中國(guó)政府信息公開質(zhì)量注意力研究*
——基于政策文本的分析

李函珂 何 陽(yáng)

（1.清華大學(xué)高校德育研究中心 北京 100084；2.清華大學(xué)馬克思主義學(xué)院 北京 100084；3.云南大學(xué)民族政治研究院 昆明 650091）

政府信息公開事關(guān)政府治理現(xiàn)代化，其可規(guī)范政府自身行為，促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。自2007年《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（下文簡(jiǎn)稱《條例》）頒布以來，政府信息公開在各級(jí)政府文件中被頻繁提及，也在實(shí)踐中對(duì)之提出了更多要求，由每年政府工作報(bào)告觀之，以《條例》頒布為界，之后政府工作報(bào)告中提及“信息公開”之處比頒布前明顯增多。大力推行政府信息公開，健全政府信息發(fā)布制度，“陽(yáng)光行政”已經(jīng)成為當(dāng)今政府發(fā)展的必然趨勢(shì)。文章著眼于中國(guó)政府信息公開質(zhì)量注意力問題，以中國(guó)國(guó)家法律以及中央層面的各項(xiàng)政策文本為研究樣本，使用定性與定量方法相結(jié)合以探究中國(guó)政府公開信息質(zhì)量絕對(duì)注意力與相對(duì)注意力情況，并根據(jù)優(yōu)化政府信息公開質(zhì)量注意力的現(xiàn)實(shí)可能，提出政策建議。

1 文獻(xiàn)綜述

近年來，隨著各級(jí)政府和有關(guān)部門各領(lǐng)域政府信息公開工作實(shí)踐的不斷探索，政府信息公開主要依靠自我約束，怎樣提升中國(guó)政府信息公開質(zhì)量是當(dāng)前亟待解決的問題。故而，政府信息公開的質(zhì)量問題受到了學(xué)者們的普遍關(guān)注，當(dāng)前學(xué)界主要從內(nèi)涵解析、指標(biāo)評(píng)價(jià)、問題揭露和對(duì)策建議四個(gè)方面對(duì)政府信息公開質(zhì)量展開研究。在內(nèi)涵解析方面，莫祖英等學(xué)者認(rèn)為政府信息公開的信息質(zhì)量與政府信息的公開質(zhì)量是兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)又存在區(qū)分的維度，故而選擇兩大方面分別探討政府信息公開質(zhì)量的內(nèi)涵[1]151-155。而指標(biāo)評(píng)價(jià)方面的論文更顯多樣，白清禮在政府公開信息的質(zhì)量文化、法律規(guī)范、科學(xué)性的質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)設(shè)置原則指導(dǎo)下，提出了由信息本體、集成、效用與服務(wù)質(zhì)量4項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)與真實(shí)性、準(zhǔn)確性、精煉性與可理解性等18個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成評(píng)估指標(biāo)體系[2]55-60；而張建彬則是參考國(guó)外與中國(guó)有關(guān)的政府信息公開質(zhì)量政策規(guī)定，構(gòu)建了質(zhì)量指標(biāo)，并應(yīng)用案例進(jìn)行實(shí)際評(píng)估檢驗(yàn)[3]29-33，同時(shí)，他還對(duì)信息公開質(zhì)量問題展開研究，認(rèn)為其在信息資源、公開服務(wù)以及制度機(jī)構(gòu)監(jiān)督的軟環(huán)境方面均存在問題，這些問題導(dǎo)致了中國(guó)政府信息公開質(zhì)量有較大提升空間[4]。在對(duì)策探索方面，王云娣則建議健全中國(guó)政府信息公開質(zhì)量保障機(jī)制，從優(yōu)化法律制度、健全監(jiān)管制度、建立評(píng)估制度、完善救濟(jì)制度四個(gè)方面構(gòu)建了整套體系，以此可倒逼政府信息質(zhì)量意識(shí)提升[5]。

通過對(duì)已有研究成果的梳理，我們發(fā)現(xiàn)，這些研究已為中國(guó)政府信息公開質(zhì)量問題的探討打下了良好基礎(chǔ)，但迄今為止卻缺乏對(duì)中國(guó)政府信息公開質(zhì)量注意力的相關(guān)探討，而在十余年中，中國(guó)政府信息公開質(zhì)量的注意力到底經(jīng)歷了何種過程值得我們關(guān)注。考慮到既有視角的不足，文章以政府信息公開質(zhì)量為研究對(duì)象，以政府信息公開質(zhì)量注意力為研究議題，嘗試討論中國(guó)中央政府對(duì)政府信息公開質(zhì)量的注意力分配演變及其未來提升可能。

2 核心概念與理論基礎(chǔ)

2.1 概念界定

據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例（2019修訂）》（下文簡(jiǎn)稱新《條例》）規(guī)定，政府信息指行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息[6]。而政府信息公開又稱“行政公開”或“行政資訊公開”，是指政府在利用公共資源與行使公共權(quán)力的階段里得到的信息（非法律規(guī)定保密的），依照公眾方便接收的途徑與方式進(jìn)行公開，而公民、法人和其他組織則可通過各種形式對(duì)公開信息進(jìn)行了解、掌握和保存。文章以政府政策文本為載體，通過研究《條例》頒布以來的政府信息公開相關(guān)政策，來論述中國(guó)政府信息公開質(zhì)量注意力分配情況和演變規(guī)律。

