環評告知承諾制的制度檢視與法治約束

杜健勛 廖彩舜

摘 要：

環境影響評價是現代環境法從危害控制邁向風險預防的關鍵制度，應當發揮其應有的規制功能與制度剛性。當前以項目單位自我承諾代替審批機關實質性審批、由事中事后監管代替事前規制為主要內容的環評告知承諾制改革虛化隱匿了環評制度的預先規制功能，突破了現行環評法律體系的邊界與范圍。據此，須對環評告知承諾制的制度內容進行現實檢視，重述環境影響評價制度預防規制的功能定位，并且結合比例原則與法制統一原則等基礎性調控邏輯細致考量改革的法治邊界，申明環評改革須嚴格按照法治方式開展。只有堅持依法改革思維和規范法學路徑，環評改革方能行穩致遠，實現預期改革目的。

關鍵詞：環境影響評價;告知承諾制;行政審批改革;風險防控;環境治理

中圖分類號：D912.6 文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2021）03-0085-11

一、問題的提出

環境影響評價是現代環境法實現由后果控制向預先規制轉變的重要制度工具，在環境治理中發揮了重要作用。但環境影響評價須經生態環境保護主管部門審批，耗時較長，某種意義上減緩了項目的建設進度，加之深化放管服、優化營商環境與促進復工復產也是疫情中不容忽視的現實需求。為了提升環評效率、減少行政相對人行政負擔、促進復工復產，中華人民共和國生態環境部于2020年3月3日發布《關于統籌做好疫情防控和經濟社會發展生態環保工作的指導意見》，拓展環評告知承諾制審批改革試點。在我國科層制的制度框架下，試點很快在安徽、黑龍江、江西、廣東等省份展開。這些試點的核心意旨是由省級生態環境保護主管部門劃定具有環境影響總體可控、受疫情影響較大、就業密集型等特點的與民生相關的建設項目范圍，該范圍內的環境影響評價文件等資料可不經環評審批部門評估、審查，直接由審批機關做出審批決定，并通過加強事中、事后監管的方式加以管控，避免相關建設單位未按承諾落實生態環境保護措施或出現承諾不實、弄虛作假的情形[1]。

由于環評告知承諾制極大地縮減了審批流程與時間，并以社會主體信用自治代替了公權力管控，社會輿論普遍肯定該改革的積極面向，認為其是一場深刻的圖章革命，釋放了信任紅利，推動放管服走向縱深①。然而，環境問題具有嚴重性與不可逆性，簡單地放松環評規制并非現代環境治理的必然選擇。2020年11月9日，中華人民共和國國務院辦公廳發布《國務院辦公廳關于全面推行證明事項和涉企經營許可事項告知承諾制的指導意見》，明確指出在公共安全、生態環境保護等直接關系人身健康、生命財產安全，且風險較大、糾錯成本較高、損害難以挽回的證明事項中，不適用告知承諾制。

雖然環評告知承諾制改革被中央政府否定，但實踐中仍然呈現出隱秘生發的態勢。例如，2020年11月6日，江西省生態環境廳印發《江西省環評與排污許可監管三年行動計劃》（2021-2023年）以及《2021年度環評與排污許可監管工作方案》，提出進一步拓寬環評審批正面清單，對生豬養殖環評實施告知承諾制。2020年11月25日，生態環境部頒布《生態環境部建設項目環境影響報告書（表）審批程序規定》，其中第二十條規定，實行告知承諾審批制審批建設項目環境影響報告書（表）的有關辦法，由生態環境部另行制定。

面對實踐中出現的廣泛爭議、多種樣態的環評告知承諾制改革，國內學界鮮見有專門文章對此進行探討，僅在論述告知承諾制改革或事中事后監管改革時，對此有所論及。一種觀點基本肯定環評告知承諾制改革，認為環評告知承諾制的開展是行政機關在追求環境價值保護目標的同時對提高行政效率的更進一步的探索，反映了在環境管理制度改革中平衡環境價值與效率價值的努力和嘗試，且有助于環評與排污許可的制度銜接，切實簡化原有審批程序的重疊繁雜[2]。另一種觀點則基本否定了環評告知承諾制改革，認為由于建設項目行政審批具有復雜性與不可預測性，加之告知承諾制中的監管機制還處于建構階段，環評告知承諾制尚不足以完全取代環評事前預防風險的制度功能[3];同時，還有學者認為環評告知承諾制改革過于偏重和放大行政審批的效率價值，在某種程度上阻礙了公眾參與等制度功能的有效發揮[4]。

