長春市推行機構社區居家養老融合模式的對策建議

張永新 李鵬 張人戈

摘要：“十四五”期間，長春市應試點推行機構社區居家養老融合發展，強化政策聚合和資源鏈接作用，強化養老人才隊伍的專業優勢，強化智慧養老的平臺作用，強化社會力量的支撐作用，打造適合長春實際的養老融合模式，提升長春市養老服務體系建設水平。

關鍵詞：長春市;養老;融合模式

中圖分類號：D669.6

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2021.03.010

“十四五”期間，長春市在解決日益凸顯的結構性矛盾的基礎上，應試點推行機構社區居家養老融合發展，推進長春市養老服務體系建設水平整體、高效、穩步提升。

一、長春市推行機構社區居家養老融合模式面臨的問題

機構社區居家養老融合模式主要有兩類：一是機構社區化，即依托現有養老機構，把機構內專業服務模式、服務標準引入社區家庭。二是社區機構化，即以社區為載體，嵌入一個市場化運營的養老機構，為老年人就近養老提供專業化、便利化及個性化的養老服務，滿足老年人“養老不離家”的需求。目前，長春市嵌入式養老模式還處于摸索試點階段，雖已打造“博遠·祥祉圓”養老養生產業園、仁大醫養中心、親親園養老護理康復中心等41家集老年護理、醫療康復為一體的綜合性醫養結合機構，但嵌入式的社區養老機構和養老機構向社區延伸還沒有可復制的成功案例。

●養老服務需求與供給存在結構性矛盾

據統計，截至2020年上半年，長春市60周歲以上老年人口達189.66萬人，占全市總人口的22.15%;65周歲以上老年人口達117.43萬人，占全市總人口的13.71%。老年人口比例年均遞增0.8%，人口老齡化呈不斷加快趨勢。①老年人口基數大、增長快、高齡失能老年人口比例高且撫養比大，使得專業照料服務、醫療保健、心理慰藉等需求日益增長，家庭養老功能逐漸弱化。調查顯示，全市23%的老人傾向于選擇機構養老，28%的老人選擇社區養老，農村老人選擇居家養老達90%以上。影響老年人對養老模式選擇的主要因素在于老年人的經濟收入水平、身體健康狀況以及消費理念和生活理念的變化。

當前，長春市養老服務需求與供給之間的結構性矛盾體現在傳統家庭安養、社區托養、機構養老供給主體各自為戰，無法實現養老資源的優化配置，無法滿足多層次老年人的養老需求。一是養老機構床位數與老年人數比例失衡。現有的養老服務范圍、設施、項目、人員不能滿足老年人的需求。二是城鄉養老服務發展不均衡。城市養老服務業發展較快，農村則嚴重滯后。農村養老機構基礎設施建設較為落后，保障范圍窄，只能提供吃、住、看護等基本服務，休閑娛樂、醫療康復等服務嚴重缺失。三是社會化養老服務可持續發展后勁乏力。居家養老服務設施建設和醫養結合發展還沒有專項資金支持，養老機構運營成本高，民辦養老機構發展后勁不足。

●推行機構社區居家養老融合模式的政策支持力度不夠

推行機構社區居家養老融合模式需要政府、養老機構、醫療單位、其他民間社會組織、社區等各方力量的共同努力。由于受傳統觀念影響以及養老公眾教育的缺失，人們對機構社區居家養老融合發展模式缺乏清晰的認知，機構社區居家養老仍舊是唱“獨角戲”。一是居家養老服務扶持政策還不完善，需制定出臺適老化改造的政策。二是從投入上看，養老行業投資較大，利潤較少，投資回報周期長，社會資本對投資社區（農村）養老服務信心不足。

