復雜性視域下城市社區風險識別及其應急治理策略

摘 要：

城市社區的應急治理充滿復雜性，在識別風險、認知風險的過程中應避免簡單線性思維。根據復雜性理論可以將城市社區應急的事件識別為常規風險問題、復雜風險問題、不確定性風險問題、模糊性風險問題，并對其采取差異化的治理策略。面向未來，應當通過發揮黨組織的應急領導作用、強化社區三駕馬車的協作能力、拓展公眾和社會力量的有序參與增強常態社區治理體系的應急治理能力，并且要通過增強科學性及有效性、成本及效益平衡、可持續性、法治化及合法性五方面目標推進社區應急治理現代化。

關鍵詞：應急治理;城市社區;社區安全;社區治理

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2021）03-0059-08

一、問題的提出

隨著對風險社會和城市發展規律認識的不斷深入，城市社區日益成為重要的國家治理單元，構筑社區安全防線對于夯實國家安全具有重要意義。特別是在發生新冠肺炎疫情之后，社區疫情防控成為我國打贏疫情防控攻堅戰的關鍵之舉。越來越多的學者提出應當重視社區在應急管理體系中的作用發揮，如強化社區與市域、國家在應急管理中的互動[1];使社區成為一個能動的主體和應急治理的支點，并在國家應急治理體系中發揮積極作用[2]。近年來，我國的應急管理體系在演進過程中愈發表現出重視黨對應急管理工作的集中統一領導、堅持國家總體安全觀和制度頂層設計的特點。應急管理的體制轉變，為行政體系內應急管理橫向到邊、縱向到底的覆蓋與運轉提供了基礎，理順了國家權力體系中黨在應急管理中的領導作用，逐步推動應急管理融入總體安全治理的制度融合[3]。這一時期，應急管理領域的社會參與制度建設也被提上議程，如2015年10月，民政部印發《關于支持引導社會力量參與救災工作的指導意見》，強調“統籌協調社會力量高效有序參與救災工作”;2016年印發的《中共中央國務院關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》中也強調“加強政府與社會力量、市場機制的協同配合，形成工作合力”。但實際上由于我國社會力量發展相對薄弱，特別是受專業性和隊伍規模方面制約，社會組織難以成為應急管理中最可靠的社會力量。

社區是國家力量與社會力量的交匯界面，是黨組織覆蓋點、行政力量延伸點和社會力量成長點的交匯。隨著近些年城市基層治理的推進，城市社區愈發成為常態化城市社會治理的基石。城市社區有大規模與高密度的人口，是城市安全與應急管理中最不可忽視的部分，而城市社區日益健全的組織網絡體系和不斷優化的治理技術更能夠成為非常態應急治理的支撐與保障。在新冠肺炎疫情暴發初期，城市社區并未能敏捷與自發地開展應急工作，特別是以強調技術平臺智能化為特點的“智慧社區應急管理”[4]也未及時發揮作用。而在疫情暴發后期，社區卻依靠組織動員、聯防聯控實現了對疫情的有效控制。這充分說明社區在應急管理中能夠發揮必要作用，也具有相對完善的組織體系，但目前尚未形成有效的社區應急管理運轉機制和工作機制。沿著傳統公共管理學的思路，學者們對未來實現社區應急管理現代化有諸多代表性的觀點。一是從能力層面提出的“韌性說”，認為增強物理韌性、組織韌性、技術韌性、制度韌性和心理韌性為社區韌性多維度要素的核心，是實現社區應急治理體制現代化的目標和建設思路[5]。二是從效能層面提出的“精準說”，認為應當實現對社區應急管理工作的“精明管理”“精確識別”“精準發力”“精密防控”“精細服務”，推動社區應急管理效能的倍增[6]。三是從技術層面提出的“平臺說”，認為應當發揮大數據、網格化等智能平臺對提升社區應急效能的作用[7]。這些觀點對于提升社區應急管理能力都具有重要的意義，但這些舉措與社區治理現代化的進程未必是簡單的線性關系，反而在提升上述能力方面，可能加劇社區常態治理的“內卷化”困境。