上述觀點展示了學界的不同視角、觀點以及爭論，有助于認知并反思當前的環評告知承諾制改革。然而，這些觀點僅是在探討告知承諾制或事中事后監管時附帶論及環評告知承諾制，并未深入探討環評告知承諾制的改革動向與制約因素。本文認為，改革環評行政審批、提升環評行政審批效率在某種意義上能夠變革行政規制模式，重塑政府、市場和社會三者之間的關系，甚至讓政府在成熟的市場經濟體制中找到恰當位置[5]。尤其在疫情防控常態化的社會背景下，在環保領域內提升行政審批、促進社會活力、降低市場主體經營成本確系大勢所趨。但盲目虛置公權力對環境影響評價的實質性審查把控，無法有效解決我國環境問題愈演愈烈的現實困境。更為重要的是，環評告知承諾制改革應當嚴格遵守相關法律規定，并在遵循環境影響評價預防規制的基本功能定位的前提下，謹慎審查行政審批改革的合法性與合理性，確保改革嚴格依照法治方式進行，從而避免改革受到行政審批運動化、形式化的批評，并消解環評制度本身所蘊含的價值定位與制度功能[6]。筆者不揣淺陋，以此求教于方家。

二、環評告知承諾制改革動向的現實檢視

環評告知承諾制改革生發于浩大日久的行政審批改革中，沿著效率為先、市場優位的行政審批改革路徑，嘗試在環評領域構建以市場自律、私人規制為主要內容、以“雙隨機、一公開”等事中事后監督工具為制度保障的新型環境治理模式。上述改革動向與制度設計能否取代環評事前審批，發揮改革預期效能，需要結合現實制約因素予以衡量。

（一）效率優先的價值考量

最大程度壓縮審批時間，從而優化營商環境、促進復工復產，是環評告知承諾制的原初目標。一則，在《關于統籌做好疫情防控和經濟社會發展生態環保工作的指導意見》這一源頭性文件中，“拓展環評告知承諾制審批改革試點”位于“（四）制定實施環評審批正面清單，便利項目開工建設”這一項下。對此運用體系解釋可知，環評告知承諾制是為便于項目開工建設而被采用的手段。二則，各個省市開展地方環評告知承諾制改革時，亦多次強調改革目的是進一步提高環評審批效能，并嚴格規定了1至2天的極短審批時間。三則，在生態環境部2020年8月例行新聞發布會實錄中，生態環境部環境影響評價與排放管理司司長在回答記者提問時亦明確，對17大類、44小類行業項目實行環評報告書或報告表的告知承諾制審批改革試點，最大程度壓縮審批時間以積極支持疫情防控和復工復產。由此可見，環評告知承諾制的首要目的在于壓縮審批時間，提升環評審批效率。

雖然基于國家之發展與行政效率之提高，在確保環境影響評估程序公平性與正確性的前提下來改進程序進行之復雜、重復與無效率是當務之急[7]，但影響生態環境的作用源和變量復雜多樣，由科技迅速發展帶來的潛在風險無法經由經驗法則及項目單位單方面承諾予以判斷，加之生態環境一旦遭受超過環境容量的破壞，往往需要相當長的時間或根本就已經無法恢復[8]（p.33）。正是為了抵御上述嚴重復雜且不可逆的環境風險，環評制度才做出了事前審批的規定，并在審批制度中安排了公告公示、征求意見等公眾參與環節。不可忽視的是，這些環節的有效進行均須以充足的時間保證為前提，故而環評告知承諾制極限壓縮審批時間，將無法保證環評本身所蘊含環境規制作用的充分發揮，公眾亦不能實質性參與環評和有效進行風險溝通。更為關鍵的是，在我國環境問題嚴峻、社會多元利益共存情境下，片面強調行政效率提升和控制行政權力或減少行政權力在環境保護領域的介入是遠遠不夠的，還須考慮環境保護的客觀需要與環評審批的合理性[9]。

（二）私人規制的環境治理模式

環評告知承諾制的亮點在于放松環評領域的高權規制，強調激發市場主體在環評領域的自覺自律，去除行政中心化規制，實現行政主體與行政相對人的契約化合作。這一改革動向希望以市場主體自我規制與協商性規制手段替代行政審批的高權規制，降低環評審批的行政管控剛性。然而，這一改革動向在某種程度上過于依賴市場主體的自律。

首先，根據公共信托理念，生態環境保護是國家理應提供的公共產品，由于經濟人理性預設的客觀存在，市場難以進行有效供給輸送[10]。質言之，對建設項目環評進行行政審批恰好是生態環境主管部門應對市場失靈、社會自律不足及搭便車現象的必要干預[11]。因此，行政機關不能完全退出而由項目單位單方面進行實質意義上的環境影響評價。