“質(zhì)量”初為描述事實(shí)而不做價(jià)值判斷的詞匯，后期具有了“優(yōu)秀等級(jí)”含義，故而可以說質(zhì)量定義中漸有追求優(yōu)異的意味。對(duì)政策文本政府信息公開質(zhì)量注意力分配進(jìn)行研究須以明晰優(yōu)質(zhì)的政府公開信息的相關(guān)特性為基礎(chǔ)。從《條例》、新《條例》和國(guó)務(wù)院辦公廳所頒布的二十項(xiàng)政府信息公開文件中可以看出中國(guó)政府對(duì)信息公開基本從“公正”“規(guī)范”“便民”等層面展開要求：2008年5月1日開始施行的《條例》中第五條與第六條明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)公開政府信息，遵循公正、公平、便民原則，且應(yīng)當(dāng)做到及時(shí)、準(zhǔn)確；而國(guó)務(wù)院辦公廳在2013年和2014年的政策文本中均特別強(qiáng)調(diào)了規(guī)范信息發(fā)布，注重建立起一套關(guān)于政府信息公開的嚴(yán)格制度規(guī)范；而2015年與2016年的《關(guān)于政府信息公開期限有關(guān)問題的解釋》和《關(guān)于政府信息公開處理決定送達(dá)問題的解釋》則對(duì)帶有及時(shí)、便民相關(guān)要求的時(shí)限內(nèi)容做出具體闡釋，使得政府信息及時(shí)公開要求的操作性得以加強(qiáng)；2019年修訂的新《條例》中特別提到對(duì)政府信息公開做出監(jiān)督和提出意見的權(quán)利[6]，通過監(jiān)督促使政府信息公開實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量，同年頒布的《關(guān)于規(guī)范政府信息公開平臺(tái)有關(guān)事項(xiàng)的通知》則提出政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府信息資源規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化管理，使得參與的低成本性惠及民眾[7]，為方便群眾辦事對(duì)公開平臺(tái)維度也有了新要求。

學(xué)界對(duì)于政府信息公開實(shí)踐中質(zhì)量的要求主要包含“真實(shí)性”[1]151-155“準(zhǔn)確性”“完整性”[2]55-60“一致性”“實(shí)用性”“及時(shí)性”[3]29-33等。有學(xué)者認(rèn)為，信息公開質(zhì)量在不同主體看來是不同的，如信息提供者對(duì)高質(zhì)量信息的要求體現(xiàn)在信息如實(shí)反映事物本身，而信息管理者會(huì)認(rèn)為必須按照一定標(biāo)準(zhǔn)、格式進(jìn)行信息公布，信息接收者則要求信息公開必須是服務(wù)用戶本身的，體現(xiàn)回應(yīng)性信息才有接收效率[8]。值得注意的是，以上內(nèi)容與中國(guó)《條例》、新《條例》和國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)的政策文本核心要求相一致，故而文章在梳理其要求的基礎(chǔ)上，選取“客觀性”“規(guī)范性”“便民性”作為政府信息公開質(zhì)量的主要度量維度與研究方向。

2.2 理論基礎(chǔ)

“注意力（Attention）”這個(gè)基本概念最初來自心理學(xué)，主要指一種人的意識(shí)分配和集中于特定事物的能力[9]，而在發(fā)展中逐步被引入應(yīng)用到管理學(xué)領(lǐng)域。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者西蒙（Herbert A .Simon）發(fā)現(xiàn)，由于注意力有限，管理者會(huì)依據(jù)自身選擇對(duì)某些方面給予較多關(guān)注而忽略其他方面，西蒙在對(duì)注意力進(jìn)行闡述的基礎(chǔ)上提出了“有限理性決策理論”，認(rèn)為管理者在處理信息時(shí)是有限理性的，只能在有限理性的涉及范圍內(nèi)進(jìn)行選擇與決策，注意力選擇的驅(qū)動(dòng)才會(huì)決定政府決策，這個(gè)選擇與決策過程就是注意力分配（Attention Allocation）過程，注意力的有限性使得管理者面對(duì)全面事物時(shí)無(wú)法做到面面俱到，所謂真正稀缺的因素并不是信息，而是注意力[10]，而管理者需要對(duì)注意力進(jìn)行管理才能達(dá)成較佳效果，這些有限理性研究為管理學(xué)領(lǐng)域進(jìn)行注意力研究提供了重要理論前提。在后期階段，布萊恩·瓊斯（Bryan D. Jones）將注意力與政策選擇結(jié)合在一起，認(rèn)為政府決策選擇是在考慮將注意力分配到何處，而注意力分配則會(huì)影響政府對(duì)某一方面資源的配置[11]。延續(xù)前人研究，奧卡西奧（William Ocasio）闡明了自己的注意力基礎(chǔ)觀[12]，認(rèn)為注意力體現(xiàn)于過程，在這個(gè)過程中管理者會(huì)對(duì)某一問題和對(duì)策進(jìn)行資源投入，而從政府機(jī)構(gòu)注意力分配里可以看出資源投入和未來預(yù)期。

