完善新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃體系的思考

鄧麗君 李平

摘要：建立新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃體系是實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”、構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展空間格局的重要手段，可以從根本上解決“規(guī)劃打架”等制約空間利用質(zhì)量和效率等問(wèn)題。當(dāng)前，國(guó)土空間規(guī)劃體系重構(gòu)在戰(zhàn)略規(guī)劃和概念規(guī)劃的作用、區(qū)域規(guī)劃的功能定位、特定經(jīng)濟(jì)區(qū)的規(guī)劃編制、城市設(shè)計(jì)的“模糊”地位與歸屬、社區(qū)規(guī)劃的編制管理與銜接等方面仍存在一些問(wèn)題。完善新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃體系，應(yīng)增加戰(zhàn)略專題或?qū)Ｆ?、?qiáng)化跨行政區(qū)域國(guó)土空間規(guī)劃地位、賦予特定經(jīng)濟(jì)區(qū)管理機(jī)構(gòu)適當(dāng)程度的規(guī)劃編制權(quán)、明確城市設(shè)計(jì)的管理權(quán)限和編制要點(diǎn)、創(chuàng)新新時(shí)期詳細(xì)規(guī)劃的編制內(nèi)容與管控方式。

關(guān)鍵詞： 國(guó)土空間規(guī)劃;規(guī)劃體系;規(guī)劃編制權(quán)

中圖分類號(hào)：TU982.2

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2021.03.009

2019年5月10日，《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔2019〕18號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）以中共中央國(guó)務(wù)院名義重磅發(fā)布，提出了“將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃”的工作要求，[1]從根本上解決了“規(guī)劃打架”等長(zhǎng)期制約我國(guó)空間利用質(zhì)量和效率提升的問(wèn)題，真正實(shí)現(xiàn)了“多規(guī)合一”?！兑庖?jiàn)》明確了分級(jí)分類建立國(guó)土空間規(guī)劃的工作思路，要求建立形成“五級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃體系，即國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五級(jí)”和總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃“三類”，強(qiáng)調(diào)不在國(guó)土空間規(guī)劃體系之外另設(shè)其他空間規(guī)劃，[1]確立了國(guó)土空間規(guī)劃體系的核心地位，真正實(shí)現(xiàn)了空間規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)。

一、完善新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃體系的幾個(gè)問(wèn)題

●關(guān)于戰(zhàn)略規(guī)劃和概念規(guī)劃的作用

戰(zhàn)略規(guī)劃和概念規(guī)劃都在我國(guó)規(guī)劃編制工作中占有一席之地，二者具有一定的共性特征，因此合并討論。

上世紀(jì)90年代末，我國(guó)不斷完善規(guī)劃體系，積極借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，引入了戰(zhàn)略規(guī)劃和概念規(guī)劃。概念規(guī)劃在國(guó)外比較常見(jiàn)，最典型的代表是新加坡。新加坡城市規(guī)劃分為兩個(gè)層次，即概念規(guī)劃和總體規(guī)劃。概念規(guī)劃是一種長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，通過(guò)制定長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展目標(biāo)、原則和長(zhǎng)期土地應(yīng)用策略，提供策略方向和措施，同時(shí)考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境等方面的需求平衡，從整體上實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。新加坡的概念規(guī)劃修訂通常根據(jù)國(guó)際形勢(shì)轉(zhuǎn)變，一般每十年修編一次。[2]同樣，戰(zhàn)略規(guī)劃主要是圍繞城市發(fā)展具有方向性、戰(zhàn)略性的問(wèn)題進(jìn)行專門(mén)研究，從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等綜合角度構(gòu)建城市發(fā)展目標(biāo)體系，提出發(fā)展策略，從而適應(yīng)城市迅速發(fā)展和決策的要求。[3]

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)許多城市紛紛編制城市戰(zhàn)略規(guī)劃，一般規(guī)劃期限超過(guò)20年，甚至達(dá)到50年，勾勒城市遠(yuǎn)景發(fā)展輪廓，用于指導(dǎo)城市建設(shè)，這對(duì)于城市建設(shè)日新月異的發(fā)達(dá)城市確實(shí)起到了一定的積極作用。從以往規(guī)劃成果來(lái)看，戰(zhàn)略規(guī)劃的對(duì)象傾向于城市本身，適當(dāng)考慮城市所處區(qū)域范圍，而概念規(guī)劃更加傾向于城市次區(qū)域或園區(qū)。

