蘋果、蔓越莓。此外還出口葡萄酒（Wine）19.21億美元，肉類及制品11.4億美元，堅果6.03億美元，蔬菜5.96億美元。

中智農業互補性很強，雙方深化合作潛力巨大。智利是第一個（1970年12月）與我國建立外交關系的南美洲國家。經過多年發展，中國已成為智利第一大貿易伙伴。我國是智利農林牧產品最大出口市場，我國進口較多是水果（如櫻桃、葡萄）、林產品（纖維素紙漿或紙張）、葡萄酒、水產品、肉類（如豬肉）等[5]。

（二）智利糧食自給率呈下降趨勢，屬于糧食凈進口國，但主要糧油品種單產水平位居世界前列

1. 智利谷物自給率不足40%

智利種植小麥、玉米、燕麥、大麥和稻谷等谷物。由于農業產業結構調整，近年來谷物播種面積和產量呈下降趨勢，而隨著人口增加消費量增長，谷物自給率下降更明顯。據美國農業部數據，2019/20年度谷物（7種）產量260.8萬噸，為20年來最低水平，比歷史最高記錄的2003/04年度產量減少33.4%。而同期國內谷物消費量710萬噸，增長33.6%，谷物自給率首次降到40%以下，僅為36.7%，而2003/04年度自給率為73.6%。谷物進口427.2萬噸，出口6.1萬噸。

2. 智利糧食生產水平高

主要谷物、馬鈴薯和油菜籽的單產都高于世界平均水平，位居世界前列。以2019/20年度為例，小麥單產6.01噸/公頃 {4} 位居世界第五，比世界平均水平3.52噸/公頃高71%，也高于我國單產5.63噸/公頃{5};玉米單產9.12噸/公頃位居世界第八（前一年度是世界第一），比世界平均水平5.78噸/公頃高58%，也高于我國單產6.32噸/公頃;燕麥單產4.92噸/公頃位居世界第二，比世界平均水平2.40噸/公頃高122%;大麥單產6.43噸/公頃位居世界第三（前一年度是世界第一），比世界平均水平3.03噸/公頃高112%;稻谷單產6.54噸/公頃位居世界第十六，比世界平均水平4.62噸/公頃高42%;油菜籽單產4.05噸/公頃位居世界第一，比世界平均水平1.99噸/公頃高104%，也高于我國2.04噸/公頃的單產水平。據聯合國糧農組織數據，智利馬鈴薯單產27.81噸/公頃，比世界平均水平21.36噸/公頃高30.2%。

二、智利政府出臺多項政策措施支持農業生產，糧食進口實行低關稅

（一）適應世貿規則，糧食等農產品流通實行市場化

1983年為保護生產者和消費者利益，智利政府對關鍵性大宗商品（小麥、油籽、糖）設定了最低和最高的進口準入價[11]。如果進口價格低于最低進口準入價，進口商品就會被征收浮動稅率;如果進口價格高于最高進口準入價，就會降低現有關稅以減小對消費者的影響。在價格區間內，市場流通不受限制。計算最低最高價格區間的辦法以法律形式固定。這個價格區間系統允許國內市場價格滯后于國際市場價格的變化趨勢，防止國際市場價格波動沖擊國內市場。政府還成立一家公司收購小麥，在扣除儲存費用和金融成本后，以價格區間下限（即以價格下限進口小麥的成本）購買農戶愿意出售的所有小麥，但世界貿易組織在2002年裁定智利實行的最低最高價格區間的辦法不符合世貿規則，智利政府不得不進行修改。據考察了解，目前智利糧食流通全部市場化，農民合作社相對獨立，糧食經營企業主要是私營。農民按市場價格將糧食自由出售給糧食公司或其他用糧企業。國內糧食市場價格受國際市場影響較大，政府對種糧農民沒有直接補貼。當糧價低迷時，由政府指定的1家相對獨立的貿易公司按略高于市場價格收購少量糧食，發揮引導市場價格的作用，而且僅限于小麥品種，政府指定公司只收購產量的1%。由于國際糧食價格波動大，僅1%的收購補貼實質作用不大。