其次，我國環評機構已和行政機關脫鉤，完全由項目單位選用，若無行政機關對環評進行有效規制，極易出現虛假環評現象[12]。典型者如海南融創集團海南月島項目的環評機構，將項目定位為“生態旅游”類，以便使其符合《海南省人民政府關于劃定海南省生態保護紅線的通告》中Ⅱ類生態保護紅線區管控原則，繼而通過環評審批;再如深圳灣航道疏浚工程（一期）環評文件，該文件公然抄襲造假，竟在其中出現35處“湛江”字眼[13]。此外，根據生態環境部的統計，自2019年11月生態環境部發布《建設項目環境影響報告書（表）編制監督管理辦法》以來，僅生態環境部就已累計對50家環評單位和61名環評從業人員予以通報批評并實行失信記分，全國則累計對227家單位和224人實行失信記分[14]。由此可見，我國環評領域的私人規制尚須培育，市場主體自律能力嚴重滯后于環評告知承諾制改革要求，無法實現以私法形式完成行政任務的既定目標。

（三）多種監管工具的聯動運用

為了避免“一放就亂”的局面，環評告知承諾制規定行政機關要加強事中事后監管，同時強調落實《關于強化建設項目環境影響評價事中事后監管的實施意見》（〔2018〕11號）的要求，重視發揮監管工具的多階段聯動規制效用。一方面，環評告知承諾制重視增強監管數據可用性，發揮大數據監管的規制效用，以更為高效靈活的方式對環評進行全方位全景化的精細監管。另一方面，改革亦著重發揮信用工具的規制能力。一則，環評告知承諾制的適用前提為建設單位與環評機構信用良好，亦即建設單位或環境影響評價文件編制單位尚處于失信懲戒有效期內的，不得被納入環評告知承諾制實施主體范圍;二則，在事中事后監管中重視運用“雙隨機、一公開”的本土創新性監管方式，并將其檢查結果納入信用信息平臺，作為對企業信用分類與環評機構考核的重要評價參數。簡言之，環評告知承諾制希望通過信用的治理，在一處失信、處處受限的信用治理社會形勢下，構建事中事后監管與信用監管相互配合、相互助力的聯動機制。

雖然環評告知承諾制聯動運用上述監管工具，但其均面臨本土性制約。一方面，大數據監管在客觀方面對財力與技術要求頗高，單個生態環境行政系統缺乏足夠的資源與能力獨立發展數據基礎設施，并且環境規制所需要的信息本身就有跨部門、跨區域的特征，極易遭受地方保護主義與部門利益糾葛的限制。另一方面，信用監管工具的有效運轉需要充足精準的信用數據，且監管工具建基于對信用高度依賴的以大中型企業為主的市場結構中。然而，我國并不完全具備信用規制的現實土壤。一則，行政資源的有限性使行政機關無法充足掌握所需信息，無法精確獲析行政相對人違法違規行為的程度。二則，我國存在大量基層小微企業，這些企業對自身信用的主觀需求并不強烈[15]。三則，“雙隨機、一公開”受到地方編制資源等的制約束縛，在基層執法尤其是欠發達地區中難以充分施展[16]。如是觀之，環評告知承諾制設計的事中事后監管體系雖然聯動運用了多種監管工具，但均不太成熟，無法完全代替環評制度原有的預先規制功能，不能消解龐雜且具有本土性的現實困境。

三、環評預先規制功能對告知承諾制改革的限制

環評告知承諾制改革除了在實質上面臨上述本土性制約因素，更為重要的是其用事中事后監管掏空環評預先規制功能，在某種意義上背離了環評制度的價值遵循。因為作為環境法預防規章制度中最為重要的環境影響評價，其理念在于實現預防，根本價值在于防患于未然[17]。環評預先規制功能的確立，不僅深刻契合現代環境法從消極危險防御到積極預防風險的發展邏輯，而且經由我國《憲法》《環境保護法》及《環境影響評價法》等法律的確認，具有實然法的拘束力。環評告知承諾制改革不能背離這一基本制度功能定位。

