“熟悉的陌生人”：行政組織領域的委員會現象

杜國強

摘 要：

委員會是我國行政組織領域存在的客觀現象。根據法律地位不同，其可以分為機關型委員會與機構型委員會。委員會在不同領域、不同階段行使著不同性質的權力，是國家治理體系的重要組成部分。有必要從依法行政特別是法律保留的角度審視其存在與合法性。為實現委員會與法治政府建設的銜接，應當從設立與運轉兩個階段對其進行過程規制。

關鍵詞：委員會;委員會制;行政組織;行政機關

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2021）03-0076-09

一、 問題與方法

委員會，或名為小組、團隊，是三位以上的人就特定問題進行商議的組織形態。當其以會議的方式集體行使職權，并遵循多數決原則作出決策時，被稱為委員會制或合議制。

《憲法》《國務院組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法源性文件對行政機關規定的組織建制皆是首長負責制。正因如此，學界對行政組織領域委員會的關注，或者從與首長負責制對比的角度輕輕掠過，或者在談及行政行為合法有效要件時順帶提及[1]（p.325），專門討論者寥寥可數[2]。普遍的觀點是，“行政機關由于代表國家直接對公民、法人和其他組織實施管理，特別要求權限清楚、責任明確，故在決策體制上一般實行首長負責制”[3]（p.96）。

從實證層面觀察，我國行政領域被冠以委員會之名的組織一直存在且仍在涌現[4]，可謂組織設置中的“熟面孔”。不過，這些委員會是否與依法行政原則相沖突，其內部結構又如何與法治政府建設相銜接并適應治理現代化的要求，卻因少有問津而成為被遺忘的“陌生人”。

行政組織是一個包括機關與機構等不同形態的靜態結合體，行政組織法研究的使命就不應是框定作為行政法主體、承擔行政法責任的組織及其類型，而應當把所有完成行政任務的組織都納入其關注的視野[5]。同時，行政組織也是一個圍繞行政任務對行政活動的主體進行結構性安排以塑造秩序的動態過程。“行政組織必須存在而且必須加以設計，使得行政總體能掌握有一完整之決策權限網絡。”[6]（p.281）在這個意義上，行政組織的類別、人員組成、決策程序及其內部治理都應在組織法層面得到充分關注。黨的十九大報告提出要“形成科學合理的管理體制，完善國家機構組織法”，作為一種行政現象的委員會及其運作，應在此背景下受到重視。

就研究方法而言，當前有關行政組織的研究視角較為單一，而“行政組織與行政組織法之討論，經常不是純粹的法律解釋或適用法律單純之邏輯推理，而毋寧說，其經常須運用行政學、公共政策、社會學及企業管理之理論，去設計行政組織的最適化或最有效率化模式，所以行政組織法之討論，頗具跨領域之性質”[7]（p.150）。本文嘗試將法學與管理學等學科相結合，以問題為導向，揭示委員會這一特殊行政組織的規制路徑。

二、 委員會在行政組織領域的現實邏輯

在國家機構中，代議機關實行委員會制，行政機關實行首長負責制，這是涇渭分明的兩種組織建制。但委員會在行政組織領域的客觀存在又沖擊著二者的界限。

（一）民主與委員會

委員會的出現與民主政治的發展密不可分。

從歷史發展看，最早的民主是一種直接民主，公共事務的治理遵循權力共享、一人一票、共同決策等原則，其基本內核有二：社群意志的優越及公民在政治、法律與社會上的平等[8]（p.44）。前者賦予每個公民參與公共事務的權利，后者則包括法律適用的平等與訴求表達的平等。在古希臘城邦，實踐此種直接民主理念的機構有公民大會、五百人會議、行政長官公署、十將軍局、人民法庭等。“直接民主限于政治領域有其產生和存在的前提條件和制度環境，一旦條件和環境發生變化，其有效性必然被削弱或完全喪失。”[9]隨著人口數量的膨脹以及社會發展的復雜性與多樣性的增加，公民直接參與決策變得愈發困難：能夠出席公民大會的人僅僅是公民中的少數，這些人不得不依靠抽簽產生，而且具有公民資格的人也僅僅占民眾中的極少比例;少數服從多數產生的“多數人暴政”問題已經顯現;直接民主還面臨議題過度簡化而且缺乏細膩的政策思辨等缺陷。正因如此，直接民主不僅在理論上毀譽參半，在實踐中亦沒有被廣泛而持續地采納，不僅在其發源地逐漸消退，即便是在現代國家，也并非民主政治的主軸制度設計。

