技能治理的應然之思與實然之舉

李陽 潘海生

摘 要 加強技能治理成為世界各國應對知識經濟時代的普遍選擇。但從現實看，當前技能治理還面臨諸多挑戰。梳理國際組織和世界各國技能治理的主要文獻發現，在“應然”層面，技能治理包括何為技能治理、誰來技能治理、如何技能治理三個層面。德國和澳大利亞的技能治理“實然”之舉表明，在政治體制影響下，面對傳統科層制的挑戰，兩國形成了不同的技能治理的實踐邏輯，德國強調“權力下放”，澳大利亞采取“統一化”協調。有效的技能治理需利益相關者共同構建技能治理行動框架，以推行強有力的技能治理制度：一是促進全政府協調與合作，二是鼓勵利益相關者積極參與，三是構建綜合信息系統，四是統一協調融資安排。

關鍵詞 技能治理;治理主體;治理機制;德國;澳大利亞

中圖分類號 D630 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2021）13-0019-08

作者簡介

李陽（1993- ），女，天津大學教育學院博士研究生，研究方向：職業教育（天津，300350）;潘海生（1975- ），男，天津大學教育學院副院長，教授，博士生導師，管理學博士，研究方向：職業教育

基金項目

國家社會科學基金“十三五”規劃2019年度教育學一般課題“產教融合組織形態及其治理結構優化研究”（BJA190098），主持人：尹緒忠

知識經濟時代，國際組織和發達國家都將技能治理作為調節經濟結構的重要舉措，其發展不僅有利于各國制定高技能人才政策，還能推動各國有效監管技能發展，實時調整國家技能戰略。作為社會主義國家，我國積極推進國家治理體系和治理能力現代化。2019年，我國大力推行“雙高計劃”，力圖通過完善內部治理結構提升技能治理能力。2020年，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》強調要實施技能提升行動，提升國家治理效能。作為技能系統的頂層設計，技能治理是國家經濟發展的必備條件，其發展目標在于優化技能系統，而破題的關鍵點在于如何治理技能系統?；诖?，本文試圖從應然層面回應“何為技能治理、誰來技能治理、如何技能治理”，并依此邏輯分析德國、澳大利亞技能治理的實然之舉，以期把握國際層面的技能治理走向，為我國技能治理提供理論依據和實踐參考。

一、技能治理何以存在

技能作為知識經濟的統一“貨幣”，多主體治理是防止其“貶值”的最佳方式。2002年，聯合國教科文組織（UNESCO）和國際勞工組織（ILO）在《關于21世紀職業技術教育與培訓的建議》中強調了技能政策、規劃和管理領域建立伙伴關系的必要性，呼吁建立一個技能系統立法框架，以實現國家技能戰略。至此，技能治理被正式提上國際議程。

（一）技能治理的重要性

20世紀90年代以來，世界進入全球化階段，數字化、貿易自由化和較低的運輸成本等因素將全球生產過程分割成全球價值鏈，就此增強了國家與地區之間的相互聯系，各國技能治理水平將影響其在全球價值鏈中的專業化水平和從事復雜行業的機會。在此背景下，國際社會日益認識到技能治理的重要性，國際組織和許多國家決策者都積極呼吁加強技能治理和重視職業教育的質量和效力[1]。國際組織層面，2014年，國際勞工組織與歐洲培訓基金會（ETF）等其他伙伴建立以能力為基礎的人力資源模式，旨在加強技能系統治理。2018年，聯合國教科文組織在全球學習論壇上呼吁“在混亂時期管理技能”，以驅動職業教育與培訓系統改革，提高各國識別與治理未來技能的能力。2019年，經合組織（OECD）發布“2019年經合組織技能戰略”，明確承認技能治理的重要性，將“加強技能系統治理”作為經修訂的經合組織技能戰略框架的核心組成部分。同年，歐洲啟動的Cedefop數據庫“匹配技能：旨在預測和匹配技能需求的鼓舞性政策”提供了歐盟成員國的技能治理工具[2]。國家層面，在歐盟成員國中，各國政府加強與行業合作，以監控國家對熟練勞動力的技能治理。一些歐洲經濟體不僅注重技能政策協商，還與利益相關者就國家技能戰略開展可持續對話。如奧地利、德國、荷蘭等國有著長期的社團主義和維持利益相關者關系的制度，他們通過建立技能機構和議事委員會，定期讓利益相關者參與技能決策。而加拿大、美國、英國等具有自由化、多元化利益調解體制框架的國家，則以更開放的方式與利益相關者互動，以期共同參與技能治理[3]。中國等一些社會主義國家的決策者正尋求適應本國的技能治理要素[4]。可見，技能治理得到了國際組織和大部分發達國家的重視，在國際社會中日漸凸顯其重要地位。