新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃體系并未將概念規(guī)劃和戰(zhàn)略規(guī)劃納入其中。從編制層次看，戰(zhàn)略規(guī)劃和概念規(guī)劃未被納入國(guó)土空間規(guī)劃層次，但在任何一個(gè)層次均可進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃和概念規(guī)劃;從規(guī)劃對(duì)象看，戰(zhàn)略規(guī)劃和概念規(guī)劃帶有較強(qiáng)的綜合性，與國(guó)土空間總體規(guī)劃任務(wù)要求類似，但規(guī)劃對(duì)象上有所不同，更加傾向于方向性、戰(zhàn)略性和策略性等問(wèn)題，[4]注重非空間性問(wèn)題往往多于空間性問(wèn)題，更注重從戰(zhàn)略層面指導(dǎo)空間布局，這與新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃體系的涉及空間利用的本質(zhì)要求有所不同。

《意見(jiàn)》明確要求，新的國(guó)土空間規(guī)劃要落實(shí)中共中央國(guó)務(wù)院重大戰(zhàn)略部署，體現(xiàn)國(guó)家意志，自上而下編制各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，[1]層層落實(shí)，對(duì)空間發(fā)展作出戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性安排，其實(shí)質(zhì)就是要將戰(zhàn)略性內(nèi)容作為編制國(guó)土空間規(guī)劃的首要任務(wù)，這在一定程度上已經(jīng)強(qiáng)化了戰(zhàn)略規(guī)劃層面內(nèi)容在國(guó)土空間規(guī)劃中的體現(xiàn)。從可操作性看，由于戰(zhàn)略規(guī)劃和概念規(guī)劃涵蓋內(nèi)容十分寬泛，編制主體涉及較多，以往發(fā)改、住建、國(guó)土等部門(mén)分別從各自管理角度均可組織編制，從編制任務(wù)的分解落實(shí)角度存在一定爭(zhēng)議，同時(shí)在規(guī)劃期限上沒(méi)有嚴(yán)格的界線，更加傾向于中長(zhǎng)期甚至遠(yuǎn)景目標(biāo)。從新時(shí)期建立完善國(guó)土空間規(guī)劃體系角度出發(fā)，戰(zhàn)略規(guī)劃和概念規(guī)劃仍有其存在的意義，國(guó)土空間規(guī)劃仍需要戰(zhàn)略規(guī)劃發(fā)揮其戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，作為國(guó)家意志落地的中間承載，承擔(dān)發(fā)展意識(shí)與空間布局的有效匹配，搞好國(guó)家發(fā)展規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃的過(guò)渡銜接，指導(dǎo)實(shí)現(xiàn)合理空間布局，滿足國(guó)土空間規(guī)劃體系的剛性管控和分解落實(shí)要求。

●關(guān)于區(qū)域規(guī)劃的功能定位

區(qū)域規(guī)劃是為實(shí)現(xiàn)一定地區(qū)范圍的開(kāi)發(fā)和建設(shè)目標(biāo)而進(jìn)行的總體部署，為城市規(guī)劃提供有關(guān)城市發(fā)展方向和生產(chǎn)力布局的重要依據(jù)。[5]

歐洲國(guó)家較早建立了規(guī)劃體系，如德國(guó)建立的空間規(guī)劃體系較為明確地提出了區(qū)域規(guī)劃的層次，重點(diǎn)解決和協(xié)調(diào)各州之間的規(guī)劃問(wèn)題;英國(guó)曾在20世紀(jì)80年代取消了倫敦和大都會(huì)地區(qū)的規(guī)劃議會(huì)機(jī)制，導(dǎo)致區(qū)域規(guī)劃一度停止，由于缺乏區(qū)域統(tǒng)籌，一些跨區(qū)域性的規(guī)劃建設(shè)如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不能有效實(shí)施。21世紀(jì)初，英國(guó)政府將規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)由兩級(jí)重新調(diào)整為國(guó)家、區(qū)域、地方三級(jí)，并出臺(tái)相關(guān)法案，確保區(qū)域規(guī)劃的協(xié)調(diào)作用的發(fā)揮。