（一）預防型規制是環評制度本質

在環境法發軔之初，環境問題被視為發展過程中“必要的惡”，私法因應環境問題的重心在于強調行為人的排放自由，公法須盡量避免介入市民社會，并以限制行政權的啟動為基本法理[18]。然而，現代國家已由自由主義有限國家逐步變遷為有為國家，而且現代環境損害破壞程度嚴重并具有不可逆特征，環境保護已成為個人生存及個人法益之前提要件保障。易言之，國家在環境保護中須始終占據主導地位，倘若其不積極履行環境保護義務，將失去存在的基礎與正當性[19]。在這一時代背景下，環境法須完成從后果控制到事先預防的轉型，方能有效因應現代環境問題。具言之，環境法是為了應對環境問題而產生的新型法律[20]。環境法不僅需要消除非常可能出現的損害事件或事后彌補已然造成的損害，還應專注于環境危害的可能根源，通過公共機構的環境規制手段來消除環境危險源，最終避免環境損害的發生。由此，預防型規制成為環境法最為本質的部門法屬性，亦是環境法得以從傳統法律部門獨立的最為重要理由。以形成系列的事前調查、預測、評價的環境管理體系為主要內容的環境影響評價制度，在此轉型中應運而生，并成為實現這一轉型的關鍵制度。

通過檢視環評制度的發展歷程可以進一步發現，自從美國《國家環境政策法》（1969）確立環境影響評價制度以來，德國、韓國、日本及我國臺灣地區在移植環評制度時，均保留了環境影響評價預防規制的本質特征。如我國臺灣地區《環境影響評估法》（1999）第一條明確規定，環境影響評價的立法目的是預防及減輕開發行為對環境造成之不良影響[8]（p.222）;韓國《環境影響評價》亦清晰明確地將環境影響評價定義為事前預測分析因環境影響評價對象的項目實施而對周邊環境的影響[21]。由于環境影響評價預防規制的功能定位已被廣泛承認，以至于日本學者黑川哲志認為，雖然人們對環境影響評價有著不同的理解，但普遍認為它是事前調查、預測、評價某項活動的環境管理體系[22]（p.104）。

如是觀之，雖然環評告知承諾制改革的主要目的是通過放松行政機關事前規制的方式來放寬環評門檻，從而實現復工復產、提振經濟，但不能因過于重視效率價值而模糊甚至偏離環評制度預先規制的本質。現代環境侵害的復雜性和不確定性要求環境規制打破“排放行為—損害后果”的線性思維，并盡可能在人類活動對環境產生不利影響前采取有效措施予以預防。以任何形式違背環評預先規制功能，均是對環評制度的破壞，也是對環境法整個體系的戕害。

（二）環評預先規制具有法律拘束力

國家以積極預防型規制作為環境影響評價制度的功能定位不僅符合現代國家及現代環境法轉型需求，而且經由我國相關法律確認，具有法律拘束力。

首先，經由2018年憲法修改確認，我國環境事務的規制在憲法層面已形成以國家義務為主要內容的國家任務驅動型環境憲法立法結構[23]。這意味著風險預防和風險控制是我國新時代的國家任務，國家應當采取足夠充分積極的措施，盡可能地提前避免環境損害的發生。憲法環境條款的生效，為環評制度預先規制功能的實現提供了國家根本法的支撐。

其次，從法教義學的角度看，在我國環境基本法層面就環境影響評價預先規制的功能定位及其制度保障做了較為明確且全面的表述，其要義為兩方面。其一，我國《環境保護法》第5條將保護優先、預防為主納入環境保護的基本原則，環境影響評價作為環境保護制度之一，須遵循基本原則的指引。其二，我國《環境保護法》第19條規定依法進行環境影響評價是組織實施開發利用規劃及建設項目開工的前提，第61條為環境影響評價未批先建等違法行為設置了相應的法律責任。由此進一步明確，在實證法意義上，環評審批屬于法定事項。一方面，項目單位應依法進行環境影響評價;另一方面，生態環境保護主管部門須依法行使環評審批權，不得消極作為。否則，項目單位或生態環境保護主管部門將承擔相應的法律責任。

最后，我國《環境影響評價法》進一步細化《環境保護法》上述規定，以期實現環評制度預先規制的功能定位，使環評審批能夠依法進行。具體來說，《環境影響評價法》第1條確認“預防因規劃和建設項目實施后對環境造成不良影響”為該法立法目的;第2條則根據環境影響評價的預防特征對其概念進行了明晰;第25條明確規定“建設項目的環境影響評價文件未依法經審批部門審查或者審查后未予批準的，建設單位不得開工建設”，即以否決制的方式保證環評預先規制功能的實現。

由此，從憲法到環境基本法再到具體的《環境影響評價法》，特別是否決制條款的確立，我國形成了系統一致的預先規制體系，使得預防規制不僅作為法律原則在環境法律解釋、法律漏洞填補上發揮重要作用，而且具有實證法甚至憲法位階的法效力，能夠直接對具體環境行政裁量權的行使進行衡量。