●養老服務專業化隊伍薄弱

長春市2017年以來，通過政府采購聘請第三方培訓機構，對2100名養老機構從業人員進行了培訓。截至目前，全市城區有照養老機構護理員持證上崗率達80%以上。2020年創新開展長春天津對口合作網上培訓5298人，實現全市養老機構全覆蓋。①但相對于老年人需求還遠遠不夠。一是專業護理人員較為短缺，專業高校及職業院校不多，現有護理人員多是“半路出家”，且年紀普遍偏大，居家和社區養老服務中心工作人員專業水平較弱。二是養老機構、基層衛生醫療服務機構留不住人，服務人員從業率低，服務質量難以保障。三是適應長春市實際的養老服務從業人員補貼制度還未能建立，缺少鼓勵專業人員從事養老服務業的優惠政策和保障機制。四是基層衛生工作人員業務能力不足，滿足不了健康養老的需求。據調查，社區衛生服務中心在編衛生技術人員中有31.5%為大專以下學歷，鄉鎮衛生院為48.5%，鄉鎮衛生院在編衛生技術人員中50歲以上占35%。由于鄉鎮衛生院衛生技術人員更新不及時，年齡結構偏大，知識老化，人才隊伍出現斷檔。②

●受傳統觀念的限制，養老融合發展模式的探索和創新受到限制

一是部分老年人及其子女傳統養老觀念尚未改變，絕大部分老年人習慣于獨居或空巢生活，他們的子女也不愿意老人加入社會化養老，對于社會化養老中的一些創新模式更是望而卻步。二是人們對養老機構缺乏足夠的信任。三是宣傳力度不夠，全社會共同關心建設養老事業的良好氛圍尚未完全形成。四是智慧養老進程步伐較慢。

二、長春市推行機構社區居家養老服務融合模式的對策建議

2020年7月17日，民政部、國家發展改革委、財政部、住房和城鄉建設部、國家衛生健康委、銀保監會、國務院扶貧辦、中國殘聯、全國老齡辦等9部委聯合印發《關于加快實施老年人居家適老化改造工程的指導意見》，明確提出：“探索建立家庭養老床位，支持養老服務機構參與居家適老化改造并上門提供照料服務，實現機構養老與居家社區養老融合發展。”“十四五”期間，長春市應積極試點施行機構社區居家養老融合模式，大力推進醫養結合、文養結合并重的養老服務體系建設。

●強化政策聚合和資源鏈接作用

一是借鑒國內養老融合模式的成功案例，打造適合長春市實際的養老融合模式。如學習上海嵌入式養老模式，以政府招標、企業投資運營為主，社區養老服務為輔，成立“長者照護之家”，將社會各項資源進行優化整合，實現養老服務體系內的分層與融合，將政府的福利性、企業的市場化和社區的個性化進行高度結合，目前上海愛照護“長者照護之家”已發展至70多家。這種“嵌入式”模式的養護中心，一般開辦在社區，依附社區閑置空地或閑置居民房建造或改建而成，能夠充分利用社區閑置資源。而且養護中心資金需求少，所需承擔的風險也會小，在管理與運行過程中，由于其規模限制，管理階層相對比較簡單，管理難度和運營要求都相應降低。二是養老服務和規劃設計相結合。長春市要加大對養老服務工作的規劃，把養老服務和城市建設規劃、社會經濟發展規劃、新農村建設規劃有機結合起來，對養老用地、配套建房制定硬性指標，長遠規劃，統一設計，從政策層面、宏觀視角全方位推動養老事業發展。三是推行機構社區居家融合模式試點。首先是開發利用社區內的設施、組織、人才和技術要素等優勢資源，實施養老服務的精細化和網格化服務。其次是積極倡導新建社區配建養老用房，推進社區居家養老服務中心、老年人活動中心等社區居家養老服務設施建設，充分利用并發揮社區各種資源和潛力。再次是加強老年人宜居環境建設，從老年人實際需求出發，提供方便、快捷、高質量、專業化的社區服務，滿足老年人就近養老需求。四是加大政府財政投入并引導社會資本注入。首先是充分發揮政府資金的引導作用，加強財政資金投入的績效評價，保證財政資金發揮最佳效能，吸引更多民間資本進入養老服務領域，逐步突破養老設施不能滿足養老服務發展的瓶頸。其次是加大政府購買養老服務力度，探索政府購買養老服務的新模式和新途徑。再次是加大對農村養老服務的扶持和投入力度，將更多的資金投入到縣鄉基本醫療衛生服務、養老服務等公共服務方面，出臺相應的優惠政策，引導社會組織和個人參與互助養老服務投資。最后是設立社區和農村養老服務微基金，完善社會捐贈管理體制，鼓勵企業和社會各界人士加入老年福利事業中來。