（二）實行適合高效農業發展的支持政策

主要包括農業貸款支持、對農戶提供優質種子、土質改良技術支持、灌溉技術支持和建設補助、農業災害保險等。如上世紀60年代智利確定了具有發展潛力的重要農產品，如水果、葡萄酒、林產品、家畜和乳制品，并通過政府實施干預政策給予鼓勵支持，對潛力產品的生產包裝、加工基礎設施提供長期信用、技術支持和公共投資，鼓勵成立相關農產品合作社，促進規模化生產。智利在高效農業發展和出口的成功，還源于政府實施灌溉工程公共干預政策，1990年起智利政府在灌溉方面加大了投入，開始修建大型灌溉工程，并通過補助的方式鼓勵農場主建設小型灌溉工程。

（三）智利政府重視農業科技研究和技術推廣，提升了農業科技水平和農產品的品質

智利國家農業研究中心在全國設立10個分中心[7]，政府按照研究中心年度預算的一定比例給予財政資金，用于農業發展研究。注重科技人才培養，鼓勵支持科技研究人員通過有償服務與企業、農場（莊園）共同進行科技研發，促進農業科研成果轉化，提升農業科技水平，如轉基因育種、無公害農產品生產技術等。智利與歐美等許多國家的農業科研機構保持長期交流合作，以引進先進技術，如交換種質資源、改良品種等。智利與中國也有多年的交流合作，如1999年在中國天津建設的中智示范農場就是兩國農業合作的成功典范，通過引進智利優質水果品種，推廣使用先進栽培管理技術，為促進我國水果產業發展做出積極貢獻[8]。2017年智利-中國農業科技研發中心和智中示范農場在圣地亞哥市的郊區揭幕[9]，將引進中國蔬菜等作物、交流農業技術和種植經驗。

（四）制定適應經濟全球化、主動開放的出口發展戰略，提高產品出口競爭力

智利在上世紀90年代初以來制定了一項基于小國經濟體的出口發展戰略，目前已經與全球60多個國家簽署貿易優惠協定[15]，通過這些協定為智利農業及經濟發展創造了有利的國際環境。2005年中國和智利簽署了自由貿易協定，這是中國第一次與單一國家簽署自由貿易協定（2003年中國與東盟簽署了協定）。2018年，中國與智利簽署共建“一帶一路”合作諒解備忘錄。智利對糧食進口沒有限制，實行較低關稅，特別是與智利簽訂自貿協定的國家都實行零關稅。除主動降低關稅外，智利政府還設立國家對外貿易促進局（Pro Chile）從事對外會商談判，積極幫助企業特別是中小企業拓展國際市場，促進本國產品出口。對外貿易促進局在全國15個大區均設有辦事機構[16]。對外貿易促進局為本國企業搭建出口交流平臺，經常在國內外舉辦出口商品推介會，邀請國外政府官員和企業參加。為便利智利出口商與世界各國進口商進行聯系，對外貿易促進局2019年還推出電商平臺“ChileB2B”，該平臺的建立是智利政府數字化、現代化計劃的一部分。經過多年努力，智利本國商品特別是農產品出口明顯增加，1990-2019年智利出口商品總值增長7.1倍（其中農產品出口增長9倍），而同期全球出口商品總值增長4.4倍（其中農產品出口增長3.4倍）。

據介紹，智利農業部的工作重點是制定糧食質量國家標準、進行信息交換和信息協調、為企業提供國內和周邊國家的糧油市場信息，以及提供灌溉技術支持、種子支持等。智方提到中國人口眾多，是糧食生產和消費大國，因此，需要國家實施宏觀調控，而且有一攬子計劃，包括建立儲備，以保持糧食供需平衡。智利與中國國情不同，不是主要產糧國，但周邊都是產糧國，雖然進口糧食較多，但占國際貿易量的比重較少。智利政府沒有國家糧食儲備和應急儲備，而且是地震多發的國家，但每次地震波及的人口并不多，主要由市場提供所需要的糧食和食品，同時還會向國際社會尋求援助。