（三）環評告知承諾制對環評預先規制功能的違背

雖然我國在規范層面確立了環境影響評價預防型規制的功能性定位，且通過否決制等條款保障環評預先規制法律目的的實現。但有學者認為，應當廢除環評否決制，消解環評預先規制的剛性，從而避免環保至上現象的發生。實際上，地方建設項目環評告知承諾制改革便是沿著放松環評規制的路徑，以虛置生態環境主管部門實質審批權的方式架空環評否決制，形成建設項目的開展不再以實質環評審批為前提的新局面。這一改革動向架空了原有環評領域中環評許可的一票否決功能，重走補辦條款老路，不僅不符合環評法律的相關規定，而且在根本上違背了環評預先規制功能[23]。

首先，環評告知承諾制消解了環評否決制的制度剛性，讓環評預先規制功能失去了法律強制性保障。基于對我國國情的基本認識，項目許可單位在地方政府經濟績效至上的激勵下更傾向于關注經濟社會發展而非環境保護，因而環評否決制在實踐中僅在極小范圍內適用②。在環境保護相對于經濟社會發展處于明顯劣勢的情況下，通過否決制保證環評制度事前規制功能的實現，實際上是對過于重視經濟發展而忽略環境保護的實踐偏向的矯正。倘若環評制度沒有了以否決制為保障的實現機制，環評制度事先預防的核心價值和根本功能將被掏空，或會淪為“沒有牙齒”、沒有強制性法律后果的法律，導致環評程序成為一種事后的可行性論證或者背書工具，長遠的公眾環境利益也不可避免地淪為保全投資利益的犧牲品[24]（p.13）。

其次，環評告知承諾制改革架空環評行政規制，違背了環境國家理念和國務院相關規定。經由環境憲法條款與相關環境法律的確認，以積極的方式規制環境利用行為并進行環境風險防范是行政機關的應有職責。一方面，如前所述，基于環境問題的公益屬性以及市場主體的“經濟人”理性，現代國家應積極提供環境公共產品[10]。另一方面，就行政權力和市場、社會的關系而言，審批事項的有無、去留，實為對市場、社會干預的行政權力的有無、去留[11]。對建設項目環評進行行政審批是生態環境主管部門為應對市場失靈、社會自律不足及搭便車現象的必要干預[6]。亦即在環保國家已成為憲法規范與全民共識之際，環境公共政策不僅不能簡單地解除規制，而且應當將危害防止的秩序行政提前為風險語境下的預防規制。為此，國務院在2015年推行“先照后證”改革和“證照分離”試點時，將進行告知承諾制改革的范圍嚴格限定為通過事中事后監管能夠糾正不符合審批條件的行為，且不會產生嚴重后果的許可事項，并明確強調應當強化對環境保護許可事項的市場準入管理和風險防控，以更有效地“管”促進更有力地“放”[25]。如是觀之，在審批階段放棄行政機關對環境影響評價的實質審查，倒退至自由主義時期有限國家的窠臼，不符合環境影響評價的制度取向和我國強化環境規制的改革大方向。

最后，地方項目環評告知承諾制放棄審批機關在環評階段的事先實質性規制，無論其在事中事后是否能夠對建設項目進行有效監管，均已違背環境影響評價預先規制的價值定位，并極大增加了發生環境損害的概率。雖然各省市的環評告知承諾制試點方案均強調將告知承諾項目納入“雙隨機、一公開”的檢查范圍，加強事中事后監管;同時規定對存在承諾不實或弄虛作假等情形的項目，環評審批部門應當督促整改，并可以依法撤銷行政審批決定[1]。但是，這一改革忽略了預防規則及風險預防是環境影響評價制度最為本質的特征。一則，環評告知承諾制改革實際上將環評預先規制置換成了事中事后監管，意味著在被生態環境主管部門事中或事后監管發現其違法行為之前，違法企業可以肆意根據虛假環評報告違法生產、賺取利益。而我國目前信用規制體系尚不完善，市場主體偏好短期經濟利益，在這一現實情境下，不能完全放松環評行政規制，讓具有顯著公益性質的環境公共產品全然依托于市場主體自律。二則，雖然建設項目環評告知承諾制的試點范圍為對環境影響總體可控、受疫情影響較大、就業密集型等與民生相關的部分行業，但科技迅速發展帶來的潛在風險無法經由經驗法則及項目單位單方面承諾加以判斷。如地方政府因片面追求GDP增長，忽略土壤污染的潛在威脅，紛紛大量上馬危化企業，最終導致我國土壤污染嚴重，多地群眾飽受毒地危害③。雖然為了修復土壤污染，國家財政每年支出巨額資金（例如，根據2016年中央財政預算，新增土壤污染防治專項資金90多億元），但常州外國語學校毒地污染事件、湖南鎘大米以及不時被曝光的“癌癥村”仍屢見報端。由此可見，放棄對環境利用行為的事前規制，以事中事后監管代替環評事前規制，將使生態環境及人民生命健康暴露在市場主體的自律中，并極大地增加環境損害發生的風險。