●強化養老人才隊伍的專業優勢

一是加強養老技能人才的培養和儲備。首先是在大學、職業教育院校增加養老專業課程，加快培養老年人醫療護理、營養保健、心理調節等方面的專業人才，建立職業學校教育、養老機構培養、政府推動、社會支持的養老技能人才培養和儲備體系。其次是增加基層醫療衛生機構編制總量，編制內人員以招錄醫療衛生專業技術人員為主。可適當放寬招錄條件，暫時不能解決編制數額的，可探索采取政府購買崗位的辦法保障工作開展需要，解決好同崗同酬同保障問題。再次是積極組織農村基層醫療衛生技術人員參加全科醫生轉崗培訓，積極擴大年度轉崗培訓規模，擴大全科醫生轉崗培訓實施范圍，鼓勵鄉村醫生參加全科醫生轉崗培訓。二是健全激勵機制。首先是建立健全養老護理員專項補貼制度、薪酬增長機制，提高養老服務從業人員的社會地位和福利待遇。其次是設立養老服務工作先進集體和先進個人評比達標表彰項目，組織開展養老護理員技能大賽。再次是建立基層衛生人員專項補助，包括生活補助、交通費、購房（租房）補貼等等，綜合社區、鄉鎮衛生院所處的地理位置、交通條件、生活環境等因素，確定分類分檔人員補助標準，穩定基層衛生醫療服務人員隊伍。三是建立定期培訓制度。加強對養老服務機構負責人、管理人員及社區養老服務員的培訓，切實落實養老服務從業人員培訓費補貼、職業技能鑒定補貼等政策。積極開展居家養老公益培訓，對家庭成員培訓老年常見病護理、康復訓練等基本養老護理知識，形成家庭、社會共同促進居家養老服務專業化的合力。四是開發就業崗位。在基層特別是街道（鄉鎮）、社區（村）開發一批養老服務崗位，優先吸納就業困難人員、建檔立卡貧困人口和高校畢業生就業。

●強化智慧養老的平臺作用

養老機構依托互聯網、大數據、云計算，將老年人的健康保健信息與養老服務資源相結合，實現家庭、社區、社會與健康養老資源的有效對接和優化配置。一是在長春大腦建設中建立構建養老服務的信息平臺。聚合家政公司、醫療資源、保健康復、心理治療等各方資源，提供全方位、多層次的服務體系，降低養老服務的成本，更好地為老年人提供服務。二是提供更多智能適老化產品和服務。切實解決老年人運用智能技術的困難，緊貼老年人需求特點，提供更多智能適老化產品和服務，幫助老年人更好地享受智慧養老帶來的便利和實惠。三是加快社區養老服務信息化建設。在鄉鎮、社區構筑衛健委、公安、政法、教育、勞動等部門參與的養老服務信息平臺。

●強化社會力量的支撐作用

長春市應積極出臺相應支持政策，鼓勵那些有意愿、有能力的社會組織參與到長春市機構社區居家養老融合模式實踐中。一是建立時間銀行。宣傳用“時間銀行”存儲社會化服務理念，征求社會上所有具有創造社會價值的人員共同來服務現有以及未來的老年人，倡導“關愛現在老人的今天，即為服務我們自己的明天”的服務理念。鼓勵全社會各企事業單位、團體、個人以及志愿者積極參與到為老服務的公益活動中來。二是引入專業社工人才機制和志愿者服務機制，提高服務專業化程度。在推行政府購買養老服務項目過程中，鼓勵分散的社會組織建立聯合體，以聯合體形式參與養老服務項目招投標，促進社會組織相互合作，增加養老產品和服務供給，提高供給效率。三是發揮養老服務協會作用。為社會組織參與融合養老服務提供信息支持與合作平臺，發揮公益慈善組織和志愿者等社會力量在養老、助老中的積極作用。

注釋

①文中數據由長春市民政局提供。

②文中數據由長春市衛生健康委員會提供。

作者簡介

張永新，中共長春市委黨校（長春市行政學院）資政研究部教授，研究方向：民生改善與社會建設;

李鵬，中共長春市委黨校（長春市行政學院）政治學教研部副教授，研究方向：中外政治制度與政府治理;

張人戈，中共長春市委黨校（長春市行政學院）資政研究部助理研究員，研究方向：政治經濟學。

責任編輯 王寶珍