文藝復興時期的社會契約論為民主制的復興與發展注入了新的血液。社會契約論認為，社會契約系由民眾自由訂立，訂立契約時，每個人都放棄其一部分權利并將其交予社會全體，于是國家便產生了。民主并非是把權力交給民眾直接行使，而是民眾通過其選舉的代表管理公共事務，再由代表組成或者授權組成國家及其機構并行使公共權力。民主不再是多數人的直接統治，而是一種決定誰有權進行統治的方式，一套控制統治者的機制，一項以真實與定期選舉為內核的制度。此種間接民主不僅具有操作上的可能性與更強的包容性，而且能夠透過程序性規則避免“多數人的暴政”。在決策機制上，既然代表都是公眾選舉產生，他們當然既沒有地位的差異，也不存在誰比誰身份高一級、誰向誰發號施令的問題。“個人的意志在這里不能被彰顯，更不能作主宰。因而，這是一種全新的組織機制，說它開創政治的新紀元也不為過。”[10]委員會被視為一種能夠有效落實間接民主的機構形式，代議機關是實行委員會制的典型組織。

（二）行政活動與委員會

作為國家政治活動的后半截，行政雖然存在不同的職能內容與活動樣態，但其主要功能仍在于對代議機關制定的法律進行有效執行，“行”而非“議”是行政的要害所在。“執行的功能表現在外的是有機分工，為此目的而設立各種有機組織;表現在內的則是為了執行功能所提供的必要條件，以及各種配套的法制。這種具備自主功能的機關與法制，以執行國家意志，便是國家行動力。”[11]（p.11）行政從組織建制到行為規范皆是國家行動力的展開與釋放，效率是行政的首要追求目的。“所有的國家機關的存在都應在于使國家得以發揮功能。因此，不能有空無任務的機關，必須要有特定任務才能設置機關，且不該有疊床架屋的情況。而在機關形式的選擇上，很重要的一件事情在于要讓該機關得以充分的發揮其效能來完成任務。”[12]（p.75）首長負責制有利于行政權的高效運作，故成為大多數國家行政組織建制的首要選擇。

委員會制因為缺乏有號召力的人員，容易導致議行合一的梗阻，委員之間更可能相互卸除責任，從而導致責任不清等問題。其短板恰是首長負責制的優勢。現代組織，尤其是行政組織，本質上是官僚制度的同義詞，根據韋伯的描述，其特征之一就是“階層化的權威以協調專業分殊化職位間的活動，并整合其管轄權威，在最理性的官僚設計，其組織是由單一權威所領導”[13]（p.94）。借助于部屬服從首長、下級服從上級，行政組織在暢通內部指揮鏈條的同時，也使得代議機關整合民意所制定的法律得到不折不扣的執行。此時，“行政首長是該行政機關唯一的最高領導者，他的職權是行政執行權和行政決策權的統一。行政首長根據一定的法律、法規程序產生， 他應有很高的決策權能和管理水平，并有一定的任期限制。他的全部活動必須對選舉或任命他的權力機關或組織負責， 建立嚴格的行政責任制”[14]。行政是一個正當性與民主性由外部提供的領域，“在執行的層次加入獨立的民主因素，反而會破壞立法層次的民主體制及其所顯現的國民意志”[15]。就此而言，首長負責制也是確保行政責任制實現的組織建制。然而，理論的邏輯不等于現實的邏輯。委員會雖然并非行政組織領域的典型現象，卻在行政組織中非典型地存在與運轉著。