綜上，環評告知承諾制改革作為環評法律體系之下的改革，應當以其預先規制的本質屬性為限定與方向，不能片面追尋效率價值而矮化模糊環評風險預防的價值功能，進而導致環評告知承諾制改革深度背離環評立法目的。尤為重要的是，環評一票否決制的制度剛性不能在環評告知承諾制改革中被虛化隱匿。如此側重于改革不偏離法律目的的觀點，與其說是謹慎有余抑或裹足不前，毋寧是為環評改革設置一道依法改革的法治紅線，從而避免改革偏離法治方向。

四、公法原則對環評告知承諾制的約束

在分析完建設項目環評告知承諾制試點與環評制度的功能定位相背反后，需要進一步說明的是，地方生態環境主管部門基于提高審批效率降低項目單位行政負擔無疑具有合理性。在這一客觀前提之下，倘若僅審查其是否符合環評制度功能將失之片面。較為審慎合理的路徑是在價值功能審查的基礎上，先采用比例原則衡量環評告知承諾制改革中的相關利益，審查其是否合乎比例、是否具有充分合理性，再運用法制統一原則檢視改革的規范內容與法律性質，審查其是否合乎法律位階限定，是否具有足夠的合法性。

（一）環評告知承諾制不符合比例原則

比例原則被稱為公法的“帝王原則”“皇冠原則”，其關鍵內涵在于行政行為的行使應當充分衡量公共利益及個人利益，盡量采取對利益整體損害最小的方式，并在其與所追求的行政目的之間保持均衡[26]（p.98）。該原則由適當性原則、必要性原則和均衡性原則三個分支原則構成，這些分支原則在適用時層層遞進、依次展開，只有符合了上一原則，才能進入下一原則的位階適用，后一原則有強化前一原則的功能[27]。以比例原則檢視環評告知承諾制，雖然改革旨在提高審批效率，減少行政相對人的申請負擔，并以此促進市場效率，但無法通過必要性與均衡性原則的審查。

首先，環評告知承諾制不能通過必要性原則的審查。必要性原則需要判斷是否存在相同有效的手段并比較哪一種手段對相關權益的損害強度最小[28]。就環評審批改革而言，采用整體主義對建設項目審批作系統整合優化，不僅能有效減少重復審批和提升審批效率，而且能避免僅在環評審批領域進行碎片化改革的局限以及對原環評制度的破壞。易言之，環評審批并非阻礙建設項目審批效率提升的主要因素，環評告知承諾制在環評領域進行消極規制，不僅制度成本、環境風險極大，而且對于提升建設項目審批效率而言，亦不具有充分有效性。根據相關學者研究，影響建設項目審批效率的關鍵因素并非正當審批權的行使，而是根源于監管職能的分割重疊及部門利益阻礙。我國調整工程建設的法律包含《土地管理法》《城鄉規劃法》《建設法》《城市房地產法》《招標投標法》《人民防空法》《消防法》《環境保護法》，除建設項目環評文件審批外，還包含26項種類繁復的審批事項[29]。此外，在行政許可法出臺實施之后，仍然不斷涌出的不符合行政許可法規定的審批事項，更加使得建設項目審批反復冗長[30]。如是觀之，在堅守環評制度本身的功能定位的基礎上，采用整體主義的理念進行優化改革，清理不合乎法律規定的行政審批事項，相較于削減必要的環評審批，更能促進整體行政審批效率的提升，亦能減少對環境公益的損害。

其次，環評告知承諾制不能通過均衡性原則的審查。在建設項目環評告知承諾制試點方面，我國環境保護公私部門均有較大欠缺，貿然驅除公權力機關在環評階段的實質審查職責，極易引發與改革效益不成正比的改革風險。一方面，環評機構完全由建設單位選用，而建設項目往往過分追逐和主張自身經濟利益，對生態環境及其承載的環境公益之保障普遍缺乏足夠的內在動力，導致我國環評造假、未批先建等現象屢禁不止[31]。另一方面，雖然目前我國生態環境保護事業在國家層面得到了前所未有的重視，但地方政府的傳統發展觀念仍然具有較大的慣性，環境保護仍然被視為地方發展的背景設置。例如，中央第四生態環境保護督察組在向重慶市反饋的督察情況中指出，萬州區華歌生物化學有限公司2萬噸四氯吡啶項目選址位于長江干流1公里范圍，違反國家有關要求，但萬州區政府及萬州經開區管委會仍默許項目建設。該區生態環境局還于2019年4月批準項目環境影響評價報告書，直到被督察組發現后才叫停項目[32]。再如，2011年浙江德清血鉛超標事件根源在于環評過程中監管者片面信任地方政府就企業生產場地搬遷所作承諾而使之順利通過環評[33]。鑒于此，有學者認為，當前經濟發展與環境保護矛盾仍然突出且環保價值仍很難與經濟發展需求相抗衡，一些地區項目許可機關仍然傾向于優先發展經濟而忽略環境保護，甚至傾向于以環境為代價發展經濟[34]。