三、借鑒意義

（一）進一步完善國內農業支持保護政策體系，提高糧食綜合生產能力

我國是最大的糧食消費國，谷物消費量超過全球貿易量。智利雖然谷物自給率不足40%，但其谷物消費量僅相當于國際貿易量1.5%左右，而且距離世界主要糧食出口國很近，如南美洲巴西、阿根廷，北美洲美國、加拿大。由于國情完全不同，我國是立足國內，確保“谷物基本自給、口糧絕對安全”，提高國內自給率水平。要采取“長牙齒”的措施，繼續實行嚴格的耕地保護制度，堅決遏制耕地“非農化”“非糧化”。進一步加大農業水利設施等基礎設施投入，繼續實施高標準農田建設，加大東北黑土地保護支持力度，發揮好耕地地力保護補貼基礎性作用。逐步建立覆蓋多品種、多類別的補貼體系，拓寬種糧農民的補貼選擇范圍。根據市場供需和宏觀調控需要發揮好糧食生產者補貼導向作用，促進短缺糧油品種生產。繼續堅持和完善小麥、稻谷最低收購價政策，提高糧食收儲調控能力。進一步完善農業保險體系，提高農產品生產者抵御自然風險和市場風險能力，積極推進主要糧食作物完全成本保險和收入保險試點，更大范圍推廣“保險+期貨”試點。要提高各級財政補貼力度，降低農戶保費，擴大覆蓋面，提高保障水平，推動農業保險高質量發展。

（二）積極構建國內國際雙循環的發展格局，實現全球農業資源優化配置

我國是世界上最大的農產品凈進口國（既是進口大國，也是出口大國），2020年我國凈進口農產品以糧油、畜產品為主，還有棉花、水果、食糖等，不考慮水果折算播種面積10多億畝，而我國現有耕地僅20.2億畝，依靠國內資源保障自給是不可能的，必須統籌利用國際國內兩個市場兩種資源，保障國內供給。智利是共建“一帶一路”的重要合作伙伴，我國從智利進口水果、葡萄酒、水產品、肉類等，雖然不直接進口糧油，但也相當于進口了土地和水資源。今后要按照“大糧食”的觀念進一步拓寬進口渠道和品種，除糧油品種外，還要進口其他優質農產品，如畜牧養殖品、水產品、水果等，以分散糧食進口壓力。要利用我國資金、技術的優勢，加大政策支持，鼓勵農業企業“走出去”，在全球特別是“一帶一路”共建國家的主要產區和關鍵物流節點投資建設加工倉儲碼頭等基礎設施，構建多邊多元、穩定可靠的全球農產品供應鏈渠道。可以借鑒智利做法，加大對我國優勢農產品出口推廣和支持力度，實現農業資源的優化配置。積極開展國際合作交流，提升我國在全球糧食安全領域的話語權，特別要進一步發揮我國在國際組織和機構中的作用，積極參與國際貿易規則，推動國際貿易健康發展，維護全球糧食安全。

（三）提高農業科技水平，鼓勵農業技術推廣和科研成果轉化

智利農業生產水平高，與智利政府重視農業科技研究和對農業的各種支持政策分不開的。我國農業還面臨種業的“卡脖子”風險，要加強農業種質資源保護開發利用，長期穩定支持育種基礎性研究，加強種業核心關鍵技術攻關，提高種業自主創新能力，同時加強與國外農業研究機構合作，積極引進先進農業科技、種質資源。完善激勵機制，促進產學研深度融合。調動科研人員的積極性，鼓勵農業技術推廣和科研成果轉化。創新農業技術推廣方式，運用市場化機制和智能化手段，把科研成果和農民實際需求連接起來，推動科研成果產業化。

（四）構建新型糧食市場監測預警體系，發揮信息服務宏觀調控和社會需求的作用

智利農業部的一項重要工作是監測市場，為買賣雙方提供周邊國家和國內糧食市場信息服務。2014年以來我國實行糧食收儲制度改革，堅持了市場化改革方向，同時國際國內市場更加融合，糧食價格波動幅度加大。要加強國內外糧食市場監測預警，實時跟蹤監測國內外糧食市場、經濟金融形勢、天氣變化等，全面準確掌握市場動態，及時發現和處置苗頭性問題，防范化解潛在風險，及時調整糧食生產、收購、儲備、銷售等政策，避免糧食生產大起大落，價格大幅度波動。通過官網、微信公眾號等媒體，及時發布涉糧政策、國內外糧食供需形勢與價格趨勢等信息，充分發揮信息在引導種植結構調整、農戶售糧、企業生產經營等方面的積極作用，引導市場理性預期。

參考文獻

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[11]江蘇省農委赴巴西智利農業交流合作考察團.巴、智農業發展及經驗借鑒[J].江蘇農村經濟，2011（10）：11-13.

（作者單位：國家糧油信息中心）