中國能源體制改革：回顧與展望

馮升波

提 要：我國社會主義市場經濟建設的核心是通過引入市場機制和放開行業管制改造計劃經濟體制。黨的十八大以來，社會主義市場經濟體制不斷完善，能源革命向縱深推進。重點領域和關鍵環節改革取得積極進展，競爭性環節的價格和業務有序放開，統一開放的能源市場體系初步建立，政府管理職能進一步轉變。我國能源市場化改革已取得明顯進展，但仍然面臨一些深層次的問題與矛盾，與新時期推進能源高質量發展、落實“碳達峰、碳中和”戰略要求尚存在一定差距。本文在回顧我國經濟體制改革及能源體制改革歷程的基礎上，分析了深化能源體制改革存在的關鍵問題，展望了改革總體方向。

公有制為主體、多種所有制經濟共同發展是中國特色社會主義制度的基石，也是社會主義市場經濟體制改革的理論依據，“放開市場管制和限制”是重要依托。經過40多年的改革，我國大部分商品價格已經由市場決定，部分要素市場價格也正逐步市場化，包括國有企業在內的經營企業已經成為真正的市場主體。作為國民經濟發展重要的基礎設施產業，能源行業以改革推動發展，在發展中深化改革，為國民經濟和社會發展提供了強有力的物質支撐。梳理能源行業改革歷程，總結其改革與發展經驗，對于進一步深化能源體制改革具有重要意義。

一、我國能源體制改革回顧

改革開放初期，能源等壟斷性行業囿于政企合一、國家壟斷經營的體制，處于短供低效的狀態。作為我國經濟體制改革的重要組成，能源體制改革的主要內容是促進經營市場化和監管現代化。伴隨我國社會主義經濟體制改革大潮，能源體制改革整體上可劃分為以下三個階段。

（一）改革探索階段（1978-1998年）

1982年，黨的十二大正式確立了“計劃經濟為主、市場調節為輔”的發展模式。1984年黨的十二屆三中全會首次明確肯定社會主義經濟是“在公有制基礎上的有計劃的商品經濟”，強調“商品經濟的充分發展，是社會經濟發展的不可逾越階段”。黨的十三大在“有計劃商品經濟”基礎上進一步提出“計劃與市場內在統一的體制”，使經濟活動更加向市場傾斜。這一時期，市場在我國資源配置中的重要作用開始發揮，建立了“政府調節市場，市場引導企業”的“政府—市場—企業”傳導模式，商品經濟得到極大發展，標志著我國“市場取向”的經濟體制改革全面展開。電力和油氣行業通過放松準入、政企分開進行市場化初步探索，著重緩解供需矛盾。

這個階段的電力市場化改革以電力投融資體制改革為重點，以“放寬準入、集資辦電”為核心，實行多家辦電、聯合辦電，發揮中央和地方兩個積極性，中央投資由國家計劃內解決，地方投資由地方全民企業、鄉鎮集體企業等分年度集資，打破了電力部門獨家辦電、獨家管電的局面。發電側逐步形成多元化主體，中國華能集團、長江三峽工程開發總公司、葛洲壩水利水電工程集團成立。

石油工業從計劃經濟管理體制向市場經濟管理體制探索改革，石油化學工業部、石油工業部相繼撤銷，中國海洋石油總公司、中國石油化工總公司、中國石油天然氣公司陸續成立。1998年，中國石油天然氣集團公司和中國石油化工集團公司重新組建，與中海油一起分區域控制上游勘察生產和中游管輸，各地管網和燃氣公司經營區域內下游配送和銷售。以石油價格改革為中心的流通體制改革開始深化，原油價格實現與國際接軌，成品油價格由政府指令性定價機制變為政府指導價基準上的自主定價。

（二）改革推進階段（1999-2012年）

黨的十四大明確了社會主義市場經濟體制是經濟體制改革的目標，提出建立全國統一開放的市場體系。第四輪政府機構改革，進一步推進了政企分開，國有企業逐步建立現代企業制度。 2007年黨的十七大提出“深化壟斷行業改革”，有力推進產業拆分重組和市場化改革。電力行業，“政企分開、打破壟斷”，培育電力企業的市場主體地位。此階段電力體制改革的主要任務是轉變行業管理體制，在國家層面成立國家電力公司，由國家經貿委承擔電力行業行政管理職能。“廠網分開”，在發電側和用戶側引入競爭機制，提高電力行業效率。2002年第一輪電改后，國家電力公司管理的發電資產重組為華能、國電、大唐、華電和中電投五大發電集團，電網業務拆分重組成國家電網公司和南方電網公司兩大電網公司。油氣行業，三大石油公司相繼開展內部大重組，將油氣主營業務資產剝離，獨立發起設立股份有限公司并分別在境內外上市，積極推進未上市業務內部改革。適應行業重組和企業上市的改革和政策措施不斷出臺，油氣價格、礦權、進口配額、行業準入等各項市場化改革開始推進，市場在資源配置方面的基礎性作用開始顯現。隨著中國加入WTO，民營、外資等各類企業積極進入油氣行業，市場呈現多種經濟成分、眾多市場主體既相互合作又激烈競爭的新局面。

