如何深入推進混合所有制改革

文宗瑜

提 要：單一所有制領域“向非公資本全面開放”是發展混合所有制經濟改革的難點與重點，應引入“法無禁止即可入”的規則，允許非公資本進入單一所有制領域自主自由設立公司開展市場競爭。

協同推進發展混合所有制經濟的改革與發展混合所有制企業的改革，是混合所有制改革頂層設計的重要要求之一。發展混合所有制經濟的改革與發展混合所有制企業的改革不能割裂，在積極穩妥深入推進混合所有制改革中，必須加大單一所有制領域發展混合所有制經濟改革的力度，解決發展混合所有制經濟改革滯緩的問題，促進發展混合所有制經濟改革與發展混合所有制企業改革的協調一致，實現發展混合所有制經濟改革與發展混合所有制企業改革的相互促進。單一所有制領域“向非公資本全面開放”是發展混合所有制經濟改革的難點與重點，應引入“法無禁止即可入”的規則，允許非公資本進入單一所有制領域自主自由設立公司進行市場競爭。與深化發展混合所有制經濟的改革相同步，深化發展混合所有制企業的改革，要依托國有控股上市公司平臺、專業化國有資本運營平臺、產業投資基金平臺、數字產業化平臺等“四個平臺”推進，加快國有資本跨所有制流動，實現更多國有企業的資本混合融合，提高國有資產資本化率，做強做優做大國有資本。

一、發展混合所有制經濟的改革與發展混合所有制企業的改革要協同推進

混合所有制改革包括了發展混合所有制經濟的改革與發展混合所有制企業的改革，簡稱“兩個”混合所有制改革。發展混合所有制經濟的改革集中體現為單一所有制領域也即國有經濟領域如何向外資民資開放而實現產業生態繁榮；發展混合所有制企業的改革集中體現為國有企業如何引入非公資本完成股份制改革而實現資本混合融合。就到目前為止的混合所有制改革實踐看，發展混合所有制企業的改革受到重視也推進更快，發展混合所有制經濟的改革相對滯緩。但是，發展混合所有制企業的改革也在一定程度上受到了發展混合所有制經濟改革滯緩的掣肘。只有協同推進發展混合所有制經濟的改革與發展混合所有制企業的改革，才能積極穩妥地深入推進混合所有制改革。

（一）發展混合所有制經濟的改革與發展混合所有制企業的改革不能割裂

與發展混合所有制企業的改革相比，發展混合所有制經濟的改革涉及層面更深、觸及利益更大，其難點是如何打破單一所有制領域國有企業壟斷經營或國有企業絕對控制經營的狀態。單一所有制領域基本上是純粹或占比極高的國有經濟，如重大資源能源（包括石油石化）、航天航空海運、鐵路公路河運、港口機場、電網電力、電信通訊、煙草鹽業、公交地鐵、土地開發、金融證券、廣電傳媒、教育醫療等領域，基本上是純國有經濟或國有經濟占比90%以上。就混合所有制改革的政策涵義而言，發展混合所有制經濟的改革主要是推進單一所有制領域向外資民資開放、允許外資民資進入這些領域設立公司參與市場競爭，從而把這些領域純粹或占比極高的國有經濟發展成為混合所有制經濟。發展混合所有制經濟的改革與發展混合所有制企業的改革都涉及國有企業，前者涉及如何打破國有企業壟斷經營或國有企業絕對控制經營的狀態，后者涉及如何實現國有企業的產權多元化。因此，發展混合所有制經濟的改革與發展混合所有制企業的改革不能割裂。在混合所有制改革的頂層設計中，要求協調推進發展混合所有制經濟的改革與發展混合所有制企業的改革。在積極穩妥深入推進混合所有制改革中，必須加大推行混合所有制經濟改革的力度，使發展混合所有制經濟的改革滯緩問題得以解決，實現“兩個”混合所有制改革的協同推進。