當(dāng)前學(xué)界對(duì)于中國(guó)政府注意力的研究情況既包括較為宏觀的政府決策注意力資源情況探索[13]，也存在從具體事件中對(duì)其配置與議題識(shí)別進(jìn)行探討[14]。值得注意的是注意力作為一個(gè)較為抽象的概念，很難通過測(cè)量直接獲取。當(dāng)前，眾多學(xué)者選擇經(jīng)由政府工作報(bào)告、政策文本等文字材料來分析政府機(jī)構(gòu)的注意力相關(guān)情況，具體涉及生態(tài)環(huán)境[15]、海洋管理[16]、科技人才[17]、基礎(chǔ)研究[18]等諸多主題，以上研究具體方法各不相同，但都能為文章提供邏輯依據(jù)與方法路徑。

3 數(shù)據(jù)來源與研究設(shè)計(jì)

3.1 數(shù)據(jù)來源

文章選取中國(guó)國(guó)家法律以及中央層面的各項(xiàng)政策文本為研究樣本，將“政府信息公開”作為主題詞放入中央人民政府網(wǎng)站、中國(guó)法律資源數(shù)據(jù)庫(kù)、北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行檢索，也存在極少數(shù)政策文本來源于其他網(wǎng)頁(yè)，用以補(bǔ)充前者未包括和收錄的政策文本。由于我國(guó)自2007年《條例》頒布開始才陸續(xù)出現(xiàn)以“政府信息公開”為主題的政策，而新《條例》于2019年頒布，故而最終篩選2007至2019年的13年間與政府信息公開質(zhì)量相關(guān)的512項(xiàng)中央層面政策文本，并對(duì)之進(jìn)行分析，政策文本總字?jǐn)?shù)達(dá)155.47萬(wàn)字。

3.2 研究設(shè)計(jì)

政府頒布的政策文本中存在某些具有指向性的關(guān)鍵詞，不同政策文本關(guān)鍵詞的詞頻能反映管理者對(duì)于某一政策問題的重視程度，而對(duì)其進(jìn)行分析能探究中國(guó)政府對(duì)于某一領(lǐng)域的注意力強(qiáng)度，對(duì)不同時(shí)期所使用的關(guān)鍵詞詞頻變化進(jìn)行研究可以探索中國(guó)中央層面對(duì)于某一政策問題的認(rèn)知程度。

文章運(yùn)用ROSTCM 6進(jìn)行文本數(shù)據(jù)處理，使用內(nèi)容分析法對(duì)中國(guó)政府信息公開相關(guān)政策進(jìn)行文本分析，通過比較關(guān)鍵詞頻數(shù)以了解中央層面的絕對(duì)或相對(duì)注意力分布情況，將定性與定量方法相結(jié)合以探究中國(guó)中央層面政府公開信息質(zhì)量的絕對(duì)注意力與相對(duì)注意力分布情況。

4 中央政府對(duì)政府信息公開質(zhì)量的注意力

4.1 中央政府對(duì)信息公開質(zhì)量的注意力變化

為探討相關(guān)政策文本信息公開質(zhì)量注意力問題，文章構(gòu)建了信息公開質(zhì)量相關(guān)詞表，隨后對(duì)中央政府政策文本頒布數(shù)量以及信息公開質(zhì)量相關(guān)詞頻進(jìn)行時(shí)間分析，中央政府有關(guān)政府信息公開政策文本發(fā)布量如圖1所示。

圖1 政府信息公開政策文本發(fā)布量

由圖1可以看出，中國(guó)政府信息公開相關(guān)政策文本發(fā)布量有其特點(diǎn)，自2007年起開始頒布，到2008年往后五年左右呈現(xiàn)出波動(dòng)上升態(tài)勢(shì)，到2013年達(dá)到峰值89項(xiàng)，后自2015年起，數(shù)量逐漸穩(wěn)定在每年20項(xiàng)左右。考慮到文章議題為政府信息公開質(zhì)量注意力，故以每年頒布的政策絕對(duì)數(shù)量作為參考，還需依照政府信息公開質(zhì)量相關(guān)詞表進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)。

表1 政府信息公開政策數(shù)與質(zhì)量相關(guān)詞頻數(shù)

文章通過年度“政府信息公開質(zhì)量相關(guān)詞頻數(shù)量/政府信息公開政策數(shù)量”來計(jì)算每年平均每項(xiàng)政策擊中信息公開質(zhì)量?jī)?nèi)容的頻次，以勾勒中央政府對(duì)政府信息公開質(zhì)量的絕對(duì)注意力強(qiáng)度變化趨勢(shì)，如圖2所示。

圖2 平均每項(xiàng)政策擊中信息公開質(zhì)量?jī)?nèi)容的頻次圖

由圖可觀之，中國(guó)政府政策文本中對(duì)信息公開質(zhì)量的注意力變化有其自身規(guī)律：信息公開政策文本中對(duì)信息公開質(zhì)量的注意力關(guān)注度整體呈現(xiàn)出“先激增，后穩(wěn)定”的態(tài)勢(shì)，自2007年起政策文本中呈現(xiàn)出對(duì)信息公開質(zhì)量的注意力，2011年開始呈現(xiàn)出注意力急劇上漲態(tài)勢(shì)，到2015年后穩(wěn)定在較高水平，由此可將政府信息公開質(zhì)量注意力水平階段劃分為：2007—2010年注意力波動(dòng)上升階段，2011—2014年注意力迅速增長(zhǎng)階段與2015—2019年注意力平穩(wěn)上升階段。