（三）改革深化階段（2013年至今）

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“建設統一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。必須加快形成企業自主經營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現代市場體系，著力清除市場壁壘，提高資源配置效率和公平性。”黨的十九大報告也提出：“經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點，實現產權有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業優勝劣汰。”這些都為我國提出了市場化改革的方向和下一步市場經濟建設的總體目標。2020年5月18日，中共中央、國務院印發《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，是貫徹落實黨的十九屆四中全會精神、推進國家治理體系和治理能力現代化、鞏固中國特色社會主義基本經濟制度的重大改革舉措，對堅持和完善社會主義市場經濟體制和推進新時代經濟體制改革有著極其深遠的影響及重要意義。2015年，中央印發深化電力體制改革的指導性文件（中發﹝2015﹞9號文），電力行業拉開了新一輪電力體制改革的大幕，有序放開輸配電以外的競爭性環節電價等構成了“三放開、一獨立、三強化”的改革路徑。2017年5月出臺的《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，明確了我國油氣領域體制改革的方向、目標、路徑和主要任務，改革重點主要包括深化油氣勘察開采、進出口管理、管網運營、定價機制等。

二、能源體制改革現狀與挑戰

（一）能源體制改革現狀

按照“管住中間、放開兩頭”總體思路，能源領域不斷深化市場化改革，著力還原能源商品屬性，努力發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，不斷為市場主體營造公平競爭的制度環境。

1. 不斷優化市場結構。區分自然壟斷環節和競爭性環節，進一步放開競爭性領域市場準入，支持各類市場主體依法平等進入負面清單以外的能源領域，初步形成多元化市場主體參與的格局。深化油氣勘查開采管理體制改革，對境內注冊內外資公司開放油氣勘查開采，在全國范圍內探索油氣探礦權競爭機制，提高油氣資源配置效率。支持符合條件的企業參與原油進口、成品油出口。推進油氣管網運營機制改革，提高油氣資源配置效率。有序放開配售電業務，配電環節引入多元投資主體，售電環節引入競爭，深化電網企業主輔分離。深化國有能源企業改革，開展能源領域企業混合所有制改革試點，完善企業治理體制和經營機制，治理能力和發展活力顯著提升。

2. 健全能源市場交易體系。推進能源交易體制改革，完善市場化交易機制，建設統一開放、競爭有序的能源市場體系。搭建能源交易平臺，組建全國和區域性煤炭、石油、電力交易中心，促進能源市場化交易。逐步建立煤炭行業產能置換、中長期合同等機制，構建上下游產業互利共贏發展格局。持續推進天然氣產供儲銷體系建設，完善油氣進出口管理體制。在放開鋼鐵、水泥等4個重點行業發用電計劃試點基礎上，全面放開經營性電力用戶發用電計劃，有序推動工商業用戶參與電力市場交易。推動電力現貨市場建設試點地區開展連續結算試運行，逐步形成以中長期交易為主、現貨交易為補充的能源市場交易體系，不斷擴大原油、煤炭等期貨產品交易規模。推動電力輔助服務市場范圍不斷擴大，實現調峰資源更大范圍的優化配置。

3. 完善主要由市場決定能源價格的機制。（1）有序放開競爭性環節價格。推動實現燃煤發電“基準價+上下浮動”的市場化價格機制，平穩推進以競爭性招標方式確定新建光伏、風電項目上網電價，推動跨省跨區按照“風險共擔、利益共享”原則協商或通過市場化方式形成送電價格，有序推動工商業用戶通過市場化方式形成用電價格。縮短成品油調價周期，建立油價調控風險準備金，放開液化石油氣、非常規天然氣及液化天然氣氣源價格。通過分步推廣，全面理順非居民用氣價格，明確所有進入交易平臺公開交易的氣量價格由市場交易形成。（2）逐步建立輸配電價格監管體系。按照“準許成本加合理收益”原則，合理制定電網、天然氣管網輸配價格。實施定價成本監審、電網和專項工程定價辦法、配電定價指導，探索實施配電網激勵性定價，開展兩輪輸配電成本監審和電價核定。改革天然氣管道運輸定價機制，強化配氣價格監管，開展成本監審，構建起天然氣輸配領域全環節價格監管體系。（3）創新和完善促進綠色發展價格機制。對高耗能、高污染、產能嚴重過剩行業用電實行差別化電價政策，全面推行階梯電（氣）價制度，完善峰谷分時電價、環保電價支持政策，建立北方地區清潔供暖電價機制，開展清潔能源消費替代與可再生能源電力消納相結合的綠色電力交易，降低綠色電價。

