構建黨建引領城市社區治理的新格局

摘要：構建黨建引領城市社區治理新格局是推進市域社會治理現代化的重要舉措。黨建引領城市社區治理需要完善“一核多元”的城市社區治理結構，優化和理順各種關系，使蘊藏在城市社區中的治理資源轉化為治理效能。不斷健全社區公共服務體系建設，實現公共服務資源與社區需求之間的高效匹配和無縫對接。同時，還要著眼于社區的建設與治理需要，加速提升城市社區治理技術專業化水平，通過完善社區治理法律法規和政策措施，為推進城市社區治理提供法治保障。

關鍵詞：黨建引領;社區治理;“一核多元”;公共服務

中圖分類號：D267.7;D669.3

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2021.03.005

城市社區治理是市域社會治理的基礎，只有不斷提高城市社區的服務與管理水平，才能應對新時代社會治理的新形勢、新任務和新要求。城市社區治理要回應現代社會發展的價值訴求以及社區民主和居民自治的發展需要，促進多元主體合作共治，發揮基層黨組織的領導核心作用、社區居委會和居民自治的基礎作用以及社會力量的協同作用，從而形成黨建引領城市社區治理的新格局，為打造共建共治共享的社區治理共同體奠定堅實基礎。

一、完善“一核多元”的城市社區治理結構

黨建引領城市社區治理需要不斷提升社區自治和社區服務能力，為現代化社區治理格局提供組織保障和資源保障。其中，完善“一核多元”的城市社區治理結構是關鍵，因為只有結構不斷優化，關系才能進一步理順，蘊藏在城市社區中的治理資源才能不斷地轉化為治理效能。

●優化“一核多元”同心圓式組織架構

基層黨組織是城市社區治理的領導核心，黨組織的存在能夠確保黨和國家路線方針政策和決策部署落實到基層。城市社區由社區黨委、駐社區單位、社會組織、居民等多元主體構成，形成了“一核多元”的組織架構。“一核”即一個領導核心，以社區黨委為領導核心;“多元”即“多元共治主體”，由社區服務中心、社會組織、駐地單位等多元主體共同參與各項社區事務的治理和居民服務活動。[1]“一核多元”的城市社區治理結構符合新時代社會治理“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的基本要求，在實踐中需要進一步發展和完善。

黨組織通過協調行政資源、開發社會資源實現資源優化配置，從而調動社會和社區力量共同參與治理，為社區治理提供支持和保障。但是，在社區治理實踐中還存在著治理主體之間權力沖突、關系混亂的狀態，不利于進一步推進社區治理發展。這就需要我們不斷優化社區治理結構，通過優化治理結構來平衡社區主體間權力、權利以及權益之間的關系。為此，應按照《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》的相關要求，處理好“核”與“元”的關系，以基層黨組織的建設為引領，將社區利益相關者納入到社區治理結構中，使治理主體之間的功能得以最大程度地發揮。

●打造“一核多能”城市社區功能體系

與“一核多元”社區組織架構形態相對應的是“一核多能”的社區功能體系。中國語境下的多元治理，不可或缺的是要以黨委和政府為核心。在社會轉型過程中，黨委和政府應該把社會發展中的各種活力要素吸納到社會管理的視野和行動中，實現對公共事務的有效治理。[2]這表明，社區黨組織既要發揮領導核心和戰斗堡壘作用，也要積極拓展各項服務功能。在這一功能體系之下，城市社區黨組織功能被提升到更重要的位置，黨組織在城市社區內的整合能力和動員能力進一步增強。

打造“一核多能”的社區功能體系，首要問題就是要厘清行政事務和社區自治事務邊界。這樣，社區才能關注社區治理這一“主業”，將本來不應由自身承擔的“副業”剝離出去，從無限治理轉為有限治理。一方面，可以通過成立社區綜合服務平臺來承擔行政管理末梢任務。如設立社區服務站，將居委會從繁復的行政工作中解放出來，使其更好承擔居民自治組織的職責。另一方面，迫切需要建立社區治理主體責任清單制度。通過責任清單，將黨組織、社區工作站、居委會、社會組織等治理主體在社區治理中承擔的職責界定清楚，這樣城市社區功能體系就能在社區治理中更好發揮作用。