一方面，委員會與行政的功能雖存在一定抵牾，但其長處亦非常明顯。其一，它符合人的群體性特點。“盡管委員會組織的運行在過去曾留下很壞的印象，但是此種形式的組織仍普見于今天，主要原因之一我們可以說，乃是因為人是社會動物，樂于去發生面對面的群體關系。”[16]（p.184）人是社會動物，不僅需要在與他人交往中獲得生存，更要通過群體性活動滿足包括安全保障、階級地位、自尊、親和、權力、達成目標等各種需求。其二，它有助增強行政效率。一般的觀點是委員會制容易導致議事的扯皮，降低行政效率。但是，行政首長制是否一定就能夠提高效率？事實上，個人因為決策信息的有限性及規避風險的考量，同樣會出現決策上的遲延及低效問題，反倒是如果委員會有合理的人員分工，每個人負責其最為擅長的部分，它就會促進決策的效率。其三，它能夠確保行政決策的正確性與開放度。在現代國家，行政活動不僅要“從速從快”，更應該正確、具有創造力，這恰恰是委員會的優勢，因為“團體普遍能獲得更完整的咨詢和知識。透過聚集不同個體的資源，團體能將異質性帶入決策程序中，增加多元化的觀點，提供思考更多方法與選擇的機會”[17]（p.294）。而且，委員會中的各個成員地位平等，且往往來自不同的領域或部門，甚至具有專家的身份，因此，委員會的議事過程更具交涉性，決策能夠容納更多人的觀點，可接受性更強。

另一方面，外部情勢的變化更為委員會在行政組織領域的發展提供了土壤。早期的傳送帶理論認為，行政活動的合法性與正當性源自代議機關的授權，該理論禁止行政權力在法律之外侵犯私人的權利或自由。要實現傳送帶的有效運轉，法律規則的明確性是前提，行政程序與司法審查是保障。但隨著行政國家的到來，政府是人類生活的必要之惡抑或必需之善已經沒有討論的意義，相反，政府是公共問題之主要解決者的主張得到了普遍接受。隨著政府職能不斷擴張，代議機關不得不向政府進行模糊的授權，這不僅產生了裁量權的膨脹問題，亦將一部分的規則制定、糾紛解決職能推至行政組織，風險社會的急速而至，更是提出了風險規制的組織體制問題[18]。傳送帶的鏈條趨于斷裂。可以說，現代行政活動既有執行的、管理的事項，也有立法的、討論、評估的部分，既有對紀律與速決的要求，也有對正確性與科學性的追求，單一的行政首長制已經不合時宜，行政組織建制的多元化成為應有選項。

從世界范圍看，委員會都是行政組織領域的客觀現象。“行政機關中的行政立法、行政決策、行政裁決機關，也有采行合議制，決定問題實行票決制的，如以色列的內閣和美國的部分獨立規制機構即實行合議制。”[3]（p.96）不僅如此，委員會制與首長負責制的交錯共存也開始出現。例如，集體決定政策，再由行政首長執行，即決策權上的委員會制、執行權上的首長負責制;集體討論方案，再由行政首長拍板，即形成過程的委員會制、決策環節的首長負責制;集體決定政策，個別負責執行，此種體制下一人身兼兩種身份，即決策中的委員與執行上的首長。

三、委員會的基本形態與職能

新中國成立以來，我國行政組織建制的總體趨勢是從委員會制向首長負責制發展。但是，從“八二憲法”看，我國的首長負責制不同于域外的獨任制，而是帶有一定程度的委員會制色彩。“凡意思決定，一方面經會議合意決議，但其構成員中，一人有特別權力，可以作成最后決定，而負特別責任。”[19]（p.180）在整體上，我國當前存在于行政組織領域的委員會可以被分為機關型委員會與機構型委員會。