如何精準地識別風險、認知風險，從而形成社區應急管理有效的機制，是提升我國城市社區安全水平的重要方面。我們還需要防范簡單的線性思維，那種認為持續注入資源追加成本就必然提升社區應急治理能力的觀點，對于一個地域遼闊、人口眾多的大國是不現實的。此外，應適當區分常態的風險治理和非常態的應急治理，在不過多增加社會治理成本、不過度影響人民美好生活的前提下實現社區應急管理體系與能力的現代化。

二、復雜性理論對應急治理的知識深化

社區不僅是基于地緣的生活共同體，也是基于權力劃分的治理單元。因此社區是科層體系自上而下實施應急管理的終端，也是感知民情民意、防控社會風險的最前端。由于社區的社會性，特別是需要多元主體的協作與參與，不能僅以行政管理或管制思維界定社區應急行為，還應當用社區應急治理的概念代替社區應急管理的概念。社區應急治理面臨的是典型的復雜問題，并不是能夠輕易明晰因果、切割聯系的一般管理問題，往往要更多考慮人的因素，存在牽一發而動全身的特點。19至20世紀，在牛頓經典理論下發展起來的科學范式是一種帶有機械隱喻主導的思維，這也對社會科學產生了深遠的影響[8]。用思維方式來看，任何系統的各個組件之間的關系都可以被孤立地理解，并且各個部分之間的關系也能夠被預測，而最終的整體就等于各部分的總和。但隨著自然科學的發展，人們對世界的本體論理解發生改變，世界被理解為一個復雜的模型。簡單來說，這種復雜性表現在組成整體的元素之間存在遞歸的、持續的非線性交互作用，而這些元素以非線性的方式相互適應[8]。聚焦到城市社區領域，在具體的場景中各主體之間的互動很復雜，主體間往往不僅不會輕易傾向于一致或共識，還會產生關于未來的偶然性和不確定性。因此，需要引入復雜性的概念來強化對社區應急治理場景的理解。赫伯特·西蒙曾指出，關注復雜性有助于研究者對組織的理解，因為正是人類創造了這個復雜的環境[9]。美國聯邦緊急事務管理局（Federal Emergency Management Agency， FEMA）提出的備受推崇的應急管理的全社區模式也提出了包括理解社區多樣性（復雜性）、建立與社區領導者的合作關系、建立并保持伙伴關系、授權地方行動以及加強現有的社會基礎設施、網絡和資產的利用在內的多方面策略[10]，其中就把理解社區的多樣性和復雜性作為首要策略。

對于復雜性這一概念，學術界尚未達成完全的共識。甚至在全球復雜性研究的領軍機構——圣塔菲研究所內部也無法達成關于復雜性定義的共識[11]。如有學者給予復雜性以最簡單的定義，即復雜性指的是系統內部動態所產生的不可預測的結果[12]（p.6）。但對于復雜性的內涵，國內外學術界還是形成了更為豐富的理論，這有助于我們圈定在應急管理中如何使用這個概念。

首先，復雜性不是某種情形的固有屬性。復雜性是觀察者根據他們在與特定情境互動中所能做出的區別所賦予的屬性[13]（p.35）。舉例來說，對于治理一個龐大的國家而言，基層治理可能是簡單的，但對于專門從事基層治理的實務工作者而言，基層則有眾多無法依靠簡單利益關系或因果關系處理的復雜問題，所以復雜性取決于我們觀測事務的“焦距”，或者說取決于觀察者的定義[14]。也就是說，應急治理不能忽視細小單元治理的復雜性，越是貼近基層越要依靠基層的立場來分析應急治理中的復雜問題。