我國(guó)自20世紀(jì)50年代起，結(jié)合新工業(yè)基地和新工業(yè)城市的規(guī)劃建設(shè)，逐步開(kāi)始重視區(qū)域規(guī)劃。隨著城市化進(jìn)程的不斷加深，規(guī)劃范圍不斷擴(kuò)大，從最初小尺度關(guān)注工業(yè)基地和城市的區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)向了中等尺度的關(guān)注城鎮(zhèn)體系、國(guó)土空間、都市圈、城市圈等區(qū)域規(guī)劃，再向更大尺度的區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)變，如沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃、粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要、京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要、長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展綱要，都體現(xiàn)了區(qū)域多主體協(xié)作和多方共贏。[6]這種大尺度區(qū)域規(guī)劃更加注重戰(zhàn)略性、導(dǎo)向性，往往上升為國(guó)家戰(zhàn)略。由此可見(jiàn)，區(qū)域規(guī)劃在規(guī)劃體系中發(fā)揮著重要作用。在《意見(jiàn)》中，區(qū)域規(guī)劃并沒(méi)有作為一個(gè)獨(dú)立的規(guī)劃層次提出，而是劃歸至國(guó)土空間規(guī)劃范疇，等同于相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，即“相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃是指特定區(qū)域（流域）、特定領(lǐng)域，為體現(xiàn)特定功能，對(duì)空間開(kāi)發(fā)保護(hù)利用做出的專門(mén)安排，是涉及空間利用的專項(xiàng)規(guī)劃”。這里有兩點(diǎn)值得進(jìn)一步探討和明確。

一是區(qū)域規(guī)劃的功能定位問(wèn)題。此前，中央文件《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系 更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕44號(hào)）以中共中央國(guó)務(wù)院名義于2018年11月18日正式印發(fā)，明確了區(qū)域規(guī)劃的定位與任務(wù)，即“國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃是指導(dǎo)特定區(qū)域發(fā)展和制定政策的重要依據(jù)”，“國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃要細(xì)化落實(shí)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃對(duì)特定區(qū)域提出的戰(zhàn)略任務(wù)，由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)編制，報(bào)國(guó)務(wù)院審批”，[7]“國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃主要以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃確定的重點(diǎn)地區(qū)、跨行政區(qū)且經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)聯(lián)系緊密的連片區(qū)域以及承擔(dān)重大戰(zhàn)略任務(wù)的特定區(qū)域?yàn)閷?duì)象”，[7]“以貫徹實(shí)施重大區(qū)域戰(zhàn)略、協(xié)調(diào)解決跨行政區(qū)重大問(wèn)題為重點(diǎn)，突出區(qū)域特色，指導(dǎo)特定區(qū)域協(xié)調(diào)協(xié)同發(fā)展”。[8]可以看出，區(qū)域規(guī)劃在文件中被認(rèn)定為一個(gè)注重戰(zhàn)略性的規(guī)劃，而非空間性規(guī)劃。《意見(jiàn)》中的跨行政區(qū)域的國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)空間開(kāi)發(fā)保護(hù)利用作出的專門(mén)性規(guī)劃，涉及空間利用，簡(jiǎn)單來(lái)看，兩者從規(guī)劃對(duì)象、規(guī)劃內(nèi)容方面具有共性，但是在規(guī)劃方向上互有側(cè)重，仍存在潛在問(wèn)題。

二是跨區(qū)域國(guó)土空間規(guī)劃的指導(dǎo)地位問(wèn)題。跨區(qū)域國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)揮著區(qū)域規(guī)劃的統(tǒng)籌作用，但其與所跨區(qū)域內(nèi)城市國(guó)土空間規(guī)劃的層級(jí)關(guān)系有待明確。《意見(jiàn)》中明確提出，“下級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃要服從上級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃要服從總體規(guī)劃”，跨行政區(qū)域或流域的國(guó)土空間規(guī)劃的地位在《意見(jiàn)》中規(guī)定為相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃層級(jí)。編制跨行政區(qū)域的國(guó)土空間規(guī)劃要依據(jù)域內(nèi)城市的國(guó)土空間規(guī)劃，專項(xiàng)規(guī)劃要體現(xiàn)特定功能，對(duì)空間開(kāi)發(fā)保護(hù)作出安排，很有可能與原有規(guī)劃有沖突，這就對(duì)域內(nèi)城市的國(guó)土空間規(guī)劃提出了編制調(diào)整要求。

●關(guān)于特定經(jīng)濟(jì)區(qū)的規(guī)劃編制權(quán)限

特定經(jīng)濟(jì)區(qū)泛指由國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)設(shè)立的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、國(guó)家旅游度假區(qū)等實(shí)行國(guó)家特定優(yōu)惠政策的各類開(kāi)發(fā)區(qū)。[9]自20世紀(jì)80年代開(kāi)始，我國(guó)興起了“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”，特定經(jīng)濟(jì)區(qū)如雨后春筍，遍地開(kāi)花，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)的重要推動(dòng)者。圍繞此類區(qū)域編制的各類規(guī)劃也層出不窮。