機關型委員會一般是國務院工作部門、直屬特設機構，或者是直屬事業單位，根據憲法與行政機關組織法，它們具有行政機關或者準行政機關的地位。前者如國家發展和改革委員會、國家民族事務委員會、國家衛生健康委員會，后者有國務院國有資產監督管理委員會、國家認證認可監督管理委員會與國家標準化管理委員會（均在國家市場監督管理總局加掛）、中國證券監督管理委員會、中國銀行保險監督管理委員會等。機關型委員會雖名為委員會，但組織建制依法是首長負責制，多少顯得有些名實不符。

機構型委員會通常是設置在行政機關內部、不具有獨立主體資格的組成單位，其根據職能不同又可分為四種類型。一是咨詢式委員會。此類委員會的名稱通常為“咨詢委員會”“決策咨詢委員會”“政策咨詢委員會”等，承擔就行政決策主動或被動提供參考性意見的幕僚功能。面對復雜化與專業化的外部環境，行政首長需要集思廣益，憑借公眾的參與實現行政決策的合法與正確，而且決策過程與高科技或公眾福祉的聯系越緊密，委員會的作用越能夠凸顯。二是參與式委員會。此類委員會于本機關作出決定時，具有參與的權力。以學位授權決定為例，《學位條例》第八條規定，“授予學位的高等學校和科學研究機構（以下簡稱學位授予單位）及其可以授予學位的學科名單，由國務院學位委員會提出，經國務院批準公布”。《國務院學位委員會議事規則》第五條規定，“學位委員會會議決議的形成，應經過充分討論和民主協商。可以采取舉手或無記名投票的方式表決。決議由學位委員會全體組成人員的過半數通過。表決結果由會議主持人當場宣布”。此種參與有時由法律明文規定，機構設置具有常設性特點;有時系行政機關自行設置，如實踐中存在的行政處罰委員會、行政許可委員會等。三是裁決式委員會。此類委員會以解決糾紛為目的，行使的是具有準司法權性質的行政權。裁決式委員會解決的糾紛可能是行政糾紛，也可能是民事糾紛。前者如行政復議委員會，它承擔實質上的行政復議工作，行使案件的審議權。后者如國家知識產權局商標局，其對平等主體之間因為商標權效力或者權屬發生爭議所作的決定，本質上是對民事權利沖突的裁決行為。四是協調式委員會。此類委員會的功能是協調不同部門的權限，進而發揮行政一體之功能。國務院金融穩定發展委員會即是典型，國務院借此實現金融監管部門、財政部門及產業發展部門之間的協調統一，并使其發揮出最佳政策效應，使得三大政策之間的配合運用達到最優。機構型委員會不僅名為委員會，而且組織建制通常實行多數決策，是實行委員會制的委員會。但是其因設置在實行首長負責制的行政機關內部，又會產生委員會決議與行政首長決定之間的關系問題。

四、法律保留及其對組織行政的規范密度

前述委員會在不同領域、不同階段行使著不同性質的權力，是國家治理體系的重要組成部分，有必要從依法行政特別是法律保留的角度予以審視。

依法設立并運轉的委員會是龐大的科層制行政組織的一部分，對民眾的權益保障與認知滿足具有重要作用，多數委員會在促進行政活動的正確性方面具有集思廣益的作用。委員會一旦不能穩定地實現其目的，可能降低公眾對行政組織的整體信任度。“一如成文法制發揮穩定的社會行為規范般，法制化的公共組織部門架構，將成為人民如何認識并使用政府機關的基本認知架構，其內涵的政府功能與近用管道一旦為大眾接受并成為社會記憶，任何的改變非止引起民眾的不快、難適應，更可能造成失望、挫折與疏離。”[20]（p.116）問題是，法律安定性是否要求所有層級的行政組織均須由法律規定？這是一個關涉法律保留范圍的問題。