其次，復雜性不是靜態的而是動態變化的。Boulton等人認為，世界是單個部分相互依賴、彼此進行互動的過程和結果，不是靜態的而是動態的，因此復雜的世界更接近于一種到來時（becoming）[15]。也就是說，現有模式和事件之間會因為非線性交互作用而產生偶然的、緊急的、無法預測的不確定性，其中的變化和風險現在可能無從考證。按照復雜性理論的觀點，系統是動態的，在變化過程中，簡單的系統變成復雜的，反之亦然。系統元素之間的確定性、非線性和不確定性關系產生了這些動態變化[14]。特別是對于社區層面而言，由于直接面對人與人的關系，各種情形復雜多變，因此不能以靜態機械的觀點看待社區應急治理。

再次，復雜性既基于系統論觀點，又超越了系統論。復雜性科學挑戰現存的還原論范式，不贊成通過分解結構成分來建立清楚的因果關系，而把世界看作一個系統，并把所有的學科納入一個整體來理解。復雜性理論是在開放系統理論基礎上，引入并發展出一批核心概念，如自組織、涌現和非線性等[16]（pp.354-373）。其與一般的系統論也有所不同，不承認這些交互作用或變量以線性方式運行，也不承認可以按照一定程度的確定性進行預測。事實上，復雜性理論認為，在復雜系統中可以通過調整這些相互作用或變量來管理情況[17]。特別是理解復雜性不能僅停留于系統論的理論框架，不能簡單地構想出復雜的系統，而要從經驗出發深化和拓展對復雜性的認識。

最后，復雜性理論認為每個組織和環境都是獨特的。每個組織的構造稍有不同，以與其內部和外部環境進行交互。此外，組織的各個部分在其內部動態方面也可能是獨特的。當然，一些組織也有共同之處，但對這些組織的描述不能被簡化為一些適用于所有組織的規則。如泰勒、法約爾等經典管理理論家試圖提供一種統一的理論，能夠將復雜的現象簡化為一些基本的規則和假設。在這個經典的管理意義上，只要所有組織遵循一套公認的管理箴言就會成功[18]。系統理論認識到組織中發生的相互作用的復雜性，它在很大程度上幫助改變了傳統管理理論的觀點。特別是在應急管理中，應當注重對特定治理單元的屬性甄別，而不能采取過度制式化的治理模式。

總體而言，復雜性理論對“牛頓主義者”的確定性概念發起了挑戰。傳統應急管理中，學者和實踐者最為關心行動者之間創造或改變特定的互動模式，以獲得特定的結果。例如，政府如何設計一套制度，以促使其他主體產生特定的行為;或者給定一組機構，來進行有效管理，以實現特定的結果[8]。這些尋求特定因果關系的思維方式，實際上過度依賴簡化版的治理情境。但在復雜性的視域下，應當特別關注行動者互動和環境變化中的復雜問題，實現一種簡約而非簡單的治理[19]。

三、城市社區的風險類型的復雜性劃分

社區應急治理面臨的是復雜環境與復雜行為，這使得以傳統的線性思維或因果判定思維推進社區應急治理往往會產生負外部性效應。而以往的研究對社區面臨的風險問題也多從實踐中提煉經驗，從管理領域或按嚴重程度劃分社區風險，缺少對社區風險從復雜性本質上的識別。風險管理專家Ortwin Renn利用復雜性、不確定性和模糊性之間的區別劃分不同風險類別，這對于從復雜性視角理解社區應急治理面臨的風險問題具有重要意義。他認為風險管理和風險決策不可避免地會遇到三個具體的挑戰，任何類型的分析-審議過程都必須解決復雜性、不確定性和模糊性問題[20]。由此他將風險問題分為線性（常規）風險問題、復雜風險問題、帶有高度不確定性的風險問題、由于解釋和規范的不明確而導致的風險問題（參見表1）。

Ortwin Renn不僅對風險進行了類型劃分，還分析了面向不同復雜特征的風險問題應采取的管理策略，以及面向其他主體參與應采取的態度。我國的城市社區應急治理亦可以循著這種對復雜風險問題的劃分，并在中國基層的情境下分析其適合的應急治理策略。