由此，在以上公私部門均在環評領域存在較大缺陷的情況下，激進地取消生態環境部門對相關環評報告的實質審批，無疑將顯著擴大環境風險的生發可能。相較于此風險，僅碎片式地在環評審批一隅極其有限地提升審批效率，產生之效益顯然無法與生態環境遭受的風險相平衡。因此，環評告知承諾制難言均衡考量損益，不是全然合乎比例的改革措施。

（二）環評告知承諾制突破了法制統一原則的約束

環評告知承諾制試點除了經不起比例原則的推敲，不具有相當合理性外，更為重要的是其深陷合法性危機。按照法律產生行政的法治觀念，生態環境主管部門在沒有直接法律依據的情況下，僅能在其權限范圍內對上位法予以細化，不得抵觸上位法所明確規定的內容。然而，在沒有國家法律授權的情況下，生態環境主管部門僅憑生態環境部《關于統籌做好疫情防控和經濟社會發展生態環保工作的指導意見》及地方省級政府規范性文件，便以事中事后監管代替環評事前預防功能，而無視經由法律確認、具有法律拘束力的環評預防型規制的體系性規定，明顯違背了上位法所設置的規范限制，導致該改革的合法性嚴重缺失。

由我國《環境保護法》第六十一條及《環境影響評價法》第二十二、二十五條及《行政許可法》第12條第（一）項之規定可知，審批機關對審批事項不享有自由裁量權④。亦即法律明確做出生態環境主管部門須積極履行環評文件審批職責的單一性規定，生態環境主管部門作為法定審批機關只能單純地執行該法律的規定，不能靠自身理解克減環評審批職權。在沒有上位法的授權下，行政機關自行增加或減少環評行政審批權限，嚴格來說均屬于不法行政。此外，我國《環境影響評價法》第28條規定，對依法不應批準的建設項目環境影響報告書、環境影響報告表予以批準的生態環境主管部門工作人員，要依法追究法律責任，這亦表明生態環境主管部門審批環評文件的相關規范是羈束性條款。審批機關工作人員倘若未依法履行審批職責，批準依法不應批準的環評報告，將承擔相應的法律責任。因此，在我國法律就環評文件進行單一性規定的情況下，生態環境主管部門通過頒布規范性文件的方式規避生態環境主管部門的審批義務，改變其審查方式，取消審批機關對特定環評的實質審查權，某種意義上是對法律的公然違背。

有學者認為我國各地的情況千差萬別，在某些領域，中央很難找到一個適當的比照參數來制定適合全國發展水平的統一法律[35]。法律亦有其局限性，難以迅疾回應實踐動向，中央應當對有關部門自行開展的改革試點抱有寬容態度，給有關部門與地方釋放更大的權力空間，方能有效回應實踐訴求，促進治理成效的提升[36]。

然而，發揮部門與地方積極性及因地制宜須以合乎規范位階限定為前提。首先，行政受法律的拘束，不得違背法律，是現代法治國家的重要指向[37]（p.40）。環評告知承諾制改革所依據的規范性文件本質上屬于抽象行政行為，其效力應當在堅持法律體系統一性的前提下被予以判斷。前述已知，因為環評告知承諾制改革超越了法律有關審批機關審批權羈束性的規定，不符合依法行政的基本原理，其抵觸部分自動無效。其次，在我國法律淵源多元并存的現實情境下，若無視或者淡化法律位階制度用以協調統一法律內部秩序的實質作用，任由部門與地方規范性文件恣意而為，法律內部秩序將混雜不清[38]。更為嚴重的是，過于強調地方積極性與部門自主性以致突破規范位階限定，不僅破壞了我國整個法律淵源體系的有序性和整體性，還會使得按照法律位階排列的法律淵源金字塔無法再有效地發揮確保法律秩序穩定性及安定性的功能[39]。