法律保留意指特定領域的國家事務應保留由立法者以法律規定，行政權惟依法律的指示始能決定行止。或換另一個角度來說，指特定領域的行政行為，非有法律依據不得為之[21]（p.118）。它不僅僅是一個行為法與程序法上的理論概念，亦適用于組織行政的層面。無論是根據全部保留說、干預保留說、折中說，還是參照德國司法實踐中居于主流觀點的重要性理論，以及由此發展出的功能結構判斷模式，有關組織行政的權力都不可能完全實現“法律之外無行政”的狀態，其中必然存在一個重要性的階梯或者大小取舍的判斷問題。“從權利本質來看，國家機關的具體組織權應系行政權，而非立法權，透過法律保留的方式加以規定，僅屬‘立法權對‘行政權的合法性監督。故只要能從民主合法性上加以監督，組織立法權范圍似應求其限縮，而多授權行政機關自行有調整組織之權。亦即法律不妨僅規定國家組織最上層之結構及組織總員額，至其下級組織即員額容許法律授權由行政機關自行訂定，以收彈性之效。”[19]（p.183）此種觀點排除了全部保留的適用，不過對法律在組織行政領域的規范密度問題卻未展開討論。

理論上，組織行政領域的權力分為形成權、設立權與機構權三項。形成權即創設何種行政機關完成行政任務，屬于最上層、最抽象、最關鍵的政治決策，應由立法機關行使;設立權則是在立法已經設置行政機關的前提下，為該行政機關制定組織通則的權力，仍應屬立法權范疇;至于機關內部的執行機構、參謀機構、幕僚機構等編組的設置與運轉等，屬于最下面的層次，原則上可以由行政機關通過行政規則的方式自我調整。我國臺灣地區學者認為：“官署即使重要，還不是行政主體內部唯一有資格被稱為重要機關的機關類別。有些機關，雖然不是官署，但是因有權參與行政決定的作成，甚至其所作成的決定實際上無異于官署本身的決定，因而也有被評價為重要的可能，如各機關的訴愿審議委員會便屬于這種情況。”[21]（p.211）這實際是主張將對于行政決定具有關鍵作用的一部分內部機構也納入法律保留范圍。

如果說法律保留原則為行政組織劃定了基線，那么基線以下則是行政有權自我形成的領域，機關有權力以最適宜于行政任務之達成為原則來決定機構設置等事項。

首先，這是與法律保留相對應的行政保留的一部分。行政保留的憲法基礎在于權力分工原則，國家權力相互分離、彼此制衡，沒有任何國家機構有權宣稱其唯一代表民眾，擁有全部的國家權力。國家機構之間不僅有相互牽制的一面，還應相互尊重，“應避免不當干涉其他核心權力之行使，并尊重其決策（決定）”[22]（p.127）。行政作為國家職能的組成部分，具有憲法上的獨立功能即實踐性與靈活性，在機構設置、人員管理、預算編制及審計監督等領域，其自主性不宜受到繁瑣的控制與限縮。

其次，賦予行政機關在組織上的自我形成權亦符合行政自身的規律。“人類透過組織的觀念運用大規模人力，無論是為了促進效率、生產力，還是確保質量改善，提供可預期性，都說明了組織的工具理性價值。但對于公共組織來說，組織設計就是目的，與憲政所揭示對人民的承諾有關。”[20]（p.116）行政機關對內部機構的設置只有適應其管轄事項的性質與繁簡程度，才能在機制上體現出靈活與經濟，從而促進行政任務的實現。

最后，行政機關在組織設置上的自主性有利于基本權利的保障。不受控制的機構權可能成為一種病態的拖累，進而催生出行政系統的官僚主義。而機構權一旦運用得當，也可能有利于民眾基本權利實現或使其得到更好的保障，從而被認為是基本權利“組織保障功能”客觀面向的具體化。