當(dāng)前，國(guó)家級(jí)新區(qū)、自貿(mào)區(qū)、經(jīng)濟(jì)示范區(qū)成為新的焦點(diǎn)，各地爭(zhēng)前恐后地加入申報(bào)行列，但仍有兩個(gè)問(wèn)題值得探討。

一是責(zé)權(quán)問(wèn)題。《意見(jiàn)》中明確了各級(jí)政府和自然資源主管部門(mén)作為編制主體，并未明確特定經(jīng)濟(jì)區(qū)管委會(huì)具備國(guó)土空間規(guī)劃的編制權(quán)。同時(shí)，《意見(jiàn)》提出注重操作性的編制要求，即“按照誰(shuí)組織編制、誰(shuí)負(fù)責(zé)實(shí)施的原則，明確各級(jí)各類國(guó)土空間規(guī)劃編制和管理的要點(diǎn)”。長(zhǎng)期以來(lái)，各類開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)發(fā)揮著政府職能，推動(dòng)各類規(guī)劃的實(shí)施。自《意見(jiàn)》印發(fā)以來(lái)，部分省市陸續(xù)出臺(tái)本行政區(qū)域的配套文件，其中，浙江省印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)并監(jiān)督實(shí)施的意見(jiàn)》提出部分類型詳細(xì)規(guī)劃可由市縣自然資源主管部門(mén)或由市縣自然資源主管部門(mén)會(huì)同屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、管委會(huì)組織編制。北京市發(fā)布的《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的實(shí)施意見(jiàn)》明確提出，北京市區(qū)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃由區(qū)政府或北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)會(huì)同市規(guī)劃自然資源委組織編制，明確了開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的規(guī)劃編制權(quán)限。而其他未明確管委會(huì)規(guī)劃編制權(quán)限的省份有可能在規(guī)劃編制和實(shí)施過(guò)程中引發(fā)問(wèn)題。

二是規(guī)劃編制主體潛在動(dòng)態(tài)變化。特定經(jīng)濟(jì)區(qū)是經(jīng)政府批準(zhǔn)設(shè)立的，因批準(zhǔn)范圍并非完全是完整的行政區(qū)域，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)區(qū)、新區(qū)等特定經(jīng)濟(jì)區(qū)的規(guī)劃范圍涵蓋多種情況。一般情況下，特定經(jīng)濟(jì)區(qū)如國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)是在城市范圍內(nèi)設(shè)定，按照《意見(jiàn)》要求，其規(guī)劃編制主體應(yīng)為所在區(qū)域政府;特定經(jīng)濟(jì)區(qū)如國(guó)家級(jí)新區(qū)有些是在本行政區(qū)域內(nèi)設(shè)定，有些是跨行政區(qū)域設(shè)定，按照《意見(jiàn)》要求，其規(guī)劃編制主體應(yīng)為所在區(qū)域政府或上一級(jí)自然資源主管部門(mén);特定經(jīng)濟(jì)區(qū)如國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)、保護(hù)區(qū)依然存在在本行政區(qū)域或跨行政區(qū)域的情況，其編制主體存在潛在動(dòng)態(tài)變化的可能。在批準(zhǔn)機(jī)關(guān)均為國(guó)務(wù)院的情況下，其規(guī)劃的編制主體可能是國(guó)家相關(guān)部門(mén)、省級(jí)政府或市級(jí)政府。一方面，地方政府作為編制主體有利于充分結(jié)合實(shí)際;另一方面，中央機(jī)關(guān)作為編制主體有利于國(guó)家戰(zhàn)略的貫徹落實(shí)。從一定程度上看，這種編制主體潛在的動(dòng)態(tài)變化可能影響未來(lái)特定經(jīng)濟(jì)區(qū)的申報(bào)設(shè)立。

●關(guān)于城市設(shè)計(jì)的“模糊”地位與歸屬

在構(gòu)建新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃體系之前，城市設(shè)計(jì)一直是城鄉(xiāng)規(guī)劃編制工作的重要組成部分?！兑庖?jiàn)》要求運(yùn)用城市設(shè)計(jì)、鄉(xiāng)村營(yíng)造、大數(shù)據(jù)等手段改進(jìn)規(guī)劃方法，提高規(guī)劃編制水平。[1]可以看出，國(guó)家在構(gòu)建新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中，充分肯定了城市設(shè)計(jì)的作用，將其作為手段是促進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃落實(shí)、提升詳細(xì)規(guī)劃可操作性的重要輔助。因此，搞好城市設(shè)計(jì)與國(guó)土空間規(guī)劃的銜接顯得尤為重要。