4. 健全能源治理能力和體系。（1）完善能源法律體系。推進能源領域法律及行政法規修訂工作，加強能源領域法律法規實施監督檢查，加快電力、煤炭、石油、天然氣、核電、新能源等領域規章規范性文件的“立改廢”進程。（2）推進依法治理能源。推進法治政府建設，構建政企聯動、互為支撐的能源普法新格局，創新行政執法方式，暢通行政復議和行政訴訟渠道。（3）創新能源科學管理和優化服務。進一步轉變政府職能，簡政放權、放管結合、優化服務，著力打造服務型政府。發揮能源戰略規劃和宏觀政策導向作用，集中力量辦大事。強化能源市場監管，提升監管效能，促進各類市場主體公平競爭。

（二）能源體制改革存在的關鍵問題

能源行業經過40多年改革與發展歷程，以增量帶動存量的邊際改革總體上取得了顯著成效，但隨著改革步入深水區，深層次體制矛盾已逐步顯現，具體表現在以下幾個方面。

1. 市場準入障礙尚未徹底消除，市場競爭還不充分。在電力、石油和天然氣的資源勘探與開發利用等利潤豐厚的上游領域，國有資本仍然占絕對主導的地位，社會資本進入還面臨著很多困難；在一些地區，行政性壟斷、地區壟斷與市場分割還不同程度地存在并相互交織；民營資本無論是進入競爭性業務領域，還是壟斷性業務領域都還存在一定的壁壘，包括民營資本進入政府與社會資本合作項目（PPP）還面臨法規、營商環境、配套融資、市場透明度等多方面的困難，實際推進情況與政策預期還存在一定差距等等。

2. 能源價格形成機制改革仍未完全到位。2017年國家發展改革委頒布了《關于進一步加強壟斷行業價格監管的意見》，提出在輸配電、天然氣管道運輸等領域要加快價格改革步伐。但目前，電力、成品油、天然氣等仍主要以政府定價為主。壟斷環節價格核定科學精細化程度仍需加強，成本補償機制不完善，在交叉補貼金額測算口徑和分攤方法上未達成共識。競爭性環節市場化不充分，燃氣機組、抽水蓄能電站等高價機組成本疏導至銷售側的機制尚未完善。居民用氣定價機制不完善，非居民用氣價格尚未市場化。油氣儲備制度不完善，投資主體單一，儲氣調峰定價機制尚未建立。

3. “管住中間”未有突破性進展。多年來，有關方面對電力、油氣等行業的改革模式進行了深入和廣泛的討論與研究，也提出了許多具建設性和探索性的改革方案和模式，但總的來看未取得實質性進展。電網企業剝離了裝備制造業務，但仍存在不少競爭性業務亟待與網絡業務有效分離；電網企業投資規劃機制亦有待創新完善。油氣管網公司雖已獨立存在，但投資運營機制、國家地方管網間資產業務關系、公平無歧視開放等問題尚需盡快解決。

4. 能源法治體系尚待完善。能源領域法律法規修訂滯后于能源發展與改革進程，能源管理實踐中一些行之有效的成熟政策沒能及時上升為法律和行政法規，未能體現立法先行對體制改革的驅動作用。能源領域公平競爭審查制度尚未建立，行業壁壘、企業壟斷，違法給予優惠政策或減損市場主體利益等不符合公平競爭的現象仍然存在。執法過程中存在手段較為傳統、違法懲治力度不嚴等問題，不符合清潔低碳安全高效的現代能源體系建設要求。

5. 能源監管體系亟待調整。中央與地方職責關系尚未理順，能源規劃、監管機構職能不明晰。政府與市場邊界不夠清晰，能源市場行政壁壘較突出，能源領域對外開放不斷擴大、行政審批取消或下放后，后續監管對接機制不到位。監管職能分散，部門間監管目標不一致、監管措施不協調，壟斷環節成本監審和價格核定科學化、精細化、規范化程度不足。對市場運行、公平接入、普遍服務、投資者及消費者保護，以及電網、天然氣管線、熱力管線等監管，對各地區和重點用能企業節能工作的監察等，均有待加強。