基于前述認知，現代國家必須透過依法創設的行政組織治理公共事務，這是沒有爭議的，但如果法律對行政的結構形式與功能職責的限定過于細密，則必然束縛行政機關再設計的彈性空間，形成所謂“規則泛濫”與“規則赤字”共存的問題。為避免機構權“逃逸”于依法行政之外，解決方案有二。其一，行政機關應確立人員資格的標準并設計有關行政合法性與正確性的內部擔保機制。例如，機構的工作人員應具有一般法律知識，同時應對組織業務范圍內所涉及之法規擁有一定熟稔度之專業能力，內部結構應具有業務合法性之內部調控機制[23]（p.36）。其二，行政機關仍應制定具有組織法性質或者作為組織法延伸的規則，以此確保安定性的實現。“此種設置上采職權彈性主義方式，符合時代潮流強調委任立法及組織自主之專家行政和責任政治精神。”[24]

五、 對委員會的過程規制

從動態角度審視，委員會在行政組織領域的功能展開，可以歸納為設立與運轉兩個階段，不同階段均應建立相應的規制機制。

（一）設立階段的規制

機關型委員會的設立涉及一級政府組織架構的變動，必須恪守法律保留，這是前述組織行政范疇內的形成權與設立權問題。已有文獻對此涉足，如有學者認為，委員會與部局應有所區分，區別有管理事項、組織形式以及會議決定制度三個方面[25]，凡是涉及全局性、綜合性事項，組織形式由主任、副主任、委員組成，實行會議議決制的，宜稱為委員會，否則應設置為部局。也有人提出，“行政機關是實行首長負責制還是委員會負責制，需要根據行政機關的性質予以明確規定”[26]（p.401）。更為具體的觀點是，在準立法與準司法性的行政機關、監管壟斷性的行政機關、小城鎮管理機關推行委員會制[2]。上述研究盡管角度不同，但均圍繞是否應在特定領域設立委員會制行政機關這一中心問題。委員會制行政機關有其特點，“其建制精神是要讓其能獨立、公正地行使職權，以確保決策上的高度專業化，去政治化或兼顧政治與社會之多元價值”[27]（p.90）。但是否設立委員會制行政機關本質上是一個國家任務的組織形式選擇問題。我國憲法規定的國家任務內容十分豐富，既有保障與尊重人權、履行政府基本職能，也有四個現代化、五個文明協調發展，同時還有建設社會主義現代化強國并實現中華民族偉大復興等。實現這些任務的組織建制的選擇具有典型的立法裁量性質，即立法者設計特定體制時，除有違反立法權的界限外，享有斟酌政治情況、社會發展等因素自我形成的空間。既然法律已經對行政機關作出首長負責制的規定，目前可行的方案是通過運轉程序的優化最大程度吸收委員會制的某些優點。

對于設立在行政機關內部的委員會而言，在法律有明確規定時，它的設立并無疑義。如果法律并無明確規定，行政機關有基于機構權或行政保留進行自主設置的權力，其意義有三。一是通過對行政權的內部分割實現自我規制。行政機關將其權力切割為決策、執行、監督、咨詢等職能，再將不同的職能分配給不同的機構行使，至于不同機構的具體建制可以由行政機關根據其所承擔職能的性質決定。以《行政處罰法》為例，該法僅規定“對情節復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機關的負責人應當集體討論決定”。集體討論的組織形式當然包括設立委員會之類的機構，不過依法該機構的參加人員限于行政機關的負責人員。實踐中，已經有不少行政機關建立“行政處罰委員會”等類似機構。如中國證監會《行政處罰委員會組成辦法》第三條規定，“行政處罰委員會委員由中國證監會的工作人員和證券、期貨交易所等其他機構的專家組成，由中國證監會聘任”;第四條規定，“行政處罰委員會實行主審—合議的案件審理制度，行政處罰案件由1名委員主審，2名委員合議。重大、疑難、復雜案件由行政處罰委員會集體討論、研究”。這顯然已不同于《行政處罰法》的規定。二是應對科層制行政組織的碎片化困境。“現代行政與企業組織體系采取專業化的部門形態，構成專業化的隔閡與部門本位功能的問題，會議及委員會可以促進協調合作的功能，而維持組織活動及功能的系統作業。”[28]傳統的行政活動具有典型的行業管理色彩，其面對復雜的社會問題時存在信息鴻溝、權責不清等問題。體現整體性治理思維的具有協調功能的委員會便是旨在促進行政一體性的組織形式。許多委員會在重大工作項目、專項工作中都承擔著積極的推進職能，最典型者如各地建立的招商引資工作委員會，其組成部門涉及公安、國土、市場監管、應急管理等大多數部門。三是尊重不同內容的行政權的特有運作規律。如咨詢機構，“不是按照委員會的形式，由社會各界杰出人士及專家組成，而是按照首長負責制的模式建立，難以真正發揮智囊團的作用”[26]（p.376）。再如行政裁決機構，“行政裁決是解決民事糾紛的法律制度，要讓當事人感覺到公正，行政裁決機構就必須要有獨立的、不受各種勢力干擾作出裁決的地位”[26]（p.1937）。