一是城市設(shè)計(jì)長(zhǎng)期處于“模糊”地位。一直以來(lái)，城市設(shè)計(jì)的非法定地位問(wèn)題被諸多學(xué)者和從業(yè)人員所詬病?！兑庖?jiàn)》指明將城市設(shè)計(jì)作為手段，在一定程度上表明了其不作為法定規(guī)劃類型而作為輔助性規(guī)劃的地位。但結(jié)合以往工作實(shí)踐，城市設(shè)計(jì)工作更多地充當(dāng)著城市“三維”管理的參考依據(jù)，發(fā)揮著不可替代的作用。從工作對(duì)象看，城市設(shè)計(jì)側(cè)重城市中各種關(guān)系的組合，重點(diǎn)研究建筑、交通、開(kāi)放空間、綠化體系等內(nèi)容，是一種整合狀態(tài)的系統(tǒng)設(shè)計(jì)，介于空間規(guī)劃、景觀建筑和建筑設(shè)計(jì)之間。[10]從工作內(nèi)容看，城市設(shè)計(jì)的重點(diǎn)是建筑高度（天際線景觀）、室外空間、街墻界面、人車分流的解決方案、整體材質(zhì)色彩等等。[11]《意見(jiàn)》所指“三類”法定規(guī)劃，即總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，城市設(shè)計(jì)很難被簡(jiǎn)單認(rèn)定屬于某一類型。而在現(xiàn)實(shí)規(guī)劃工作中，一方面，并未具備法定規(guī)劃的實(shí)施權(quán)威地位，設(shè)計(jì)管控“失靈”;另一方面，城市建設(shè)對(duì)“三維”空間的管理行為不斷增多，城市立體空間的景觀營(yíng)造需要指引，城市設(shè)計(jì)需求旺盛，成果層出不窮，投入大量的人力、物力和財(cái)力。因此，城市設(shè)計(jì)“模糊”地位問(wèn)題亟待解決。

二是城市設(shè)計(jì)的管理權(quán)限有待明確。部門(mén)職能調(diào)整前，城鄉(xiāng)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)組織編制;機(jī)構(gòu)改革后，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權(quán)限劃歸自然資源部門(mén)，但城市設(shè)計(jì)的編制權(quán)是一并劃歸還是繼續(xù)保留并未明確。一方面，城市設(shè)計(jì)未作為法定的規(guī)劃類型，已出臺(tái)的文件僅明確了國(guó)土空間總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的編制主體;另一方面，雖然城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作權(quán)限變更，但住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)所負(fù)責(zé)的城市建設(shè)、舊城更新仍需開(kāi)展城市設(shè)計(jì)等工作，尤其針對(duì)已建成區(qū)域內(nèi)的設(shè)施更新、立面改造、景觀打造、綠化等等，確實(shí)難以在詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)控制中得以體現(xiàn)，缺乏針對(duì)性較強(qiáng)的規(guī)劃指引。從這一點(diǎn)來(lái)看，編制城市設(shè)計(jì)具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義，因此，盡快明確城市設(shè)計(jì)的編制主體十分必要，同時(shí)對(duì)新時(shí)期進(jìn)一步豐富和完善詳細(xì)規(guī)劃提出了新的要求。

●關(guān)于社區(qū)規(guī)劃的編制管理與銜接

國(guó)外對(duì)建成社區(qū)的規(guī)劃稱為“社區(qū)發(fā)展規(guī)劃”，也稱作“社區(qū)規(guī)劃”、社區(qū)設(shè)計(jì)。[12]我國(guó)針對(duì)社區(qū)規(guī)劃的研究和實(shí)踐起步相對(duì)較晚，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的社區(qū)帶有明顯的單位屬性，處于“亞社區(qū)”狀態(tài)，其社區(qū)功能是所屬單位高度行政化功能的延伸。[13]社區(qū)規(guī)劃缺乏應(yīng)有的社會(huì)基礎(chǔ)和相應(yīng)的體制支撐。