注意力波動(dòng)上升階段為2007—2010年。這一階段共頒布政府信息公開相關(guān)政策122項(xiàng)，在此階段中2007年為政府信息公開的準(zhǔn)備和蓄勢(shì)階段，《條例》正式頒布，國(guó)務(wù)院辦公廳也頒布了《關(guān)于做好施行條例準(zhǔn)備工作的通知》，民政部、司法部、交通運(yùn)輸部、國(guó)土資源部、國(guó)家文物局、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家宗教事務(wù)局、工業(yè)和信息化部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等中央部委均出臺(tái)了關(guān)系自身的《政府信息公開實(shí)施辦法》，為信息公開持續(xù)發(fā)展打下了良好基礎(chǔ)。2007年《條例》中提出“公正、公平、便民”原則，而“提高政府工作透明度、權(quán)力公開透明運(yùn)行”“陽(yáng)光行政、權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”的工作目標(biāo)也頻頻出現(xiàn)，2008年《關(guān)于施行條例若干問題的意見》中，加入了信息部分內(nèi)容涉及國(guó)家秘密的情況，應(yīng)經(jīng)法定程序解密刪除涉密內(nèi)容后予以公開，而隨后強(qiáng)調(diào)規(guī)范依申請(qǐng)公開辦理，要求相關(guān)部門嚴(yán)格按照法定程序和時(shí)限給予答復(fù)，都能反映出注意力開始集中于程序。而2009年《財(cái)政部政府信息公開工作報(bào)告》中，推進(jìn)財(cái)政部門戶網(wǎng)站建設(shè)，暢通政府信息公開渠道進(jìn)行咨詢反饋，聽取群眾意見建議，解疑釋惑成為亮點(diǎn)，2010年《國(guó)家旅游局貫徹落實(shí)條例的實(shí)施辦法》中，嚴(yán)格對(duì)問題糾正的要求，旗幟鮮明地將信息公開工作情況納入干部年終考核重要內(nèi)容。

但值得注意的是在此階段，雖于政策文本中可找到體現(xiàn)政府信息公開質(zhì)量要求的相關(guān)文字，但是四年年均每項(xiàng)政策擊中信息公開質(zhì)量?jī)?nèi)容的頻次分別為22、26、30和32，且提到信息公開質(zhì)量的文字在每項(xiàng)政策文本中占比不高，這一階段政策更多地以關(guān)注搭建各中央部委政府信息公開的制度框架為重點(diǎn)，從政府信息公開的原則、目的、范圍、方式和程序，到公開的監(jiān)督、保障與補(bǔ)充，可看出中央各部委政府信息公開的準(zhǔn)備工作在如火如荼地進(jìn)行，總體而言，政府對(duì)信息公開的注意力相較過去有了從“0”到“1”的突破，但政府對(duì)其信息公開質(zhì)量的注意力還處于初始階段，仍有較大上升空間。

注意力迅速增長(zhǎng)階段為2011—2014年。這一階段共頒布政府信息公開相關(guān)政策286項(xiàng)，此階段政策數(shù)量總和約為前一階段四年政策文本總數(shù)的兩倍，同時(shí)，與信息公開質(zhì)量相關(guān)的詞頻更是激增，年均每項(xiàng)政策擊中信息公開質(zhì)量?jī)?nèi)容的頻次分別為47、54、71和76。這一階段的關(guān)鍵詞有著較強(qiáng)的針對(duì)性，且出現(xiàn)了許多上一階段沒有的質(zhì)量相關(guān)詞，2011年《國(guó)家郵政局2010年政府信息公開年度報(bào)告》中提及加強(qiáng)政府信息公開工作監(jiān)督檢查，建立政府信息公開糾錯(cuò)機(jī)制與權(quán)利救濟(jì)制度，而隨后在中央層面強(qiáng)調(diào)了“加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)審核工作，確保填報(bào)的數(shù)據(jù)真實(shí)、準(zhǔn)確、完整”，把“糾錯(cuò)”這一指標(biāo)欄目放入政府信息公開情況統(tǒng)計(jì)指標(biāo)填報(bào)說明中，使得表明政府公開信息“客觀性”工作逐步日常化、制度化，形成長(zhǎng)效機(jī)制。2011年《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部2010年政府信息公開工作報(bào)告》中表示要拓寬政府信息公開內(nèi)容，推進(jìn)財(cái)政預(yù)算公開透明，2012年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《當(dāng)前政府信息公開重點(diǎn)工作安排》中也提到，不斷擴(kuò)大公開信息量以更好地滿足相關(guān)人員的信息需求，這都體現(xiàn)出對(duì)信息公開質(zhì)量的要求從中央各部委實(shí)踐上升為國(guó)務(wù)院統(tǒng)一安排。