（二）運轉階段的規制

委員會制的最大優點是“委員會制在處理事務時，有較多的自主與自由，合乎民主精神”[29]（p.228）。目前，我國名為委員會實為首長負責制的行政機關幾乎都處理著關涉全局性、綜合性的事務，享有重大事項的行政決策權甚至是行政立法權，首長掌控的裁量權相當可觀，行使不當可能成為具有破壞力的“合法傷害權”。有學者早前已經敏銳地注意到，“過去理解行政機關為何要實行首長負責制，是從行政效率的角度來認識的，認為行政機關經常要面對各種突如其來的社會情勢，如果采用集體負責制，容易貽誤時機。可是30年來的實踐表明，首長負責制容易導致權力過分集中，滋生腐敗”[30]。這就要求我們不僅要對首長負責制的利弊形成更為精細的認識，而且應通過決策的流程設計和對首長負責內容的具體限定，破除首長的專斷。《立法法》與《重大行政決策程序暫行條例》在這方面已有規定。《立法法》第八十四條規定，部門規章應當經會議決定;《重大行政決策程序暫行條路》第三十條規定，決策草案應當經常務會議或者全體會議討論，行政首長在集體討論的基礎上作出決定。因此，對機關型委員會而言，當下的問題是要探索會議決定或會議討論的基本要求、具體程序，使委員會制因素融入會議制度，并使其與首長負責制有效銜接。例如，委員會的行政首長應在立法或重大行政決策進入程序之前，確定會議決定或討論的形式——成員多數決還是形成多數意見后僅供首長參考，如果是前者，即便是首長也不能推翻會議的結果。

對于機構型委員會而言，有觀點認為，“咨詢性委員會及參與性委員會對于層級性的行政系統不致產生如何的影響，所以毋庸就該等委員會之行政監督問題，作進一步的說明”[31]（p.226）。此種觀點有割裂委員會議決與行政首長決策關系之嫌。事實上，委員會的議決是行政決策中的重要環節，其“一招不慎”可能導致首長的“滿盤皆輸”。因此，有必要加強治理結構的建設，確保委員會制在機構層面的有效運作。

第一，完善人員的進入、退出與日常管理制度。人員是委員會中最重要的資源。委員會的人員究竟是同質還是異質，應該視委員會的類型而定。涉及救濟的，應以同質性為主，由具有法律素養的人員（法律職業共同體）擔任委員。而大多數委員會，人員如果過于同質，甚至于充滿老面孔，極易產生“團體思考癥”，只有異質且有互補的互動才能帶來觀念的交換：澄清已有觀點、刺激新想法、科學地分析問題。同時，也要考慮如何把有利害關系的人阻隔在委員會議決程序之外。以美國的食品藥品管理局（FDA）為例，新藥上市之前，它會召集內部的咨詢委員會議，以便作出正確決定，然而委員會的委員可能和藥商之間具有財務利益關系，其公正性屢受爭議，由此導致食品藥品管理法的修正，除非符合例外要件（例如討論問題是原則性、通案的一般議題，不屬于會影響特定產品或廠商利益的特定議題），有財務利益的成員禁止參與委員會討論。為確保排除效果，成員在參與特定議題前，要申報自己的財務利益并由FDA對外公開，接受監督[32]。