（二）發展混合所有制經濟的改革與發展混合所有制企業的改革可以相互促進

協同推進發展混合所有制經濟的改革與發展混合所有制企業的改革，可以實現“兩個”混合所有制改革的相互促進。就發展混合所有制經濟的改革對發展混合所有制企業改革的促進而言，一是發展混合所有制經濟的改革可以打開發展混合所有制企業改革的空間，如果單一所有制領域加大開放力度，更多的非公資本會流入這些領域，會為這些領域的國有企業引入非公資本進行改制創造條件，打開國有企業實行混合所有制改革的空間；二是發展混合所有制經濟的改革可以倒逼國有企業全力推進混合所有制改革，如果單一所有制領域加快向外資民資開放，就會吸引更多非公資本進入這些領域設立公司與國有企業進行競爭，從而形成國有企業加快實施混合所有制改革的推動力。就發展混合所有制企業的改革對發展混合所有制經濟改革的促進而言，單一所有制領域國有企業實行混合所有制改革的進程越快，單一所有制領域流入的非公資本就越多，與此相適應，單一所有制領域的純粹或占比極高的國有經濟與其他非國有經濟的混合力度也就越大。發展混合所有制經濟的改革與發展混合所有制企業的改革相互促進，既有利于單一所有制經濟領域打造產業轉型升級的新動能，也有利于促進單一所有制領域產業與其他領域產業的生態繁榮。

二、著眼單一所有制領域全面開放而深化發展混合所有制經濟改革

只有加大發展混合所有制經濟的改革力度，才能協同推進發展混合所有制經濟的改革與發展混合所有制企業的改革。單一所有制領域“向非公資本全面開放”是發展混合所有制經濟改革的難點與重點。只有著力打開單一所有制領域“向非公資本全面開放”的突破口，才能加快單一所有制領域“向非公資本全面開放”的進程。單一所有制領域“向非公資本全面開放”應該引入“法無禁止即可入”的規則，非公資本可以按“法無禁止即可入”的規則進入單一所有制領域從事投資。

（一）加快單一所有制領域“向非公資本全面開放”的進程

對于單一所有制領域的混合所有制改革存在著不同的理解及分歧。有人認為這些領域的國有企業在其經營的某些業務尤其是非主營業務中引入非公資本、讓外資民企入股，就是混合所有制改革，如石油石化領域在油品銷售業務中引入非公資本、電網電力領域允許非國有企業入股或參與售電業務等等。可以說，這是對混合所有制改革的簡單化理解。這種簡單化理解混淆了發展混合所有制經濟的改革與發展混合所有制企業的改革，用發展混合所有制企業的改革替代發展混合所有制經濟的改革。如果按照這種理解及思路進行改革，單一所有制領域的國有壟斷或國有絕對控制經營的狀態仍然難以打破。單一所有制領域的混合所有制改革應通過兩種路徑同時推進：一是這些領域“向非公資本全面開放”，允許非公資本進入并自主自由設立公司開展市場競爭，加快發展混合所有制經濟改革的進程；二是這些領域的國有企業引入非公資本從而實現產權多元化，加大實施混合所有制企業改革的力度。單一所有制領域混合所有制改革的這兩種路徑應該同步推進。當然，單一所有制領域“向非公資本全面開放”面臨的阻力更大，會受到這些領域國有企業程度不同的抵制。因此，在政策導向上應強調單一所有制領域“向非公資本全面開放”的要求。只有允許單一所有制領域“向非公資本全面開放”，才能深化發展混合所有制經濟的改革。

（二）著力打開單一所有制領域“向非公資本全面開放”的突破口

單一所有制領域“向非公資本全面開放”的主要阻力來自這些領域的國有企業。壟斷經營或絕對控制經營的國有企業，既是單一所有制的受益者，也是單一所有制現狀的維護者。在全面改革不斷深入的背景下，單一所有制領域的國有企業也不得不接受實行混合所有制經濟改革的要求，但是，這些領域的國有企業仍然會出于維護自身既得利益的本能，選擇對自己最有利的改革路徑。從改革實踐看，國有企業通常以國家經濟安全為理由要求主營業務不對非公資本開放，非公資本可以入股參股非主營業務。在單一所有制領域允許非公資本進入且可以自主自由設立公司，更有利于打開單一所有制領域“向非公資本全面開放”的突破口。非公資本進入重大資源能源（包括石油石化）、航天航空海運、鐵路公路河運、港口機場、電網電力、電信通訊、煙草鹽業、公交地鐵、土地開發、金融證券、廣電傳媒、教育醫療等單一所有制領域，既可以入股參股甚至控股這些領域的國有企業，也可以單獨設立公司進行所有業務的經營。對于真正涉及國家經濟安全的單一所有制領域，應以“負面清單”的方式公示。沒有列入“負面清單”的單一所有制領域，原則上都應該允許非公資本進入且可以自由自主設立公司。