（二）技能治理的必要性

隨著全球區域一體化進程加速推進，各國逐漸認識到技能治理在國家經濟發展中的重要性，技能治理逐漸從歐洲興起并傳播到全球，且深深嵌入到多層次國家系統中[5]。雖然技能治理得到了全球的廣泛重視，但其發展仍面臨諸多挑戰。在學術界看來，技能治理的挑戰主要體現在三方面：一是個人和雇主在勞動力市場的技能供需未達到平衡[6]。二是技能治理主體間缺乏信任和自由裁量權，各主體僅著眼于“機構內嵌的信任關系”，未將技能治理作為可持續發展、提高生產率和創造財富的一種戰略[7]。三是當前技能治理配置不存在任何全面系統框架規定融資和監督機構的角色、責任和問責制[8]。換言之，當前技能治理面臨主體權責不明晰、治理范圍界限不清、技能供需不足等問題，這些問題均扼制了勞動力市場的良性發展，擾亂了技能供需的平衡，在無法彌合差距的情況下，低技能均衡和勞動力市場的二元主義仍長期存在。且上海經合組織技能戰略診斷報告表明，技能治理挑戰根源在于政策領域、各級政府及利益相關者的治理安排不善、技能和學習成果信息不足以及融資機制效率低下等。這些挑戰在很大程度上致使全球技能治理不具備長期性和系統性，這就提出了技能治理的根本性問題，即在技術變革瞬息萬變的未來，技能治理到底是什么，誰來主導技能治理，以及如何進行技能治理，這一系列問題都亟待解決。

二、技能治理的應然之思

作為一個復雜的治理領域，技能治理是各部門的交叉點，涉及教育領域、勞動力市場領域、工業領域和其他政策領域等各利益相關者。因此，明晰各利益相關者（治理主體）如何治理技能系統（治理機制）是研究的問題視域?；诖?，本文通過梳理國際組織和世界各國技能治理的主要文獻，從應然層面探究技能治理。

（一）何為技能治理

從政策視角來看，技能治理可看作技能治理主體在特定時期用于達到技能發展目標的政策工具。從學理上看，技能治理概念中包含了“誰干什么”，即治理主體和治理機制。例如，聯合國教科文組織（UNESCO）強調技能治理是“部際協調”的治理活動，其主體涵蓋了國家各部委與政府機構間的互動、國家和地方機構間的互動以及雇主、工會和民間社會組織等利益相關者的互動[9]。經合組織強調，技能治理可被廣義地定義為涵蓋所有機構和個人，以及與技能發展有關的政策、法律和條例的治理活動[10]。歐盟認為，技能治理是跨教育和就業領域的多維概念，其是受國家背景影響的多因素混合的系統，這些因素包括參與主體（私人和公共），機制和實踐（正式和非正式），政策、戰略和法規（為技能治理行動提供背景），這些因素都與國家教育系統、勞動世界、政治環境有關[11]?；衾の榈禄魻柕热耍℉awley Woodhal）將技能治理定義為尋求多元主體共同建立和優化未來勞動力的治理能力，來自公共部門、私營部門和第三部門的利益相關者共同參與技能系統的治理，包括在不同程度上規劃和控制國家和地區的教育培訓內容，以及確保教育和培訓質量的機制。在他們看來，技能治理是一個旨在平衡技能供需的系統，其為國家經濟發展提供了基本保障，其短期目標追求雇主、雇員的需求和教育系統的穩定發展，中長期目標致力于勞動力市場的技能需求、勞動力市場的變革、勞動力的就業能力以及畢業生和移民的勞動力市場歸屬地等[12]。