改革開(kāi)放以來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，社區(qū)管理逐漸得以在全國(guó)推行，但是，由于詳細(xì)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃區(qū)全覆蓋，且注重空間要素配置，忽視了社區(qū)功能和人文要素，從某種程度上看，20世紀(jì)末我國(guó)仍沒(méi)有完整意義的社區(qū)規(guī)劃。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，社區(qū)發(fā)展、社區(qū)治理受到各界的普遍關(guān)注，各城市發(fā)起了“規(guī)劃師進(jìn)社區(qū)”活動(dòng)，全國(guó)掀起了社區(qū)規(guī)劃的浪潮。成都市組織編制《成都市城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理總體規(guī)劃（2018-2035年）》、溫嶺市組織編制《溫嶺市城市社區(qū)布局規(guī)劃（2017-2035）》。但《意見(jiàn)》中并未涉及社區(qū)規(guī)劃，社區(qū)規(guī)劃并未被納入新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃“五級(jí)三類”規(guī)劃體系中。從規(guī)劃范圍角度，社區(qū)空間范圍與多數(shù)城市詳細(xì)規(guī)劃的單元?jiǎng)澐址秶局睾?從規(guī)劃內(nèi)容角度，當(dāng)前社區(qū)規(guī)劃關(guān)注角度主要包含布局、治理、產(chǎn)業(yè)、功能等等，類型較多，涵蓋內(nèi)容相對(duì)寬泛。

一是社區(qū)規(guī)劃的編制與實(shí)施管理有待細(xì)化。首先是社區(qū)規(guī)劃的編制主體。從《意見(jiàn)》規(guī)定來(lái)看，政府或自然資源主管部門(mén)具有規(guī)劃編制權(quán)，實(shí)際操作過(guò)程中，由人民政府或自然資源主管部門(mén)編制城市級(jí)社區(qū)規(guī)劃、由所在片區(qū)自然資源主管部門(mén)會(huì)同社區(qū)編制社區(qū)級(jí)規(guī)劃更為合理。其次是社區(qū)規(guī)劃的編制內(nèi)容。如果從非空間利用角度出發(fā)，如社區(qū)治理、社區(qū)發(fā)展、社區(qū)改造等角度編制，相關(guān)主管部門(mén)可能變?yōu)槊裾?、發(fā)改、住建等其他部門(mén)，從某種程度上講，社區(qū)規(guī)劃的編制內(nèi)容是確定編制主體的關(guān)鍵。最后是社區(qū)規(guī)劃的實(shí)施。對(duì)于新建社區(qū)，其規(guī)劃編制與實(shí)施應(yīng)由政府或自然資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)，但對(duì)于已有社區(qū)，其更新改造等非新建、改擴(kuò)建行為，如綠化、建筑立面整治、廣告牌匾出現(xiàn)“規(guī)劃失靈”，其實(shí)施則由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé)，這也對(duì)新時(shí)期詳細(xì)規(guī)劃的編制創(chuàng)新提出了更加細(xì)致的要求。

二是社區(qū)規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃的銜接關(guān)系有待明確。按照《意見(jiàn)》規(guī)定，城市級(jí)社區(qū)規(guī)劃，如《溫嶺市城市社區(qū)布局規(guī)劃（2017-2035）》可以作為專項(xiàng)規(guī)劃申請(qǐng)審批。但社區(qū)級(jí)規(guī)劃并不能作為專項(xiàng)規(guī)劃審批，而從規(guī)劃層次和規(guī)劃內(nèi)容角度看，社區(qū)級(jí)規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃具有較大重合，如何有效銜接二者的規(guī)劃內(nèi)容有待進(jìn)一步明確，有學(xué)者建議合并編制審批或者將社區(qū)規(guī)劃作為其輔助性規(guī)劃相對(duì)合理。[14]從這一點(diǎn)看，在研究明確新時(shí)期詳細(xì)規(guī)劃的編制內(nèi)容過(guò)程中有必要提出創(chuàng)新要求，使二者達(dá)到最大限度的融合。