這一階段中央政府對(duì)政府信息公開質(zhì)量的注意力得到了強(qiáng)化，政府信息公開政策文本數(shù)量和有關(guān)信息質(zhì)量的相關(guān)詞頻均呈現(xiàn)出激增態(tài)勢(shì)，增長(zhǎng)率十分可觀，體現(xiàn)出政府對(duì)信息公開質(zhì)量注意力的提升，這一階段出現(xiàn)了很多上一階段沒有的關(guān)鍵詞，關(guān)鍵詞種類和詞頻都有新突破，繼續(xù)推進(jìn)政府信息公開制度建設(shè)，提高信息公開工作質(zhì)量與實(shí)效是大勢(shì)所趨。

注意力平穩(wěn)上升階段為2015—2019年。這一階段共頒布政府信息公開相關(guān)政策104項(xiàng)，雖然較前兩階段而言政策文本頒布總量并不多，但對(duì)信息公開質(zhì)量的注意力強(qiáng)度仍在提升， 2017年91次，2018年92次，2019年90次。 2015年出臺(tái)了《國(guó)家中醫(yī)藥管理局政府信息公開辦法》等相關(guān)政策27項(xiàng)，年均每項(xiàng)政策擊中信息公開質(zhì)量?jī)?nèi)容的頻次為78次；2016年出臺(tái)了《公安機(jī)關(guān)辦理政府信息公開行政復(fù)議案件若干問題的規(guī)定》等相關(guān)政策21項(xiàng)，平均詞頻達(dá)到89次；2017年出臺(tái)了《國(guó)家宗教事務(wù)局政府信息公開辦法》等相關(guān)政策20項(xiàng)，相關(guān)詞頻達(dá)91次；2018年出臺(tái)了《交通運(yùn)輸部辦公廳關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域政府信息公開工作實(shí)施方案的通知》等相關(guān)政策17項(xiàng)，詞頻達(dá)92次；2019年出臺(tái)了《民政部政府信息公開工作規(guī)程》等相關(guān)政策19項(xiàng)，詞頻為90次。這一階段政策具體性得到了很大加強(qiáng)，眾所周知，政府信息公開工作年度報(bào)告是《條例》確立的法定監(jiān)督保障制度，涵蓋行政機(jī)關(guān)日常工作諸多方面，是從政府信息公開角度對(duì)機(jī)關(guān)工作的一次系統(tǒng)梳理和全面報(bào)告，《中華人民共和國(guó)政府信息公開工作年度報(bào)告格式》中指出，政府信息公開工作年度報(bào)告相關(guān)情況和數(shù)據(jù)做到應(yīng)報(bào)盡報(bào)，全面準(zhǔn)確，確保內(nèi)容“統(tǒng)得出、報(bào)得準(zhǔn)、可核查”，充分考慮報(bào)告專業(yè)性，確保政府信息公開工作質(zhì)量。2015年《政府信息公開工作要點(diǎn)》明確要求建立健全政府信息公開申請(qǐng)接收、登記、辦理、審核、答復(fù)、歸檔等環(huán)節(jié)的制度規(guī)范，明確工作標(biāo)準(zhǔn)，做好解疑釋惑，嚴(yán)格按照法定時(shí)限履行答復(fù)程序，制定統(tǒng)一規(guī)范的答復(fù)格式，推行標(biāo)準(zhǔn)化文本，而新《條例》中更是規(guī)定了7大類答復(fù)形式，有利于中央各部委依照類型制定自身的政府信息公開答復(fù)模板，確保答復(fù)內(nèi)容、答復(fù)形式合法合規(guī)。在2019年政府也專門出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范政府信息公開平臺(tái)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，促使政府信息公開工作機(jī)構(gòu)自覺找準(zhǔn)政府信息管理員的角色定位，協(xié)調(diào)推動(dòng)機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)規(guī)范化工作，充分發(fā)揮政府信息公開對(duì)政府工作的監(jiān)督、規(guī)范作用。

這一階段104項(xiàng)政府信息公開相關(guān)政策文本中大都提及信息公開質(zhì)量相關(guān)問題，年均每項(xiàng)信息公開質(zhì)量相關(guān)的詞頻數(shù)持續(xù)增長(zhǎng)，篇幅重、內(nèi)容實(shí)，體現(xiàn)出近年來信息公開質(zhì)量問題受到政府的高度關(guān)注，注意力水平較高，且重點(diǎn)關(guān)注信息公開的規(guī)范性，明確專人負(fù)責(zé)，嚴(yán)控公開與答復(fù)時(shí)限，顯示出具體性加強(qiáng)特征，使得政府信息公開監(jiān)管工作更具操作性，有助于提升信息公開質(zhì)量。

4.2 政府信息公開質(zhì)量注意力分配

政府信息公開的“客觀性”主要關(guān)注信息是否全面反映客觀事實(shí)，是否存在夸大或縮小的過程，會(huì)否因人的主觀意愿而被篡改；政府信息公開的“規(guī)范性”關(guān)乎政府信息是否按照相關(guān)法律法規(guī)，依據(jù)相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行公開，是否分類有序、程序恰當(dāng)?shù)龋徽畔⒐_的“便民性”則是考量信息公開以公民為中心的程度，政府所公開的信息是否做到了及時(shí)公布、動(dòng)態(tài)更新，信息服務(wù)能力的強(qiáng)弱等。在使用ROSTCM6進(jìn)行政策文本深度挖掘后，篩選出主要詞語(yǔ)見表2。