結合以上觀點，本文認為技能治理是基于平衡技能供需的目的實施集體領導、對話、合作和決策的過程，技能治理中集體領導、對話、合作和決策的范圍將取決于利益相關者的范圍以及技能發展過程中所涉問題的性質。其概念前提即是參與對話中的利益相關者共同參與技能決策，包含了各級政府、專業協會、社會組織等多個利益相關者之間對話與合作的組織形式，這些形式包括就技能政策、戰略、法規進行有組織地對話與磋商，由此建立由多方參與的國家、部門或地區聯合監管機構，并作出利益相關者同意的決策。技能治理的最終目標是優化技能系統、平衡技能供需，以此實現勞動力市場的良序格局。

（二）誰來技能治理

技能治理的實現既要重點審視技能治理內涵，又要全面考察技能治理主體。從國家到地方的不同層次技能治理的權威和責任有所重疊，而非僅將技能治理作為“傳統”公共治理主體專有的責任，這不僅意味著“命令和控制”式治理的局限，還需明確更廣泛的技能治理主體參與技能治理的必要性。

從技能治理主體來看，技能治理主體是處理治理行動的媒介和產生作用的社會單位，包括個人、組織、領導人、企業、部門、國際機構等。換言之，技能治理主體不是由國家獨自承擔，而是由國家、私營市場和公民社會組織共同分擔的責任，技能治理強調組織間的相互依賴。因此，技能治理主體包括公共部門、私營部門和第三部門的角色、權利、義務和責任，技能治理主體間的持續互動，由交換資源和協商共同目標的需要決定。然而，因技能治理主體的復雜性，技能治理存在于不斷變化的氛圍中[13]，當其涉及不同層次的政府和利益相關者等眾多主體，并跨越多個政策部門時，這項任務的復雜性就會增加。

從技能治理主體的復雜性協調來看，主體協調是教育與培訓場所、工作世界與個體終身學習間的橋梁，涉及經濟系統的各主體，并依賴教育和培訓主體，包括勞動力市場的利益相關者、工人代表和其他利益相關者之間的有效對話和互動。國際勞工組織和聯合國教科文組織提出，技能治理主體復雜性關系的協調包括由教育部或勞動部領導、專門的職業教育部門領導、高級協調委員會設立的獨立職業教育機構領導以及各部委之間的互動[14]。由此可見，技能治理最重要的是發展部際間的協調，確定統一的領導主體，使各部委和機構共同參與技能治理。

基于此，本文試圖從應然層面確定技能治理的復雜主體，以此明確各利益相關者的權責。第一，國家治理。國家治理主要涉及技能開發和就業立法的國家政策和戰略，促進出口的技能發展計劃等，本質上關乎國家資格體系。國家治理是有關部委和專門機構、國家雇主組織和國家工會之間對話與協調的領域。第二，部門治理。部門治理涉及技能部門培訓和就業問題。主要與單個部門及企業和員工有關，部門雇主和工會積極參與國家框架內的討論和協調技能開發，這是部門治理的推動力。第三，區域治理。區域治理旨在制定區域和地方人力資源開發政策，確定當前地方勞動力市場對熟練勞動力的需求，并監測職業教育畢業生在勞動力市場上不匹配的風險。區域治理是地方政府、雇主的關注點以及工人團體、當地專業協會、社區及其教育和培訓提供者的職責所在。區域治理在促進就業和技能發展中的普及程度取決于中央政府的“權力下放”程度[15]。