●培育“內外聯動”城市社區治理整合機制

基于社會系統理論，社區常被視為整個社會大系統的一部分，其治理結構要與整個社會系統其他組成部分的治理結構相契合。[3]可見，城市社區治理功能的發揮，既取決于城市社區內在治理結構的運轉效果，也受制于社區之外宏觀社會治理結構的互動和影響。因此，培育“內外聯動”的社區治理整合機制，就是要整合內部社區治理結構和外部社會治理結構的各方面積極因素，實現內部動力和外部推力相互促進，在微觀社區體系和宏觀社會系統中發揮不同功能，從而更好滿足城市社區內不同群體、不同層次的服務需求。

實現內外聯動的前提是激活社區內生動力。基層黨組織發揮引領作用可以有效整合社區各治理主體之間的關系，降低社區治理的成本，不斷提升社區治理效能。居委會作為連接基層政府和居民的橋梁，是城市社區自治的中堅力量;社區社會組織作為社區內部的重要資源，可以不斷提高社區自治能力;城市社區居民的積極參與，能將社區治理的內在資源和動力全面激發出來。此外，城市社區治理也離不開社區以外的推動力。這就需要政府、市場和社會三方聯動，將社區以外的優勢組織和資源持續不斷地注入社區，通過內外資源的優化配置，實現內外之間的優勢互補，不斷理順政府與社會、政府與市場之間的關系，為社區治理提供優越的環境和支持條件。

二、健全城市社區公共服務體系的新型機制

社區公共服務是指以社區為單元，由專業性組織提供的服務型公共產品的組合，與社區行政事務提供管理型公共產品不同，社區公共服務是政府安排各類社會組織提供的，用于滿足社區居民公共需求的服務類社會公益產品。[4]要確保城市社區治理效果更顯著，就要不斷加強社區公共服務體系建設，實現公共服務資源與社區需求之間的高效匹配和無縫對接。

●構建需求導向型的公共服務供給模式

城市社區公共服務要對接大多數居民的普遍化需求，因為居民的實際需求是社區公共服務的導向所在。這反映了我國城市社區所提供的公共服務由“供給導向”向“需求導向”的轉變。隨著城市社區公共服務的內容和范圍不斷擴大，只有持續了解居民的實際需求，讓居民積極參與和反饋，才能形成有效的需求導向型機制。

基層黨組織要聯合其他社區治理主體通過多種形式調研，及時了解居民實際需求，不斷增強社區服務供給與服務需求匹配程度，讓居民需求得到有效回應，這樣才能調動社區居民參與熱情，提升社區治理的能動性和主體性。要改變政府公共服務項目“一刀切”的供給方式，警惕一些社會組織以資源輸入方式主導政府公共資源分配的方向。對于社區公共服務項目，除了法定職能和上級政府部署的公共服務事項外，可以由社區居民個人或集體提出申請，在基層黨組織的領導下召開議事會，定期商討適合本社區的公共服務項目，決定社區公共服務項目的實施，以此實現政府行政事務與社區居民自治的銜接互動。

●借力黨建拓展公共服務資源

當代中國的城市社區治理與居民自治必須與中國社會治理制度的政治優勢結合起來，這一最大政治優勢和政治資源就是基層黨組織。城市社區的公共服務現實需求是動態的，如何在準確掌握需求的同時，又能最大限度的調動和整合各類資源，成為檢驗黨建引領機制效果的試金石。城市社區治理可以充分利用黨建資源，形成黨建引領下的公共服務需求對接機制，使資源投入者能切實感受其在社區投入所引發的變化和效果。同時，在黨建引領下也可以建立高效率的資源動員機制，使駐區單位和社區居民能夠投身于社區治理與服務之中，從而激活了蘊含于社區之內的潛在動能。通過培育支持型、樞紐型社會組織的發展，不斷為社區各類社會組織搭建跨界合作和供需對接平臺。