（一）常規風險問題

在復雜性的語境下，常規風險問題是指復雜性、不確定性和模糊性特征都不突出的線性風險，也就是指通過既有的經驗與慣例，人們可以展開充分的風險-收益分析或者利弊權衡。在社區治理中，常規的風險問題往往是指不會引發重大爭議的風險問題，如社區內火災救援、醫療急救、食品安全、建筑安全等方面的應急事件。面對生命財產安全采取果斷的救援或救治，已經成為公眾在應急治理中的共識性知識，因此在這類風險問題下無須擴大復雜性的內涵，也不需要偏離傳統的決策，而應當遵循管理和經驗進行有效的處理。但需要注意的是，常規的風險問題不等同于程度低、影響小的風險問題，它只是一種在可能帶來的后果預期上是相對清晰的風險問題。因此這類社區應急治理應當主要依靠專業知識，更注重工具性舉措的作用，相對而言不需要利益相關者發揮更多的決策或建議作用。

（二）復雜風險問題

復雜風險問題主要指因果關系形成了一個多層面的網絡，許多因素介入其中并相互作用，影響事件或活動的結果[21]（p.194）。也就是說，相對于常規問題的線性特征而言，復雜風險問題意味著背后存在復雜的模型，因此治理復雜風險問題，關鍵就是獲取更為充分的信息，增強科學判斷，運用更完備的知識降低復雜性。正如Ortwin Renn所言，一旦風險得到充分評估，線性風險和復雜風險情況之間幾乎沒有差別。高復雜性是指風險的認知成分，為數據收集和解釋提供了特定的約束和挑戰[22]（p.192）。實際上管理科學和眾多計算機模擬技術在應急管理中最核心的就是實現這一目標。社區在面對復雜風險問題時，往往離不開專家特別是技術專家的參與，在面對復雜的工程安全或者事故災難時，專家之間的共識往往成為政府采取社區應急治理措施的根據。社區在面向復雜風險問題的應急治理中，更多應當依靠增強風險感知和社區自身魯棒性行事。對于城市社區網而言，復雜風險問題的應急治理需要通過增強風險感知來尋求更為科學的決策。而從應急治理的角度來說，則應該通過增強城市社區抵御風險的基礎設施和技術系統，以及強化安全裝置、制定相關的法規或公約防范風險發生，從而提升社區組織特別是居委會和物業發起、執行、監督和修訂管理行動的能力。

（三）不確定性風險問題

不確定性會降低因果機制可以被揭示的信心[23]。既有對復雜性的研究多認為復雜問題本身就包含著不確定性的內涵。但在城市社區應急管理實踐中，我們仍然可以用是否具有不確定性這一標準對復雜問題的復雜程度進行區分。不確定性風險問題往往意味著應急治理應當按照最為謹慎的策略推進，如在公共衛生防控、自然災害防控中，因面對高度的不確定性，社區的應急治理需要在法律和政策標準范圍內選擇合適的管理方案，并根據情形發展選擇謹慎的管理策略。由于不確定性意味著風險的程度尚不可知，因此要謹防決策發生失誤，甚至要在決策中保證當新的知識產生時社區應急的過程能夠發生轉變甚至逆轉。面對不確定性風險問題，社區應急治理更應該增強治理系統的韌性，使社區應急治理體系具有面對高度不確定性風險的保護策略或調整策略。這與魯棒性對預先知道潛在威脅的準備能力不同，社區應急治理的韌性更強調手段多樣化、響應及時化以及方式靈活化。與復雜風險問題強調對風險的認知和知識的完備不同，不確定性風險問題更強調反思性，即能夠建設應對能力更強的社區應急治理策略組合。