（三）“法無禁止即可入”應成為非公資本進入單一所有制領域投資的規則

單一所有制領域發展混合所有制經濟的改革，是混合所有制改革深化的關鍵。在某種意義上，非公資本能否自由自主進入單一所有制領域，決定著混合所有制改革的成效。單一所有制領域“向非公資本全面開放”，要堅決摒棄行政準入與行政批準的思維及做法，引入“法無禁止即可入”的規則。任何單一所有制領域只要沒有“負面清單”公示，非公資本都可以按照“法無禁止即可入”的規則進入這些領域開展投資。當然，在單一所有制領域向非公資本開放上，也可以參照市場經濟發達國家就某個領域的經營進行立法的做法，通過立法限制非公資本在某個領域的進入；如果某個單一所有制領域不允許非公資本進入，應及時出臺相關法律予以禁止。需要強調的是，行政指令及行業規則等非法律法規性文件不應成為禁止非公資本進入單一所有制領域的招牌，在法律法規不禁止的情況下，行政指令及行業規則等不得限制非公資本進入單一所有制領域從事投資活動。

三、依托“四個平臺”深化發展混合所有制企業的改革

深化發展混合所有制經濟的改革涉及單一所有制領域如何“向非公資本全面開放”的問題，而深化發展混合所有制企業的改革面臨的是操作性問題。從深化發展混合所有制企業改革的操作看，主要是如何推進特大型及大型國有企業的混改。特大型及大型國有企業應該依托“四個平臺”推進發展混合所有制企業的改革。

（一）依托國有控股上市公司平臺推進集團或總公司整體上市

特大型及大型國有企業大多是集團或總公司的治理形式，在集團或總公司體系內一般都有國有控股上市公司，而且很多特大型及大型國有企業一直在持續做大國有控股上市公司。在某種意義上，特大型及大型國有企業可以依托國有控股上市公司平臺進行混合所有制企業的改革。就具體操作而言，可以通過資產重組、資產注入等方式把集團或總公司資產注入其控股的上市公司，實現集團或總公司的整體上市，完成國有企業股份化與國有資產證券化。當然，在依托國有控股上市公司平臺推進集團或總公司整體上市的過程中，也要通過定向增發引入更多的非公資本，加大依托國有控股上市公司平臺的資本混合融合力度。

（二）依托專業化國有資本運營平臺加快國有資本跨所有制流動

目前，與“兩個”混合所有制改革相同步，設立或組建國有資本投資公司和國有資本運營公司（簡稱“兩類公司”）進程也在不斷加快。在從事國有資產管理的中央本級與地方層級設立或組建若干家“兩類公司”，主要是為了搭建專業化國有資本運營平臺，構建三個層次的國有資產管理及國有資本運營體系。“兩類公司”的專業化國有資本運營主要是通過國有股權的有進有退，加快國有資本跨所有制流動，實行國有資本布局結構調整，做強做優做大國有資本。深化發展混合所有制企業的改革也要依托專業化的國有資本運營平臺，通過“兩類公司”的國有股權進退，推動國有企業加大實施混合所有制改革的力度。

（三）依托產業投資基金平臺實現更多國有企業的資本混合融合

目前，適應產業結構調整及產業升級的需求，產業投資基金呈現出持續高增長的態勢，產業投資基金總規模已逼近萬億，產業投資基金平臺在不斷放大。深化發展混合所有制企業的改革也要依托產業投資基金平臺，產業投資基金參與國有企業的混合所有制改革會產生對非公資本流動的引導效應。國有企業混合所有制改革中引入產業投資基金，也在一定程度上可以吸引更多非公資本入股參股，政策上應該允許非公資本“搭產業投資基金參與國有企業混改的便車”。在某種意義上，依托產業投資基金平臺進行國有企業的混合所有制改革，不僅可以實現更多國有資本與非公資本的混合融合，而且可以引導更多資本“脫虛向實”，流向實體經濟，促進實體經濟的轉型升級。

（四）依托數字產業化平臺打造國有控參股公司數字化競爭新優勢

就當下數字化技術手段應用而言，民營企業走得更快，已經成型的數字產業化平臺大多是民營企業控制經營。與民營企業更成熟應用數字化技術手段相比，某些國有企業擁有更多的數字資源優勢。擁有數字資源優勢的國有企業應該嘗試依托民營企業控制的數字產業化平臺進行混改，通過混改加快產業數字化進程，提高產業數字化水平，增加產品的數字化附加值。在某種意義上，把擁有數字資源優勢的國有企業改制為混合所有制企業，是國有企業混合所有制改革與數字化轉型的融合，可以大大提高國有控股、參股公司數字化競爭新優勢。依托數字產業化平臺推動擁有數字資源優勢的國有企業加快混改，實現數字產業化與產業數字化的協同，不僅可以促進并深化發展混合所有制企業的改革，而且可以促進數字經濟的發展。

（作者為中國財政科學研究院國資管理與資本運營研究中心主任、研究員）