表2 主要詞語(yǔ)分類

將上述主要詞語(yǔ)代入政策文本中進(jìn)行解讀，由于考慮到如“依據(jù)規(guī)章制度、有關(guān)相關(guān)規(guī)定、按照法定規(guī)定、按照要求、依法依規(guī)、依照法律、按照法律、法律依據(jù)”等詞表達(dá)的意思具有一致性，故將其分為不同類別進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)，所得結(jié)果及分析見表3。

表3 客觀性關(guān)鍵詞類頻數(shù)表

在客觀性關(guān)鍵詞類中，“程序”被提及最多，類別次數(shù)達(dá)到了936次，程序公開是客觀性方面的重要內(nèi)容。政府信息公開質(zhì)量的客觀性體現(xiàn)在不僅要結(jié)果公開，還要程序公開，公開范圍呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，在“準(zhǔn)確一致類”中涉及較多的主要為各機(jī)關(guān)擬公開的政府信息涉及其他機(jī)關(guān)的情況，應(yīng)與其協(xié)商確認(rèn)以保證公開政府信息準(zhǔn)確一致，這種機(jī)構(gòu)政府信息的統(tǒng)一性對(duì)維護(hù)政府形象有積極的促進(jìn)作用，而公民、法人或者其他組織若能證明與自身相關(guān)的信息不準(zhǔn)確，可要求行政機(jī)關(guān)更正，但政策文本中也存在很多涉及“準(zhǔn)確”之處，只提出了要求，但并沒有強(qiáng)調(diào)未達(dá)到準(zhǔn)確要求后的結(jié)果。而在“透明運(yùn)行類”中，透明度這個(gè)關(guān)鍵詞出現(xiàn)頻率在類別中比例較高，達(dá)到了263次，是類別詞頻總數(shù)的一半有余，能夠看出政府對(duì)提高工作透明度的重視。“數(shù)據(jù)審核類”中強(qiáng)調(diào)審核是一個(gè)十分重要的程序，領(lǐng)導(dǎo)的審核同意十分關(guān)鍵，有領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的傳統(tǒng)意味延續(xù)，“糾錯(cuò)”“錯(cuò)誤”的關(guān)鍵詞出現(xiàn)頻率相對(duì)較少。由表3可知，“真實(shí)可靠類”頻次總數(shù)為41，更多地與統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)、嚴(yán)格依法、全面真實(shí)、及時(shí)便民等原則連用，信息核實(shí)與核對(duì)則要求信息擁有部門按照相關(guān)要求和國(guó)家有關(guān)規(guī)定對(duì)擬公開的信息內(nèi)容進(jìn)行審查、核實(shí)并提出公開的建議。而“謊報(bào)”“瞞報(bào)”相關(guān)詞頻僅有4次，體現(xiàn)較為明顯的是在《國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局2011年政府信息公開年度報(bào)告》中生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位瞞報(bào)謊報(bào)事故行為的相關(guān)查處辦法。可見在客觀性方面，中國(guó)的政策文本中體現(xiàn)的注意力并不均衡，在高詞頻的類別組中，最高達(dá)到936次，最少僅4次，政府注意力主要集中在對(duì)“程序公開”的強(qiáng)調(diào)和“公開范圍”的界定，而對(duì)“核實(shí)核對(duì)”“信息來源”“謊報(bào)瞞報(bào)”的注意力程度略低。