（四）模糊性風險問題

模糊性風險問題存在的重要原因是社會中不同的利益相關者對風險信息有不同的解釋，這是風險問題社會性的體現，也是城市社區應急治理亟待被重視的難題。一般風險問題的應急管理更多從技術手段切入，而模糊性風險問題則要更多地考慮人的因素，因此治理的特性更為突出。這種模糊性風險問題的背后是難以調和的多元知識和價值判斷，這使得在采取應急治理措施時，對于什么樣的行動是合理的或規范的也都存在爭議。越是貼近基層，這種模糊性風險問題越多，如在疫情防控中采取對住戶的封門措施，面對安全風險而對公眾采取的行動限制措施、危險設施的改造和拆除等。模糊性風險問題的應急治理僅依靠強制手段或行政手段難以取得最佳的效果，甚至還會產生負外部性效應。在城市社區中面對模糊性風險問題最有效的應急治理措施必須涉及參與的元素，即應當最大限度地保障多元利益主體能夠發表看法，并在協商與互動中最大可能地消除分歧，形成一致性意見。當然最理想的結果是能夠找到大多數主體都能接受的應急方案，而如果沒有這樣的方案，則可能需要采取補償方法，以使因應急措施而受到利益損失的一方能夠最大限度地理解。

綜合來看，以復雜性為切入，城市社區應急治理主要面臨上述四類風險問題。對于一般風險問題而言，可以根據經驗和慣例采取措施，因此系統總結當前社區應急治理的知識譜系和技術流程具有重要價值。而隨著復雜性的增強，應對復雜風險問題則需要更科學的風險評估方法和更科學的分析手段。如果不確定性的特征更加突出，不確定性風險問題導致了知識匱乏，那么僅采取復雜的風險管理方法也是不夠的，而是要基于專家共識選擇更謹慎的應急策略。當應對模糊性風險問題時，更廣泛的公眾參與和協商是必要的，并且協商意見要比管理技術本身更為重要。從復雜性視角來看，城市社區的應急治理是技術性與社會性的統一，社區應急治理的現代化不能夠簡單理解為工程技術能力的現代化，也不能理解為設施與裝置的現代化，還需要根據風險問題的特性專門考慮制度性和參與性的變化。

四、復雜性視域下城市社區應急治理現代化提升路徑

在復雜性視域下，城市社區應急治理不能僅依靠簡單的工程思維推進，還需要考量社會和公民意見。因此，通過簡單地刻畫管理流程以及提升社區的基礎設施來解決城市社區的應急治理還遠遠不夠，需要結合當前的社區治理體系和經濟社會背景系統性謀劃社區應急治理現代化的實現機制。

（一）增強常態社區治理體系的應急治理能力

諸多研究認為城市社區應當建立一套完善的應急管理體系，但實際上社區面臨的風險未必都源自于外界，還可能源自于社區內部的溝通與協作。簡單割裂應急與常態，建構兩套工程學體系是機械的，也是不切實際的。發揮既有社區治理體系的應急效能是系統應對復雜性問題的根本之舉。

首先，要發揮黨組織的應急領導作用。要將黨組織在社區治理的核心引領作用轉化為黨組織在應急治理中的核心領導作用。依靠社區黨建的各類平臺和機制，充分調動起多元主體的參與和有組織的協作。以社區黨組織為樞紐，即時落實黨中央和上級黨委政府的決策，實現國家、市域與社區的圈層協作;并依靠黨組織的組織優勢與動員優勢做好群眾的組織、疏導、疏解工作，以黨組織工作的社會優勢補充科層管理的行政化在群眾工作中的能力不足。

其次，要強化社區三駕馬車的協作能力。居委會、業委會和物管公司是支撐常態化社區治理的關鍵性力量。在城市社區應急治理中，居委會擁有相對專業化的社區工作者，具備較強的管理能力和執行能力;運轉良好的業委會能夠有效協調公民意見，妥善協調物權和所有權爭議;而物管公司往往對社區的基礎設施較為了解，能夠為及時調取相關信息、協助分析研判風險事故、組織搶修等提供強有力的支撐。