（三）如何技能治理

技能治理作為國際社會的政策工具，其機制隨著社會對技能的需求、經濟發展階段的需求以及復雜政治和社會環境等現實需求的變化而處于不斷變革中。在傳統社會，社團制、市場制和等級制是馬克斯·韋伯（Max Weber）在“權力社會學”中確立的三種治理社會和經濟的經典模式。就治理機制而言，可將其識別為基于傳統的社團組織、市場驅動或等級制的技能治理[16]。但是，傳統治理主要集中在國家決策過程中，通常包括自上而下或自下而上的科層制決策方向。隨著現代社會的演進，當前的技能治理更著眼于各利益相關者相互依賴及技能系統的運行過程，其運行機制隨著國家發展階段和復雜的政治環境不斷變革。

在治理邏輯下，技能治理機制是技能治理主體運行的行動框架。該行動框架是指在技能治理過程中影響其實施的治理目標、組織方式、政策法規等因素的有形建制，以及這些因素發揮作用的過程和運行軌跡等，技能治理機制限制或擴展技能治理主體的行為方式。

在目標層面，技能治理旨在發展高質量技能，確保以工作為基礎的技能戰略在青年中實施，并為他們提供進入勞動力市場的資格。在技能治理過程中既要有響應能力和靈活性，以期提供充足的工作場所滿足經濟社會的需求，并增強技能系統快速適應不斷變革的經濟社會的能力;又要具有一致性和協調性，確保技能戰略與其他系統的發展戰略相互補充，并有效利用現有資源[17]。

在組織形式上，技能治理包含各級政府、專業協會、培訓組織等多利益相關者對話與互動的形式，不僅涉及政府機構、雇主主導的機構、工會、專業協會、職業教育機構和其他利益相關者機構之間定期建立技能發展協議的對話和磋商，還包括政府機構、政府各部委、各省與各地區之間開展的技能開發咨詢和決策，也涉及政府、雇主組織和工人組織、私人三方和多方專門機構（理事會、委員會等）培訓提供者和其他利益相關者就技能治理機制展開對話和決策，以及集體勞資協議、國家和部門應對就業與培訓資金和其他聯合倡議的基礎上進行的治理形式，利益相關者就技能發展和就業參與對話并制定政策和戰略決策。在政策法規層面，國家技能政策希望得到法律法規的支持，并在全國范圍內采用，通過組織結構、戰略規劃等機制發揮作用。這些政策法規包括增加個體參與職業教育和培訓的機會，監督機會平等并成功完成技能培訓，監測畢業生的就業能力，監測受訓者所學技能與經濟需求的相關性，確保教育和培訓的質量，促進技能和就業能力發展方面的利益相關者關系，確保個體獲得終身學習機會[18]。

三、技能治理的實然之舉

基于技能治理的應然之思，本文明晰了何為技能治理、誰來技能治理以及如何技能治理，從而揭示治理主體和治理機制。由此，為進一步驗證技能治理的應然狀態，選擇德國（雙元制體系）和澳大利亞（盎格魯—撒克遜體系）兩個聯邦制國家探究技能治理的實踐邏輯。

（一）德國：“權力下放”的技能治理

德國作為聯邦制共和國，其技能治理主要體現在雙元制體系上，該體系根植于行會傳統及二戰后德國為促進經濟增長、減少社會沖突而設計的發展戰略。德國在行會學徒制向工廠學徒制的工業化轉型中，催生了工會組織與行會組織以及手工業部門與工業部門之間的利益政治行為，這推動了學徒制在魏瑪共和國時期逐漸走向現代化，且為后來聞名于世的雙元制奠定了基礎[19]。經過幾十年的制度改進，德國的技能治理體系受到嚴格監管，具有“權力下放”的特征。

在治理主體上，因其長期的社團決策傳統，德國16個州在許多政策領域都有決策權。德國技能治理是聯邦和州之間的權限劃分，且取決于各級政府、學校、企業和雇主協會以及工會之間的多個利益相關者[20]，最重要的是雇主一方的商會和雇員一方的工會，他們在德國技能治理過程中發揮了重要作用[21]。