表4 規(guī)范性關(guān)鍵詞類頻數(shù)表

在規(guī)范性關(guān)鍵詞類中，“依照規(guī)定”類別次數(shù)為2 322次，可以看出政府信息公開特別強(qiáng)調(diào)對(duì)法律法規(guī)的遵從，政府信息公開必須在法律框架的基礎(chǔ)上進(jìn)行，而“年度報(bào)告”的提及頻率也較高，但僅約為前類的一半。由政策文本可知，年報(bào)的內(nèi)容較為豐富，是總結(jié)該年度部委政府信息公開的主要形式也是監(jiān)督政府的重要抓手。而類別頻次達(dá)到1 195的“公開目錄”也為政府信息公開的規(guī)范性做出了很大貢獻(xiàn)，在互聯(lián)網(wǎng)如此普及的當(dāng)今，依照公開目錄增添結(jié)構(gòu)化屬性數(shù)據(jù)，能方便信息使用者按照索引號(hào)、發(fā)布機(jī)構(gòu)、日期以及文號(hào)等信息屬性進(jìn)行查找瀏覽。而“保密審查”類也被較多地提及，如何正確處理公開與保密的關(guān)系，應(yīng)對(duì)治理信息的泄露風(fēng)險(xiǎn)[19]，完善信息公開保密審查機(jī)制，是將政務(wù)公開工作不斷推向深入的必然要求。而格式語(yǔ)言、文檔編排等政府網(wǎng)站信息公開欄目設(shè)置的規(guī)范性和完善性也會(huì)影響到群眾能否有效獲取政府信息。“說明理由”類別則出現(xiàn)了398次，主要體現(xiàn)在當(dāng)申請(qǐng)人申請(qǐng)公開的政府信息屬于不予公開范圍的，須按規(guī)范告知其不予公開的理由，公文報(bào)批程序也要求單位注明信息公開與否，如注明公開，則須及時(shí)在門戶網(wǎng)站上對(duì)外發(fā)布。而在眾多部委的各年《政府信息公開工作年度報(bào)告》中政府信息依申請(qǐng)公開答復(fù)格式、答復(fù)形式、答復(fù)語(yǔ)言的規(guī)范性都得到了強(qiáng)調(diào)。值得注意的是，“任務(wù)示范”類和“具體程序”類的頻次較低，分別為78次和31次，任務(wù)示范主要集中于各類服務(wù)事項(xiàng)示范文本、各地政府信息服務(wù)示范項(xiàng)目等能夠起到指示、引領(lǐng)作用的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，具體程序則涉及有關(guān)公開辦理具體步驟，如申請(qǐng)受理、要件審核、分發(fā)辦理、追蹤協(xié)調(diào)、信息提供和資料歸檔等規(guī)范化工作流程。由此可見，在規(guī)范性方面，政府將更多注意力投入到“依照規(guī)定”的要求、“年度報(bào)告”“欄目設(shè)置”的質(zhì)量，同時(shí)也相應(yīng)地關(guān)注到“答復(fù)形式”“公開清單”等，但仍體現(xiàn)出對(duì)“任務(wù)示范”與“具體程序”類的注意力存在的些許欠缺。

表5 便民性關(guān)鍵詞類頻數(shù)表

在便民性關(guān)鍵詞類中，“宣傳報(bào)道”類別次數(shù)為2 051次，這意味著政府重視綜合運(yùn)用門戶網(wǎng)站、新聞發(fā)布、媒體報(bào)道、在線訪談、微信平臺(tái)等多種形式做好政府信息公開宣傳解讀引導(dǎo)工作，加大宣傳推廣力度，提升社會(huì)對(duì)政府信息公開的認(rèn)知水平。而“及時(shí)公開”也得到了強(qiáng)調(diào)，及時(shí)發(fā)布政府權(quán)威信息，向社會(huì)公開政策實(shí)施范圍、標(biāo)準(zhǔn)、申領(lǐng)條件、審批流程、政策時(shí)限等信息。而在“服務(wù)事項(xiàng)”類別中，首先提出了對(duì)公共服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行全面梳理，明確各部委提供的不同類別服務(wù)事項(xiàng)，按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)公布了服務(wù)指南、審查細(xì)則和審批服務(wù)規(guī)范，列出具體服務(wù)事項(xiàng)目錄、編制辦事指南并實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，隨后則是整合便民服務(wù)事項(xiàng)，爭(zhēng)取做到一個(gè)窗口受理、一部電話對(duì)外，同時(shí)實(shí)現(xiàn)線上線下統(tǒng)一。而召開研討會(huì)，向社會(huì)各界征求意見，搜集來自系統(tǒng)、高校、企事業(yè)單位和社會(huì)公眾的有效反饋意見也是其便民性的體現(xiàn)。在“動(dòng)態(tài)調(diào)整”的權(quán)威要求中提到政府應(yīng)建立信息動(dòng)態(tài)調(diào)整模式，通過對(duì)不可公開的信息進(jìn)行審查來確定社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化態(tài)勢(shì)下的信息是否公開。“熱點(diǎn)問題”類別次數(shù)為431，主要要求進(jìn)一步豐富公開形式、拓寬公開渠道，對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)問題和政策法規(guī)提前予以關(guān)注，拓展服務(wù)內(nèi)容，以便第一時(shí)間滿足服務(wù)對(duì)象需求，為其提供更多的幫助。相對(duì)而言，“反饋送達(dá)”“開通平臺(tái)”“解釋疑惑”的類別頻次則相對(duì)較少，對(duì)于涉及群眾利益的措施與項(xiàng)目，決策制定前要征求廣大群眾意見與建議，并反饋相關(guān)事物，也要關(guān)注政府信息公開的政策解讀和宣傳引導(dǎo)，對(duì)于重要活動(dòng)、重要文件要及時(shí)、全面、主動(dòng)公開相關(guān)信息，通過解釋疑惑來方便公眾開展行為規(guī)劃。由此觀之，在便民性方面，政府更多地將注意力投入“宣傳報(bào)道”“及時(shí)公開”“申請(qǐng)人相關(guān)”“服務(wù)事項(xiàng)”中，其頻次均達(dá)到了1 000以上，但值得注意的是，由于其他相關(guān)詞頻有限，其與后面如“公眾關(guān)切”“征求意見”“動(dòng)態(tài)調(diào)整”等高頻詞類別詞匯出現(xiàn)了斷層現(xiàn)象，且相對(duì)而言，“反饋送達(dá)”“開通平臺(tái)”“解釋疑惑”的類別頻次則相對(duì)較少，但也均達(dá)到了100次有余，與“客觀性”“規(guī)范性”方向的頻次最低類別相比仍占優(yōu)勢(shì)。