二、完善新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)的對(duì)策與建議

●進(jìn)一步細(xì)化戰(zhàn)略層次和內(nèi)容，探索全新工作模式

《意見(jiàn)》要求規(guī)劃編制要體現(xiàn)戰(zhàn)略性，體現(xiàn)國(guó)家意志和國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略性，落實(shí)國(guó)家安全戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略。[1][15]國(guó)家已發(fā)布的《省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制指南（試行）》提出“制定省級(jí)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)戰(zhàn)略”的要求，[16]其具體內(nèi)容與編制要點(diǎn)、是否應(yīng)設(shè)置專題研究等問(wèn)題并未明確。因此，首先，建議省級(jí)、市級(jí)編制國(guó)土空間規(guī)劃增設(shè)戰(zhàn)略與區(qū)域研究專題，縣級(jí)及以下編制國(guó)土空間規(guī)劃設(shè)置戰(zhàn)略與區(qū)域研究專篇，重點(diǎn)研究明確上位戰(zhàn)略落實(shí)和區(qū)域協(xié)調(diào)問(wèn)題。其次，建議進(jìn)一步細(xì)化戰(zhàn)略層次和內(nèi)容，細(xì)化省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)戰(zhàn)略的編制要點(diǎn)和具體范圍，如在省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制層面，明確跨省際協(xié)調(diào)、省內(nèi)次區(qū)域協(xié)調(diào)、各市縣空間開(kāi)發(fā)保護(hù)協(xié)調(diào)等等。最后，建議探索全新工作模式。眾所周知，空間布局與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不能分割而論，制定空間開(kāi)發(fā)保護(hù)戰(zhàn)略必然要緊密結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)定位，因此，建議探索全新工作模式，在發(fā)展規(guī)劃體系與國(guó)土空間規(guī)劃體系開(kāi)展專題研究中，互設(shè)專題，協(xié)同推進(jìn)，如省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃設(shè)置戰(zhàn)略專題，由自然資源部門(mén)會(huì)同發(fā)展改革部門(mén)共同推進(jìn)專題工作，確?！耙粡埶{(lán)圖”的發(fā)展與空間一致性。

●進(jìn)一步強(qiáng)化跨行政區(qū)域國(guó)土空間規(guī)劃的地位

建議進(jìn)一步強(qiáng)化跨行政區(qū)域國(guó)土空間規(guī)劃的法定地位，便于在編制與實(shí)施過(guò)程中厘清層次。

首先，應(yīng)強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，明確跨行政區(qū)域國(guó)土空間規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃的地位關(guān)系，在兩個(gè)文件中分別處于不同的地位層次，容易導(dǎo)致該類型規(guī)劃在實(shí)施中產(chǎn)生矛盾。其次，進(jìn)一步明確跨行政區(qū)域國(guó)土空間規(guī)劃與所在區(qū)域的國(guó)土空間規(guī)劃的地位關(guān)系。按照《意見(jiàn)》解讀，跨行政區(qū)域的國(guó)土空間規(guī)劃屬專項(xiàng)規(guī)劃范疇，專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從同級(jí)總體規(guī)劃，但是從規(guī)劃范圍來(lái)看，跨行政區(qū)域是從區(qū)域視角出發(fā)，注重解決協(xié)調(diào)城市間問(wèn)題，認(rèn)為城市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從。如在編制本級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃確實(shí)需要變更已有跨行政區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分論證，經(jīng)其審批機(jī)關(guān)同意后方可變更，從一定程度上確保本級(jí)規(guī)劃應(yīng)有的規(guī)劃主權(quán)。

●賦予特定經(jīng)濟(jì)區(qū)管理機(jī)構(gòu)適當(dāng)程度的規(guī)劃編制權(quán)

建議適當(dāng)賦予特定經(jīng)濟(jì)區(qū)管理機(jī)構(gòu)一定程度的規(guī)劃編制權(quán)?！兑庖?jiàn)》要求，各省對(duì)非需報(bào)國(guó)務(wù)院審批的市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃由省級(jí)政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，明確規(guī)劃編制審批內(nèi)容和程序要求。賦予特定經(jīng)濟(jì)區(qū)管理機(jī)構(gòu)一定的規(guī)劃編制權(quán)，對(duì)于區(qū)域發(fā)展與規(guī)劃實(shí)施具有一定積極作用，有利于責(zé)權(quán)統(tǒng)一。因此，建議省級(jí)出臺(tái)配套文件予以明確，特定經(jīng)濟(jì)區(qū)管理機(jī)構(gòu)會(huì)同與所在區(qū)域或上一級(jí)自然資源主管部門(mén)組織編制國(guó)土空間規(guī)劃。

●進(jìn)一步明確城市設(shè)計(jì)的管理權(quán)限和編制要點(diǎn)