國家治理層面，國家一級的教育部門等政府機構具有確保教育達到統一質量標準的職責。例如，《職業教育法》賦予聯邦教育和研究部（BMBF）以領導作用，使其負責所有涉及職業教育和研究的基本問題。另一個機構是聯邦職業教育和培訓研究所（BIBB），其隸屬于教育部，且負責若干行政職務，如組織起草職業教育條例和更新培訓職業名錄等。作為雙元制職業教育中最重要的教育及培訓標準，職業培訓條例（Ausbildungsordnung）以培訓職業為單位，每個培訓條例都會注明該條例所適用的培訓職業及其培訓目標和要求[22]。此外，聯邦政府負責企業的雙元學徒制，各州協調全日制學校教育或學校雙元學徒制等與職業學校有關的問題[23]。

部門治理層面，部門和區域商業協會的政府代表有責任確定其經濟部門職業所需的資格，而商會則負責監督職業技能培訓和能力評估，以確保職業技能培訓符合既定標準，工會和企業的勞動委員會代表技能培訓人員和員工的利益。德國每個州自行管理學校技能培訓，為確保技能系統的一致性，各州教育部長定期舉行會議討論并確定課程框架，之后在州一級單獨實施。區域治理層面，“主管機構”包括工業部門的工商會、手工業商會以及針對自由職業的適當專業委員會，他們負責確保技能培訓中心的適用性并監督技能治理的執行情況。

在治理機制上，德國的雙元制體系強調四方面治理目標：一是減少青年失業，改善青年在就業市場上的過渡能力;二是提高職業教育和培訓的吸引力和質量;三是使教育和培訓系統現代化，重點實行雙元制改革或基于工作的教育和培訓;四是將利益相關者納入技能治理系統[24]。

在組織形式上，德國技能治理體系具有利益相關者高度參與和“權力下放”的特點，工會在德國技能治理過程中也發揮了重要作用。2014年德國成立“初始和繼續教育聯盟”，讓工會作為合作伙伴參與技能治理，實則采取了多利益相關者共同治理的方式，旨在使技能系統中的不同利益相關者達成一致協調[25]。因此，德國工會和商會都能參與三個層次的技能治理決策。層次一是各級政府的政治領導人每年在聯盟內舉行一次政治協商會議，就技能治理問題開展培訓，進一步討論并通過技能治理的長期戰略目標。層次二是聯邦政府和各州代表通常作為審查專家出席聯邦職業教育和培訓研究所委員會，該委員會針對國家一級的技能治理問題向聯邦政府提供咨詢意見。此外，該委員會支持聯邦教育部監督聯邦職業教育和培訓研究所的任務。層次三是工會和商會負責企業和學校的培訓內容，利益相關者中的專家與聯邦職業教育和培訓研究所共同制定新的職業教育條例，并修訂現行的職業教育條例[26]。

在政策法規層面，德國技能治理的法律框架由《職業教育法》和《手工業法》確定，其價值在于維持技能治理和國家治理間的結構性平衡。《職業教育法》要求聯邦職業教育和培訓研究所通過研究職業教育，為技能治理作出貢獻?！妒止I法》關乎德國學徒制發展，為技能治理提供可靠支撐。另外，兩個法規還涉及民法規定的技能治理，并通過確定勞動和就業法規定的課程標準，規定了適當的指導原則、治理標準和監測程序，保護了利益相關者和治理專家的行動范圍。

（二）澳大利亞：“統一化”的技能治理

在盎格魯—撒克遜體系中，澳大利亞是典型的聯邦制國家，其技能治理歷經三個重要節點：一是發展國家培訓市場;二是實施培訓機構的國家標準和培訓包框架;三是建立“統一化”的國家資格框架，就此賦予技能治理“統一化色彩”。澳大利亞具有成熟的國家資格框架，該國有適用于公共和私人培訓機構（RTO）的國家資格框架（AQF）、國家認可和質量保證安排（AQTF），以及國家和州政府之間的職業教育正式資助協議。其還具備支持技能治理的澳大利亞職業教育研究中心（NCVER）和其他機構的統計和研究信息中心[27]。澳大利亞國家資格框架是其實現“統一化”技能治理的必備條件，其利益相關者間能夠有效合作，源于技能培訓憲法權力名義上屬于各州，但在很大程度上，各州政府的實權已被中央政府掌控，以作為中央政府提供資金的條件[28]。因此，在沒有正式憲法授權技能治理（包括職業教育）的地區，澳大利亞中央政府愈加傾向于對州政府進行更大程度的控制。