第二，完善委員會的議事程序。在現實中，許多委員會的運作，一方面存在“會而不議，議而不決”的問題，即便有討論也是所謂“后半截”或者迎合性的，“一個群體有幾個乖乖牌試圖去取悅領導者的支配感，會因而阻礙對解決方案的開放及誠實的討論”[33]（p.211）;另一方面也存在委員被收買或受到不當影響，意圖干擾行政決策的現象。因此，在議事程序設計上，應確保委員會委員參與的公正性、發表意見的充分性、表決的獨立性，避免出現所謂“虛假共識”或“俘獲型決策”。

第三，提高委員會的決定效力。我國實行首長負責制，故內部機構所作的決定對首長并無拘束力，首長依法有權依法定程序對委員會的決定進行更改。當然，如果行政機關制定的外部性規則規定，首長必須按照委員會的意見作出決策，基于行政自我拘束與信賴保護的原理，首長的更改屬于違法。

第四，開展委員會的損益評價。在實行首長負責制的行政機關中，內部的委員會首先是一種資產，能夠為行政決策的合法性與正確性提供重要資源，協調不同機構或人員的關系，促進組織的共同學習，并提高機關適應環境與情況的能力。然而，委員會絕非解決行政問題的靈丹妙藥，其自身有先天的缺陷或“負債”，Janis曾將委員會的病癥概括為八個方面：有不能反駁的幻覺，身處委員會的個人對明顯的危險過分樂觀，忽略危機感;輕視警訓和否定性反饋，為其輕視行為尋找合理性;具有高度的道德目的，成員不敢超越道德作出決定;對危機或威脅的分析陳舊老套;不敢超越規則作出深入廣泛的探討;對該反對的事情默不作聲;沒有養成批判思考的習慣;對違反法律原則與不符組織環境的決定不愿說出所了解的[34]。這些病癥造成的后果是，當外部情勢發生變化時，委員會往往不能及時因應，限制對問題解決方案的尋求，回避對所有可行方案的全面分析;最為嚴重的情況下，委員會可能成為行政首長推諉問題或逃避的機制，借委員會減輕自身責任與壓力。例如，現實中的許多協調性委員會并未起到部門間的溝通協調作用，反倒是導致對制度內協調機制的棄用及集體為違法行為“開綠燈”的后果。此外，“組織乃有機體，除非有重大外來壓力，否則在本位主義下，經常是日益擴張編制與執掌，甚少任其萎縮或輕易裁撤”[24]（pp.43-46）。對行政機關內部的委員會，除了法律明確要求設立的以外，應按時進行損益評價，不斷調整、清理，這也符合近年來我國法治政府建設的基本做法。

六、結語

委員會雖然不是行政組織領域的常態現象，但是在客觀上又符合現代國家政府運作所強調的專業理性與民主參與等理念，具有一定的正面功能。為使其達到最佳效果，有必要進行積極的過程規制。如果考慮到委員會的運轉穿梭于政治與行政、決策與執行之間，觀察視角需要更加立體化、多面化，這是下一步的研究方向。

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[責任編輯：賈雙躍]

“A Familiar Stranger”：Committee Phenomenon in the Field of Administrative Organizations

Du Guoqiang

（Northwest University of Politics and Law， Xian Shanxi 710163）

Abstract：

The committee is an objective phenomenon in the field of administrative organization in our country. According to its legal status， the committee can be divided into organtype committee and unittype committee. The committee exercises powers of different natures in different fields and stages， and is an important part of the national governance system. It is necessary to examine the existence and legality of the committee from the perspective of the lawbased administration， especially the reservation of law. In order to realize the convergence between the committee and the construction of the rule of law government， the process regulation should be carried out from the two stages of establishment and operation.

Key words：

committee， committee system， administrative organization， administrative organ