5 結(jié)論與建議

文章依據(jù)總體詞頻和分類別詞頻對(duì)政府信息公開質(zhì)量展開絕對(duì)注意力和相對(duì)注意力分析。研究發(fā)現(xiàn)，自2007年中國(guó)第一項(xiàng)包含政府信息公開質(zhì)量?jī)?nèi)容的中央政策文本頒布以來， 2007—2010年為注意力波動(dòng)上升階段，2011—2014年為注意力迅速增長(zhǎng)階段，而2015—2019年為注意力平穩(wěn)上升階段。十余年間，中央政府通過出臺(tái)一系列相關(guān)政策文本來強(qiáng)調(diào)信息公開質(zhì)量，將更多注意力投入政府信息公開質(zhì)量。在實(shí)踐中，相關(guān)框架得到確立，公開形式、公開渠道得到豐富，公開時(shí)效性、針對(duì)性、科學(xué)性、權(quán)威性得到提高。

為使政府信息公開取得更高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)將注意力分配到以下三個(gè)方面：

第一，提升政府信息公開相關(guān)政策絕對(duì)注意力。根據(jù)文章研究可知，第三階段與第二階段劃分的主要依據(jù)在于政府信息公開質(zhì)量相關(guān)政策文本的絕對(duì)數(shù)量，在2015—2019年注意力平穩(wěn)上升階段，雖通過年度“政府信息公開質(zhì)量相關(guān)的詞頻數(shù)量/政府信息公開政策數(shù)量”計(jì)算平均每項(xiàng)政策擊中信息公開質(zhì)量?jī)?nèi)容的頻次數(shù)據(jù)處理方式有其科學(xué)性，但此階段相關(guān)政策數(shù)量較上一階段有所下降也是事實(shí)。同時(shí)，第三階段的政府信息公開質(zhì)量注意力沒有達(dá)到上一階段政策數(shù)量與類別頻次的“雙提升”效果，不可否認(rèn)這與中國(guó)政府工作的整體規(guī)劃有關(guān)，但強(qiáng)調(diào)政府信息公開質(zhì)量仍是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。

第二，細(xì)化政府信息公開質(zhì)量注意力具體事務(wù)。根據(jù)文章對(duì)政府信息公開質(zhì)量相對(duì)注意力的考察，發(fā)現(xiàn)其呈現(xiàn)出以制度框架為重，細(xì)節(jié)把握不足的特點(diǎn)，如提到“公開”“公平”“公正”等詞匯頻數(shù)較多，但是很多是原則性、方向性表述，這種制度性原則的建立值得肯定，但在建立起相關(guān)制度與原則之后，應(yīng)進(jìn)一步考慮具體實(shí)施問題。此情形在“客觀性”方面體現(xiàn)較為明顯，如“準(zhǔn)確性”這種原則相關(guān)詞匯詞頻達(dá)479次，而“追溯”“信息來源”這類具體操作詞頻僅23次，其中“追溯”這種重要內(nèi)容也只得到2次強(qiáng)調(diào)，但追溯的重要性不言而喻，環(huán)節(jié)責(zé)任全程可追溯無(wú)疑是做到“客觀”的重要抓手。信息來源相關(guān)則一般提到擴(kuò)展信息來源，仍未達(dá)到明確指出“按照信息來源等進(jìn)行分類檢索”等操作層面要求。由此可知，當(dāng)前“客觀性”“規(guī)范性”“便民性”已經(jīng)成為中國(guó)提升政府信息公開質(zhì)量的實(shí)踐重點(diǎn)，而其相關(guān)要素如何進(jìn)行分解和落實(shí)是下一步須考慮的重點(diǎn)。

第三，重視客觀性、規(guī)范性與便民性資源投入平衡。文章對(duì)三者進(jìn)行類別統(tǒng)計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，客觀性關(guān)鍵詞類總頻數(shù)為4 301次，規(guī)范性關(guān)鍵詞類總頻數(shù)為11 078次，便民性關(guān)鍵詞類總頻數(shù)為15 338次，客觀性與規(guī)范性關(guān)鍵詞類頻數(shù)加總才能與便民性關(guān)鍵詞類總頻數(shù)大體持平。且值得注意的是規(guī)范性關(guān)鍵詞類總頻數(shù)大約是客觀性關(guān)鍵詞類總頻數(shù)的三倍，這意味著此三者得到的政府注意力是不同的，當(dāng)然這與“規(guī)范性”“便民性”體系發(fā)展偏早和易于實(shí)踐有關(guān)，而“客觀性”方面政府政策文本注意力的特征主要包含“公開”“公平”“公正”“準(zhǔn)確一致”的原則性要求與“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息公開審查機(jī)制，明確審查的程序和責(zé)任”所體現(xiàn)出的注重政府自身形象，卻有實(shí)踐體系不完善，實(shí)踐有效性存疑的可能。倘要實(shí)現(xiàn)更好發(fā)展，保持三者之間注意力平衡是未來發(fā)展趨勢(shì)，而關(guān)注三者耦合也是未來政府信息公開質(zhì)量研究趨勢(shì)。

（來稿時(shí)間：2021年1月）