在治理主體上，國家治理層面，澳大利亞政府委員會（COAG）負責聯邦、州和領地的統治，負責制定和監督具有全國意義的技能治理改革[29]。技能治理政策制定的主要部門是教育、技能和就業委員會（SCOTESE）。工業、創新、科學、研究和高等教育部（DIISRTE）和教育、就業和勞動關系部（DEEWR）主要負責技能政策執行監管。

部門治理層面，首先是行業技能理事會（ISC）承擔技能發展和國家培訓，監管聯邦政府與各州政府和地方政府合作的重大技能治理政策改革。其次，行業培訓咨詢機構（ITAB）是基于州的組織，代表技能培訓行業并反映特定的行業結構，其實施活動涉及技能培訓發展計劃，以反映行業的實際變化。最后，工業和技能理事會（CISC）掌管行業競爭力、生產力、勞動力市場、技能開發和培訓安排，其致力于需全國合作的重大技能政策改革，可直接與國家選定的行業利益相關者合作制定有關技能發展的國家合作協議[30]。

區域治理層面，技能治理由地方部長負責，并通過地方政府提供資金和支持網絡實現，但地方政府的治理實權大部分受中央政府財權控制，澳大利亞中央政府在技能治理的公共資金總額中貢獻了大約1/3。

在治理機制上，澳大利亞技能治理具有“統一化”步伐。就治理目標而言，澳大利亞與多利益相關者明晰了技能治理目標，主要涉及制訂有針對性的技能發展計劃，并將國家發展定位為知識經濟;增強技能開發能力，提高工作場所的生產率;提高勞動力參與度以滿足行業和個人的需求，并促進社會包容;為公民提供所需的語言、讀寫和算術技能;明確行業需求及個人充分參與社區、教育和工作的需求;確保第三級系統具有響應能力，以滿足不斷變化的行業和個人需求;支持個人終身學習等[31]。就組織形式而言，澳大利亞各利益相關者參與技能治理并為雇主和行業提供了參與國家、州和地方各級政府制定技能政策的機會。

澳大利亞擁有行業或企業主導的培訓體系，其治理形式主要有三種：一是由州和地區部長組成的負責立法、政策和法規問題的工業和技能理事會（CISC），該機構還協調國家和地區勞動力發展方面的利益;二是行業培訓咨詢機構（ITAB）與其他相關聯邦政府、州政府、地方政府等利益相關者合作，共享有關行業培訓和技能需求的信息;三是聯邦政府要求行業技能理事會（ISC）在行業內或跨行業間就培訓包和資格框架等事項與多個司法管轄區的雇主、雇員代表之間達成協議。行業技能理事會（ISC）是確保行業、教育者和政府之間互動的重要橋梁，以促進行業主導的國家技能發展議程[32]。政策法規層面，《澳大利亞憲法》賦予聯邦政府管轄權，明確州政府和地方政府負責運行技能系統，參與制定國家技能政策、規劃和目標，并商議執行技能政策和優先事項。自1990年以來，在國家培訓改革議程的幌子下，澳大利亞聯邦政府通過資金安排、監管以及在某些情況下直接實施技能治理計劃，以期在技能治理中發揮主導作用[33]。

（三）比較分析

以雙元制體系為代表的德國和以盎格魯—撒克遜體系為代表的澳大利亞在技能治理上均有自己的特點，德國主張“權力下放”，澳大利亞強調“統一化”，實則大部分實權掌控在聯邦政府層面，各級政府間多是橫向協調，以確保采取協調一致的辦法。