三、“十四五”深化能源體制改革展望

“十四五”時期是新時代加快完善社會主義市場經濟體制的起步期，是繼續破除體制機制障礙推進經濟高質量發展的攻堅期，要在更高起點、更高層次、更高目標上繼續深入推進包括能源體制改革在內的經濟體制改革。“十四五”時期也是進一步落實“四個革命、一個合作”能源安全新戰略，推動碳達峰的關鍵期、窗口期，我國將面臨加快能源低碳轉型、持續提高能源效率、保障多元安全能源供應、創新引領能源科技發展等新的形勢，對深化能源市場化改革，推動能源治理體系和治理能力現代化提出了迫切要求。在優化市場結構、培育現代能源市場體系、強化能源治理能力和體系等方面亟需深化改革。

（一）進一步優化市場結構

1. 激發市場主體活力。（1）制度性放寬市場化準入，落實外商投資法律法規和市場準入負面清單制度，支持各類市場主體依法平等進入負面清單以外的能源領域。（2）推進油氣礦業權改革，全面實施礦業權競爭出讓制度，加大礦業權出讓頻次，嚴格區塊退出機制，推進油氣礦業權流轉。（3）推動各類發電主體放開發電計劃，放開經營性用電計劃，穩步放開跨省區發用電計劃，推動發電主體和售電側主體直接參與跨省交易。

2. 深化國有能源企業改革。（1）推進國有能源企業分類改革，創新國有能源資產管理體制、現代能源企業制度、市場化經營機制。（2）推進電網競爭性業務市場化改革，落實電網企業裝備制造業分離，穩步推進電網企業放開勘測設計、電力施工業務。建立電網企業競爭性業務監管清單，實施清單管理、動態調整。（3）深化油氣領域競爭性業務市場化改革，推進油氣管網建設運營機制改革，引導省級管網公司以市場化方式融入國家管網公司，保障油氣管網設施向第三方市場主體公平開放。

（二）加快培育現代能源市場體系

1. 完善市場化交易機制。（1）交易機構獨立規范運行，推動完善各類交易平臺規范透明運作，加快建立和完善以雙邊合約交易為基礎，現貨交易為核心的能源市場交易機制。（2）推進油氣交易平臺建設，統籌推進油氣市場樞紐、交易中心、期貨交易所建設，完善運營交易規則，形成有影響力的天然氣、成品油現貨交易價格，穩步推動原油、天然氣期貨市場建設。（3）統籌完善電力市場體系建設，全面推進電力現貨市場建設，開展新一批電力現貨市場建設試點，完善中長期交易機制，探索電力期貨交易，加快建設與電力現貨市場相適應的輔助服務市場，推進市場運營機構規范運行。

2. 加快完善主要由市場決定價格的機制。（1）按“準許成本+合理收益”原則進一步完善能源管輸定價機制，探索輸配分開定價機制。（2）適時放開國內成品油價格，取消油價調控風險準備金。建立完善天然氣上下游價格聯動機制，實現天然氣價格調整常態化，居民用氣價格逐步調整至合理區間。（3）建立市場化電價與優先購用電電價的有效銜接機制。放開除居民、農業、重要公用事業和公益性服務等行業以外的所有類別銷售電價，建立與市場化電價相適應的目錄電價動態調整機制，推動解決政策性交叉補貼問題。

（三）強化能源治理能力和體系建設

1. 健全完善能源法治體系。（1）健全能源法律法規，統籌推進能源法律法規修訂與配套規章立改廢。加快《能源法》立法進程，推動各單項立法修訂，完善補充相關行政法規和規章。（2）嚴格執法程序，創新執法方式，提高執法效能。健全執法全過程記錄和信息公開制度，建立責任追究機制，確保執法責任落到實處。

2. 強化創新能源監管服務能力。（1）創新能源監管工作機制和監管手段，提升能源監管能力，協調加強競爭性環節的市場監管、管網環節的自然壟斷監管和能源行業的社會性監管，加強能源領域信用體系建設，大力推進信用監管。（2）構建政府主導、社會參與、廣泛支撐、優質高效的能源公共服務體系，完善能源數據信息平臺建設，加強數據信息整合共享，提升能源公共服務質量和效能。

（作者為中國宏觀經濟研究院能源研究所系統分析研究中心主任、研究員）