●持續推動公共服務標準化

公共服務標準化是將標準化原則和方法運用到公共服務領域，對公共服務制定標準并付諸實施，優化公共服務質量、方法和過程，不斷規范公共服務行為和提升公共服務效能的技術手段。公共服務標準化是實現社區治理精細化的前提，沒有規范化、專業化、高效化的公共服務，社區治理現代化就無從談起。目前，全國各個城市社區并沒形成和建立統一的公共服務標準化樣態，不同城市社區之間公共服務標準化水平差異很大。國內一些城市通過社區服務標準化建設，承接政府公共服務職能，優化基層社區服務措施的做法值得借鑒。具體來說，就是通過建立公共服務標準化，梳理各類社區便民服務項目，從而健全服務標準和評價標準，以此推動標準化社區服務建設。

三、提升城市社區治理技術專業化水平

城市社區治理要適應網絡化、信息化時代的特點，建立數據思維的意識，充分利用大數據等技術，打造智慧社區，構建讓數據發聲、用數據說話的數據治理文化，推動數字技術賦能社區治理。同時，根據社區的建設與治理需要，著力推廣社區協商治理技術和推進“三社聯動”治理機制建設，全面助力社區治理能力的提升。

●充分運用“互聯網+”網絡信息技術

在新技術全方位發展的時代，“互聯網+”參與城市社區治理已是大勢所趨。[5]特別是基于互聯網技術形成的大數據技術，有助于深入挖掘治理信息，促進社區服務和各類資源的整合。但是，一個值得注意的現象是，在防控新冠肺炎疫情過程中，有許多城市社區還停留在人海戰術，靠填報、網格員登記等手段收集信息，這不但加重了社區工作人員的負擔，也使數據取得的精準性難以控制。今后，要繼續推進智慧社區建設，將社區日常管理信息以及應急管理信息進行統一整合，讓大數據在數字化城市社區治理的運行決策、指揮調度、基層管理等環節上發揮作用。

●著力推廣城市社區協商治理技術

協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，在城市社區推廣協商治理技術以帶動城市社區治理，可以滿足社區居民參與社區治理的需求，不斷提高決策科學化水平。有學者指出，社區（城市社區和鄉村社區）自治事項，是一個最適合采取協商民主決策的實踐領域，因為它可以有效融合現有的社區自治程序和方法，或者說它就是各種社區自治方法的標準化程序。[6]例如群眾座談會這種傳統的社區決策方式，雖然可以起到及時溝通、表達社情民意的作用，但是這樣的形式不適合社區重大事項的決策，因為這些決策往往涉及到財政預算分配、社區改造、物業管理等問題，而這類公共事務若采用協商治理技術更能保證居民參與的廣泛性和有效性，提高決策科學化水平。社區居民在協商治理中不僅積累了信任，同時也能夠學會一些有關公共事務的處理規則。

●深入推進“三社聯動”治理機制建設

深入推進社區、社會組織、社會工作“三社聯動”是深化社會體制改革、構建現代社會服務體系的新手段，是提升基層社會治理水平、鞏固黨執政基礎的重要抓手。從各地實踐來看，目前已經形成三種“三社聯動”推進形式：一是政府購買服務機制;二是公益創投機制;三是設施項目外包機制。社區社會組織在主動化解社區內各種矛盾，提升居民滿意度方面有著至關重要的作用。對此，要積極搭建社會組織參與城市社區治理的平臺，為社會組織制定稅收優惠政策，并給予社會組織資金、場地、設施、人員培訓等方面的支持。改進社區公共服務體制，通過政府獎勵、補貼和購買服務的方式讓社會組織提供社區公共服務，并制定對社會組織評估的辦法，以此作為政府購買服務和項目補助或補貼的主要依據。推進“三社聯動”治理機制建設要始終堅持黨建引領這一主線，積極孵化和培育社會組織，使社會組織成為服務社區居民的“主力軍”。