城市設(shè)計(jì)作為特殊的規(guī)劃類型，雖未被明確納入新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃體系，但城市設(shè)計(jì)從一定程度上可承擔(dān)總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃的過(guò)渡，尤其是對(duì)城市風(fēng)貌、景觀結(jié)構(gòu)、綠化營(yíng)造等方面細(xì)化意圖，對(duì)詳細(xì)規(guī)劃提出要求。從城市建設(shè)和更新的角度出發(fā)，建議進(jìn)一步明確城市設(shè)計(jì)的管理權(quán)限。首先是將其納入城鄉(xiāng)規(guī)劃管理范疇，管理權(quán)限劃歸自然資源部門(mén)。其次是由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)繼續(xù)管理，但應(yīng)盡快確立城市設(shè)計(jì)的法定規(guī)劃地位，作為城市“三維”管控的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，與國(guó)土空間規(guī)劃體系中的詳細(xì)規(guī)劃相銜接。最后是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)會(huì)同自然資源部門(mén)共同管理，出臺(tái)城市設(shè)計(jì)管理辦法和管控細(xì)則，明確各自管理權(quán)限，如自然資源部門(mén)負(fù)責(zé)指標(biāo)管控，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé)“三維”空間管控。不管城市設(shè)計(jì)的管控權(quán)限如何劃定，其指導(dǎo)城市“三維”空間發(fā)展的本質(zhì)特征不變，因此，建議進(jìn)一步規(guī)范城市設(shè)計(jì)編制內(nèi)容，明確編制重點(diǎn)、任務(wù)以及審批要點(diǎn)和程序要求，最大限度地發(fā)揮城市設(shè)計(jì)的指導(dǎo)作用，塑造好城市景觀、風(fēng)貌等人文資源。

●創(chuàng)新新時(shí)期詳細(xì)規(guī)劃的編制內(nèi)容與管控方式

《意見(jiàn)》明確提出了運(yùn)用城市設(shè)計(jì)、鄉(xiāng)村營(yíng)造、大數(shù)據(jù)等手段的編制要求。從現(xiàn)實(shí)操作看，城市設(shè)計(jì)與鄉(xiāng)村營(yíng)造作為規(guī)劃輔助方式，與詳細(xì)規(guī)劃的編制聯(lián)系密切，而從國(guó)內(nèi)外城市成熟的詳細(xì)規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)看，新時(shí)期創(chuàng)新編制詳細(xì)規(guī)劃十分必要。首先是創(chuàng)新詳細(xì)規(guī)劃的編制內(nèi)容。傳統(tǒng)詳細(xì)規(guī)劃注重指標(biāo)管控，通過(guò)控制容積率、建筑密度等指標(biāo)實(shí)現(xiàn)管理，新時(shí)期應(yīng)在指標(biāo)管控基礎(chǔ)上，運(yùn)用城市設(shè)計(jì)手段，強(qiáng)化對(duì)空間形態(tài)、高度體量、風(fēng)貌特色、交通組織的控制引導(dǎo)，相關(guān)“三維”空間管控內(nèi)容納入詳細(xì)規(guī)劃成果文本和圖則中，如圍繞15分鐘生活圈和5分鐘便民生活圈，豐富詳細(xì)規(guī)劃涵蓋內(nèi)容，適當(dāng)增加建筑色彩、廣告牌匾等立體空間管控要求。其次是創(chuàng)新詳細(xì)規(guī)劃的管控模式。以往詳細(xì)規(guī)劃對(duì)用地性質(zhì)、指標(biāo)要求剛性強(qiáng)，新時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)速度的加快，應(yīng)尊重市場(chǎng)規(guī)律，增強(qiáng)用地需求彈性，適當(dāng)放寬用地控制，除必要的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施外，應(yīng)以大類或混合用地屬性實(shí)施地塊管控、以清單制度實(shí)施區(qū)域管控，促進(jìn)用地開(kāi)發(fā)和更新改造。建議詳細(xì)規(guī)劃增加建設(shè)時(shí)序安排，對(duì)于必要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，明確其建設(shè)時(shí)序，探索優(yōu)先建設(shè)模式，給予開(kāi)發(fā)獎(jiǎng)勵(lì)等方式，促進(jìn)區(qū)域優(yōu)先完善設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，建議將社區(qū)作為詳細(xì)規(guī)劃的編制和管理單元，納入法定管控要求，以社區(qū)作為最小規(guī)劃單元，給予社區(qū)管理機(jī)構(gòu)一定的規(guī)劃參與權(quán)和建議權(quán)，提升公眾參與程度，探索社區(qū)全流程參與模式和社區(qū)規(guī)劃公示制度。

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[16]自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)《省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制指南》（試行）的通知[EB/OL].http：//gi.mnr.gov.cn/202001/t20200120_2498397.html，2020-01-17/2020-06-25.

作者簡(jiǎn)介

鄧麗君，長(zhǎng)春市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院高級(jí)工程師，人文地理學(xué)碩士，研究方向：區(qū)域發(fā)展與城市規(guī)劃;

李平，吉林省社會(huì)科學(xué)院助理研究員，人文地理學(xué)碩士，研究方向：城市與區(qū)域發(fā)展研究。

責(zé)任編輯 王寶珍