為了打破環保領域規范性文件違背上位法的不利局面，2015年中共中央、國務院聯合印發《法治政府建設實施綱要》（2015—2020年），其中第8條、第12條對強化生態環境保護、加強規范性文件監督管理進行了專門規定：一是加快建立和完善有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度;二是完善規范性文件制定程序，落實合法性審查并加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍。由此可見，環評告知承諾制改革應當依照法律產生行政的基本法理與《法治政府建設實施綱要》（2015—2020年）的指引，嚴格按上位法規范進行改革，加強改革的合理性與合法性審查，避免改革成為部門利益固化、地方保護主義的正當化事由。在目前上位法尚未充分授權、實際制約因素復雜多元的態勢下，生態環境主管部門與地方政府須嚴格遵循環評制度功能、法制統一、比例原則的限定，落實國務院關于在生態環境保護領域不開展告知承諾制的相關規定，修改或清理有關環評告知承諾制的規范性文件。

五、余論：政策導向須遵循制度功能的體系指引

區別于“無限自由裁量權”的壓制型法和易墮入“形式主義和退卻主義”的自治型法，現代法治通過注入功能性、實用性和目的性精神，平衡開放性和忠于法律之間的緊張關系，從而邁向回應型法這一嶄新階段[40]（pp.84-85）。在新冠疫情防控已成為現今社會的新常態之時，環境法作為現代法律實驗室，無疑需要以更加開放的姿態迎接這一全新的挑戰。在這一意義上，環評告知承諾制的嘗試是值得贊賞的。然而公權力積極進行生態環境預先規制是環境影響評價制度的基本功能定位，以政策為導向的環評告知承諾制不能與這一根本制度功能相抵觸。此外，改革試點須全面考量相關制度的整體功能，不能僅在一局一隅碎片化地削減生態環境主管部門對環評文件的實質審批權。更為關鍵的是，在重大改革于法有據成為公理性共識的現代法治國家中，須全面審查環評改革的合法性及其合理性。環評改革應在法治道路上全面衡量多元利益及效能收益，避免成為一時運動式的海市蜃樓，這樣方能行穩致遠。

注釋：

①大眾傳媒普遍認為告知承諾制改革減少了審批環節，有助于刺激經濟活力，減輕申請人負擔，甚至是治理能力現代化的具體體現。參見《“告知承諾”為項目復工按下“快捷鍵”》，《中國建設報》2020年4月8日第2版;《“證明事項告知承諾制”釋放信任紅利》，《貴州日報》2019年6月13日第5版。

②根據有關學者統計，因為建設單位未經環評審批而依法應當啟用環評“否決制”的項目占比不超過建設項目總數的1%。參見金自寧：《我國環評否決制之法理思考》，《中國地質大學學報（社會科學版）》2019年第2期第17頁。

③根據2014年環保部和國土資源部發布的調查報告，在所查的690家重污染企業用地及周邊的5846個土壤點位中，超標點位占36.3%，在調查的81塊工業廢棄地的775個土壤點位中，超標點位占34.9%，足見我國毒地現狀之嚴峻。參見環境保護部、國土資源部：《全國土壤污染狀況調查公報》，http：//www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/201404/t20140417_270670.htm，2020-09-05。

④有學者指出，根據《環境影響評價法》與《行政許可法》的相關規定，環評審批并非審批機關可自由裁量之事項，并追問“聯想到地方政府仍然沒有降溫的招商熱、投資熱及日益嚴重的環境惡化問題，如此存在合法性疑點的改革，能帶來怎樣的效益”。參見沈巋：《解困行政審批改革的新路徑》，《法學研究》2014年第2期;王克穩：《論行政審批的分類改革和替代性制度建設》，《中國法學》2015年第2期。

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[責任編輯：李 堃]

System Inspection and Legal Restriction of the Notification and Commitment System of Environmental Impact Assessment

Du Jianxun， Liao Caishun

（Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120）

Abstract：

The environmental impact assessment system is a key system for modern environmental law to move from hazard prevention to risk prevention， and it should give play to its due regulatory functions and institutional rigidity. The current EIA notification commitment system reform， which focuses on the project units self-commitment instead of substantive approval by the examination and approval authority， and ex-post supervision instead of pre-regulation， hides the pre-regulation function of the EIA system and breaks through the boundaries and scope of the current EIA legal system. Based on this， it is necessary to conduct a realistic inspection of the system content of the EIA notification and commitment system， demonstrate and restate the functional positioning of the environmental impact assessment systems preventive regulations， and combine the principle of proportionality and the principle of unification of the legal system to carefully consider the legal boundaries of the reform， and affirm the environmental impact assessment reform must be carried out strictly in accordance with the rule of law. Only by insisting on reforming thinking in accordance with the law and standardizing the path of law， can the environmental impact assessment reform be stable and far-reaching and achieve the expected reform goals.

Key words：

environmental impact assessment， notification and commitment system， reform of adminsitrative examination and approval， risk prevention， environmental governance