四、健全城市社區治理的政策法規體系

全面推進依法治國是貫穿我國社會治理的一條主線，加強法治建設有助于增強城市社區的自治能力，在法治的框架下形成“一核多元”的治理結構。推進城市社區治理是一項系統工程，實現社區治理法治化是其中一個重要路徑。只有不斷完善社區治理法律法規和政策措施，才能為推進社區治理提供法治保障。

●完善城市社區治理的相關法規制度

法治化是新時代城市社區治理現代化的重要推力。將全面依法治國理念在基層落地，關鍵在于用法治精神與法律思維重塑社區治理模式。這就需要城市社區提升用法治思維和法治方式化解突發事件的能力，不斷增強應急管理能力。在社區層面建立“自上而下”與“自下而上”雙向協調的社區應急管理機制，強化應急保障能力建設。此外，還要積極出臺社區治理地方性法規和地方政府規章制度，繼續完善社區治理政策體系，盡快形成綜合性政策和單向性政策有效銜接的社區治理政策體系，使城市社區治理有法可依、有規可循。

●建立城市社區治理標準化體系

社區治理向法治化、規范化的方向發展，離不開標準化體系的建立。社區組織、社區服務、社區信息化建設等方面如果沒有標準化體系，治理能力和治理效果就無法衡量。為此，應首先考慮建立基礎通用標準、管理服務標準和設施設備配置標準，從而為樹立標準化社區治理理念，強化社會治理頂層設計與基層實踐的良性互動奠定基礎。例如，深圳市福田區沙頭街道黨工委結合基層工作實際，提出了“社區治理標準化”理念并建立標準體系。金地社區治理標準體系分為社區黨建、社區服務、社區自治、社區管理四大板塊，通過可量化、可操作、可考核的指標指導和督促社區黨建工作，優化和提升社區服務質量，構筑和培育社區自治平臺，理清和完善社區管理工作推動社區治理水平的提高。[7]從而，將“法治”的理念和規定落到實處，促進社區治理從“人治”向“法治”轉變，實現了社區治理的精細化和標準化。

●完善城市社區居民公約

當前，以“管”為主的傳統社區管理模式，逐步轉變為以“合作、協商”為基礎的社區治理模式。這表明，城市社區治理專業化和現代化應該沿著法治化的路徑向前發展，而不是過分依賴行政化來達成這一目標。社區治理的完善，需要依靠法治形成基本規則，進而才能構建共建共治共享的治理格局。這里的“法”是廣義的，不僅指國家法律法規，還應包括居民公約、自治規則等方面。城市社區治理依靠居民公約這一“軟法”，可以調整和規范社區居民的行為，協調各方利益，也為解決社區治理難題提供了有效解決方案。可見，居民公約不但是構建良好社區治理秩序的重要基礎，也是解決社區治理難題的基本依據。

基金項目

教育部人文社會科學研究青年基金項目《共建共治共享視域下城市社區協商治理的內在邏輯與實踐路徑研究》（18YJC710042）的階段性成果。

參考文獻

[1] 袁方成.國家治理與社會成長——中國城市社區治理40年[M].上海：上海交通大學出版社，2018：366.

[2]孫萍.中國社區治理的發展路徑：黨政主導下的多元共治[J].政治學研究，2018，（1）.

[3]隋玉杰.城市社區治理結構，三種理論視角的探討[J].探索，2014，（4）.

[4]邱夢華等.城市社區治理[M].北京：清華大學出版社，2013：214.

[5]葉林、宋興洲、邵梓捷.協同治理視角下的“互聯網+”城市社區治理創新——以G省D區為例[J].中國行政管理，2018，（1）.

[6]韓福國.如何具體操作協商民主：復式協商民主決策程序手冊[M].上海：復旦大學出版社，2017：118.

[7]張馨怡、李昂凌.沙頭街道：創建社區治理標準體系 金地社區譜寫自治新曲[N].南方都市報，2017-11-29.

作者簡介

劉舒，天津師范大學馬克思主義學院副教授，法學博士，政治學博士后，碩士生導師，研究方向：執政黨建設。

責任編輯 張鞏