在治理主體上，德國和澳大利亞的利益相關者都處于國家治理、部門治理和區域治理的框架內。德國技能治理責任由聯邦政府、州政府、雇主、工會、商會等多個利益相關者共同承擔并達成共識，聯邦政府將“權力下放”給各利益相關者，使其具有決策權，技能治理受到各利益相關者的嚴格監管。其中，工會和商會是德國技能治理的重要主體，在部門治理和區域治理層面發揮著重要作用。而澳大利亞技能治理由聯邦政府、州政府、地方政府、行業部門、工業部門等利益相關者共同參與，行業部門在澳大利亞技能治理中扮演著重要角色，各利益相關者在聯邦政府統治下共同參與技能治理的重要決策改革，州政府和地方政府技能治理實權受聯邦政府財權控制。

在治理機制上，德國和澳大利亞的治理目標都聚焦在技能開發、培訓系統、社會伙伴、工作場所等方面，與應然層面強調的高質量、靈活性、一致性、協調性等治理目標具有同質性。就區別而言，德國技能治理目標指向滿足青年技能提升及增強職業教育與培訓吸引力和現代化水平，而澳大利亞更強調勞動力的供需匹配與個人技能的需求，重視第三系統的響應能力。在組織形式上，德國和澳大利亞技能治理都是在多利益相關者的參與下進行的社會活動，兩國均涉及技能開發和就業參與的咨詢與決策。德國具有利益相關者高度參與和“權力下放”的特點，工會和商會都參與了幾個層次的治理決策。而澳大利亞技能治理由行業主導，行業組織是促進各利益相關者對話合作的重要中介。在政策法規上，澳大利亞和德國都擁有本國法律框架規定的技能治理主體及行動準則，并在全國范圍內執行。不同之處在于德國技能治理的政策法規趨向多利益相關者的共同治理，其政策內容重視治理標準和監測程序，而澳大利亞是在聯邦政府的財權控制下頒布相關技能政策法規，政策內容關注資格框架和供需系統。因此，面臨傳統科層制治理的挑戰，德國“權力下放”的技能治理和澳大利亞“統一化”技能治理均能作出集體和協調一致的決策反應。

綜合來看，德國和澳大利亞的技能治理實踐均是各國政治框架內的產物，即不同國情下的差異化選擇，尚無國際統一的技能治理模式。各國在技能治理過程中存在的可變因素包括：國家運行集中式或分散式的公共管理系統的程度;法律框架是否確定職業技術教育與培訓是國家或州的責任;職業技術教育與培訓的社會地位和技能發展情況;勞動力市場中經濟部門的負責主體;正規經濟或非正規經濟與勞動力市場的比例;人口趨勢;利益相關者參與和對話的程度;跨政府行為是否支持技能治理等[34]。各利益相關者基于不同的技能治理行動框架實現不同的對話方式，這與技能治理的“應然”邏輯相一致。

四、結語與反思

知識經濟背景下，德國和澳大利亞均構建了技能治理的行動框架，在其政治體制影響下，表現為不同的實然狀態。面對技能治理的現實挑戰，德國和澳大利亞的治理權力日益從中央政府轉向各利益相關者，并通過多利益相關者共同構建技能治理行動框架、明晰利益相關者的權責和行動范圍等合理舉措，解決了技能治理的內在矛盾。這表明有效的技能治理需要利益相關者共同構建技能治理行動框架，以推行強有力的技能治理制度。

（一）促進全政府協調與合作

技能治理強調協同和賦能，而非科層和控制。全政府治理與傳統科層制下國家構成的中心權威形成了鮮明對比，這種治理形態通過利益相關者的對話互動，提高技能治理決策的質量和效益。全政府治理適用于中央和國家以下各級政策領域，其還包括政府與外部行為者之間的關系，旨在使不同治理主體在各治理級別上達到平衡，允許政府協調負責不同部委（橫向協調）和各級政府（縱向協調）對技能治理的設計與執行，以確保一致性。其一，技能治理應以共同愿景為指導，并在設計和執行上相輔相成[35]。其二，推行長期技能政策議程，建立強有力的機構，監測和評估政策改革的執行情況和結果，讓利益相關者分擔政策改革的所有權，在這一框架內，公共部門需對技能治理的質量和可獲得性負責，讓全政府內部靈活協調，以考慮特定地區或部門的需求。