最后，還要強化公眾和社會力量的有序參與。一是要重視民意。在城市社區應急治理中為避免政府、技術部門與公民因價值判斷或事實判斷導致的差異化立場，需要積極引入民意。二是要重視社區志愿者或積極分子的作用。將應急治理的網絡與社區的生活網絡相融合，使社區風險的感知觸角融入社區的生活體系。三是要發揮社會組織的專業性優勢。在一些需要進行心理干預、專業性救援的風險事件中應當注重引導社會組織的有序參與，部分社區行政事務也可以適當向社會組織轉移，以增強社區工作的針對性。

（二）社區應急治理現代化的建構路徑

社區應急治理體系不能僅照搬政府應急管理的模式，還要兼顧社區的社會性及人民性。實現城市社區應急治理體系的現代化，也需要依靠不斷的評估反思來積累更多制度性經驗。基于復雜性理論及城市社區發展規律，城市社區應急治理現代化應當具有五個層次的建設目標與意涵。

一是提升社區應急治理體系的科學性及有效性。社區應急治理體系是指規范社區應急時權力運行和維護社區秩序的一系列制度和程序。社區應急體系的科學性與有效性應當是最基礎的目標，一些侵害社區應急有效性的形式主義、文牘主義作風需要被排斥在外，從而構建起符合科學判斷的協調、動態和整體的社區應急制度運行系統，以實現社區應急治理的預期目標。

二是要衡量社區應急成本及負面效益。如果以實現科學有效的社區應急治理為唯一目標，往往會導致不計成本的投入和短視化的治理行為。社區應急治理應當充分探討應急方案的成本是否合理，以及這些成本是否有進一步優化的空間。在最接近民眾的基層社區，充分評估方案的實施是否損害了其他方面或者其他群體的利益，是否對社區發展產生了不良影響。

三是要增強社區應急治理與常態化治理的可持續銜接。應急狀態不能成為常態，應急治理也不能成為常態化的治理模式，因此應急方案的選擇要盡可能地為后續轉向常態治理方式提供方便。具體而言，要做好應急治理與常態化治理轉換的過渡性方案，將應急治理的過程與社區韌性的提升過程相統一，防止因過度應急治理造成常態化治理手段失靈。

四是提升社區應急治理的法治化水平。最深刻意義上的法治意味著社會產生共識，其法律是公正和既存的，能夠約束所有掌握公共權力者的行為[24]（p.11）。由于應急狀態下通常存在事件的不確定性，所以往往會出現應急狀態下的維穩行為，或對公民權利的限制。隨著政治文明進程的加快，應急治理中的法治化是必然取向，特別是在社區應急治理中更要堅守法治精神，實現對法制的突破與對法治的堅守相統一[25]。

五是要在社區應急治理中強化合法性。社區應急治理雖然是發生在基層場域的治理活動，卻因民眾具有更切身的感受而成為影響其政治認同的關鍵。要在社區應急治理中增強民眾對政府具體治理行為的治權認同，提前研判應急方案在道德上的可接受度以及對某些群體的文化或情感可能帶來的傷害，從而從社區應急場域中展示治理能力和制度的優越性，以強化國家治理的總體效能。

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[責任編輯：張英秀]

Risk Identification of Urban Communities and Their Emergency Management Strategies From the Perspective of Complexity

Zhao Ji

（Shanghai Jiao Tong University， Shanghai 200030）

Abstract：

The emergency management of urban communities is full of complexity， so the simple linear thinking should be avoided in the process of risk identification and risk cognition. According to the complexity theory， urban community emergency events can be divided into conventional risk problems， complex risk problems， uncertain risk problems and fuzzy risk problems， and differentiated governance strategies can be adopted. For the future， the Party organization should play the role of the emergency led， strengthen the cooperation ability of community troika， expand the orderly participation of the public and social forces， so as to enhance normal community governance system of emergency management ability. In addition， community emergency management modernization should be promoted by enhancing the scientific nature and effectiveness， cost and benefit balance， sustainability， and legitimacy of rule by law.

Key words：

emergency management， urban communities， community security， community governance