（二）鼓勵利益相關者積極參與

利益相關者的參與能提高技能決策的相關性、靈活性和可持續性，并有助于技能治理的有效執行。首先，中央政府應鼓勵利益相關者積極參與技能治理，確定利益相關者的職責和權限，以激勵他們在決策過程中考慮集體關切，確保他們切實參與技能治理設計、執行和評估。其次，中央政府要為利益相關者提供可持續資金、專門資源、場所等，努力平衡利益調解制度中固有的權力不對稱，讓利益相關者的參與具有連續性和可持續性，以建立相互信任。最后，在利益相關者互動上，公共部門和私營部門有不同的合作和互動方式，各國在與私人行為者接觸的形式和程度上也各不相同，最重要的是防止私人行為者為特殊需要濫用其參與公共決策的權利。公共部門和私營部門之間的技能治理制度和互動形式需要以確保行為者參與集體問題解決，而不是以特殊談判和游說的方式來設計。

（三）構建綜合信息系統

隨著技能系統的發展變得更加復雜，管理數據和信息成為一個關鍵的政策問題，提高數據整合能力和在各級傳播技能信息有助于更好地設計技能政策，實現供需匹配，減少技能失衡，最終改善技能的使用效力、就業能力、生產力和競爭力。首先，構建綜合信息系統，收集和生成所有與技能、勞動力市場和學習相關的信息和數據，以此制定基于證據的技能治理政策。其次，提高質量不佳的某些區域或地方的信息化水平，將行政數據整合到縱向系統中，確保該系統能將行政數據轉化為可獲取和量身定制的信息，從而幫助合作伙伴做出恰當的技能選擇。最后，信息系統應以用戶為中心，并利用最新的信息技術，在建立收集和管理數據基礎設施的同時，利用定性數據的來源區分治理類型和問責制度，例如雇主協會的技能需求評估或其他質量評估等。

（四）統一協調融資安排

技能系統的治理、融資和管理是確保滿足個人發展和勞動力市場需求的核心[36]。技能治理資源分配應優先考慮邊緣化群體和回報率最高的投資，基于全政府治理，克服區域發展不協調的矛盾。第一，技能治理融資應采取長期的戰略性辦法，并提供一個明確的融資框架，具體說明哪些利益相關者利用資金以及在何種程度上作出貢獻。第二，財務安排應依靠更靈活的成本分攤機制，以促進多種資金來源一體化，謹慎分配公共資金，以促進更好的政策成果，并確保人人都能公平地獲得技能發展機會。第三，為了在技能形成方面推行長期技能戰略，國家需建立體制框架，以保護技能投資不受其他部門短期資金需求的影響。第四，在努力提高技能支出水平和效率的同時，還需要治理主體具有強大的治理能力，分配資源的方式需使主體責任和問責制與融資相匹配，實現技能治理的標準化運作。

參 考 文 獻

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The Ideal and Reality of Skills Governance

——The Cases of Germany and Australia

Li Yang， Pan Haisheng

Abstract? Strengthening skills governance has become a universal choice for countries around the world to deal with the knowledge economy. However， in reality， the current skills governance still faces many challenges. By sorting out the main literature of skills governance in international organizations and countries around the world， on the ideal level， skills governance includes three levels： what is skills governance， who is responsible for skills governance and how to improve skills governance. The reality of skills governance in Germany and Australia shows that under the influence of political system， facing the challenge of traditional bureaucracy， the two countries have formed different practical logic of skills governance. Germany emphasizes “decentralization”， and Australia adopts “unification” coordination. Effective skills governance requires stakeholders to jointly build a skills governance action framework to implement a strong skills governance system： the first is to promote coordination and cooperation across the government; the second is to encourage stakeholders to actively participate; the third is to build a comprehensive information system; the fourth is to coordinate financing arrangement.

Key words? skills governance; governing body; governance mechanism; Germany; Australia

Author? Li Yang， PhD candidate of Tianjin University （Tianjin 300350）; Pan Haisheng， professor of School of Education of Tianjin University