我國藏區生態文明制度建設問題探析

張效科

摘 要：藏區的生態地位極其重要且不可替代，但生態環境又極其脆弱，這些因素一方面昭示著當前保護藏區自然生態的必要性和迫切性，另一方面也預示著保護方式、手段應遵循因地制宜的原則。實踐表明，推動生態文明制度建設，是保護藏區生態環境的根本之策，也是必由之路。從藏區生態文明制度建設的現實基礎、政府角色的正確定位、廣泛凝聚生態共識，以及習近平生態文明思想的引領等角度進行分析，以期為藏區生態保護工作的理性化、科學化提供理論支撐。

關鍵詞：藏區;生態文明;制度建設

中圖分類號：F127.8? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）18-0078-03

藏區是我國重要的生態屏障，但又是生態環境十分脆弱的地區，一旦破壞很難恢復，也會造成難以彌補的損失。在日益嚴峻的生態環境問題背景下，如何守住藏區這一塊凈土，是一個全社會必須認真對待的自然生態和社會發展問題，也是一個需要認真研究的課題。當前，藏區生態系統對經濟社會發展承載能力不斷減弱，面臨經濟發展和生態保護的雙重壓力。因此，大力加強藏區生態文明建設具有重要的現實意義，不僅關系到該地區的可持續發展，而且關系到整個中國的生態安全和永續發展。

一、生態文明制度建設的內涵

生態文明制度是關于推進生態文明建設的行為規則，是關于推進生態文化建設、生態產業發展、生態消費行為、生態環境保護、生態資源開發、生態科技創新等一系列制度的總稱。從概念內涵角度，有關學者把生態文明制度分為正式制度和非正式制度，正式制度是構建生態文明過程中必須要普遍執行的相關制度，它由國家和地方政府明文頒布，是國家法規和地方行政制度的組成部分，而非正式制度是通過通告等形式發布的臨時性、即時性的相關制度，在構建生態文明過程中起輔助作用。也有學者認為，凡是有利于支持、推動和保障生態文明建設的各項引導性、規范性和約束性的規定與準則，都可稱之為生態文明制度。

利用生態文明制度來保護生態環境的主張主要是指把生態保護規范化、制度化，通過生態立法及相關制度建設形成行之有效的制度體系，利用這些制度來規范社會行為，從而達到有效的生態保護目標。用制度來解決問題、用制度來保障生態保護行為的辦法和靠市場手段或主觀自覺性來達到生態保護目標的做法相比，具有顯而易見的優勢，這與制度本身的規范作用有關，也與生態文明及其制度體系蘊含著的哲學內涵及其科學性、正確性密切相關。

二、藏區生態文明制度建設的現實基礎

生態文明制度建設的現實基礎，一方面與20世紀80年代以來藏區面臨的生態問題息息相關，另一方面與生態保護觀念存在的問題有關。此外，也與藏區群眾迫切建構生態文明的意愿有一定關聯。

第一，藏區面臨的生態問題迫使人們探索更科學的生態治理方式。縱觀近四十年來藏區自然環境發展態勢，大致可分為兩個階段，第一階段是從20世紀80年代至2000年左右，藏區自然生態發展態勢受氣候、人為等因素影響，生態條件呈急劇惡化態勢，冰川萎縮、雪線上升、草場退化、野生動植物種類數量驟減。第二階段是2000年左右至今，藏區氣候總體呈暖濕化，加之國家退耕還草還林等保護自然生態政策的實施，藏區生態環境總體上有所好轉。但是，整體功能退化的趨勢并未得到根本遏制，因此，一些地區生態環境仍存在持續惡化的情況，一些地區則處于惡化與向好的演替階段。可見，藏區生態安全仍面臨嚴峻挑戰，生態建設和環境保護任務依然艱巨繁重，這也引起中央政府高度關注，中央政府積極倡導尊重自然、順應自然、保護自然的發展理念，力求從根本上解決經濟發展與資源環境之間的矛盾。因生態環境問題的背后根源在于制度問題，從制度層面探索更為適宜的生態治理方式成為現實需要。

第二，藏區生態系統的獨特性促使人們思考更先進的生態保護理念。因藏區生態環境具有脆弱性與難以恢復性的特點，生態地位極其重要且不可替代，因此生態保護的任務十分艱巨，這預示著這一地區不適宜搞大規模的經濟開發。從過去過于追求經濟增長中而生態環境并未有效改善，以及一些落后的生態保護觀念在實踐中并不能完全發揮積極作用的現實看，這種重經濟增長、輕環境保護，先污染、后治理老路在藏區根本行不通，也不利于可持續發展。

第三，牧民強烈的生態保護意愿是藏區生態文明制度構建的群眾基礎。在藏區，因過去草原過度開墾，一些地方屢遭沙塵暴之苦;因過度放牧，一些地方已不適宜游牧，牧民們不得不搬離故土;因為開礦、采挖草藥等，一些原本牧草肥美的草場、林地等成為生態治理的重點地帶，人類的過度索取終究遭到大自然的猛烈報復。品嘗了前幾十年生態惡化苦果的農牧民群眾對于近二十多年來通過實施退耕還草、還林及禁牧措施等政策得到的生態紅利十分珍惜，親眼目睹了生態惡化趨勢因之得以挽救的事實，因而十分堅定地支持政府主導下的生態保護各項措施的實施。

三、生態文明制度體系下政府的角色定位問題

（一）藏區各級政府角色正確定位的現實意義

以政府為主導，自上而下地推動一直是我國生態保護的基本工作原則，政府在保護和治理生態環境中有著十分重要的角色擔當，但同時也在促進生態環境與社會經濟和諧可持續發展等問題上面臨著巨大的挑戰，尤其是在不同生態保護理念中，也會出現政府因對角色定位把握不準而錯位的現象。因此，正確定位政府在生態保護領域的角色，在一定程度上可以糾正一些生態保護觀念中存在的理論偏差和實踐困境，也可以為地方政府在生態保護領域中主導地位的科學化、合理化奠定基礎。

（二）生態文明制度體系下政府角色的正確定位

政府主導地位科學化、合理化的問題和正確定位政府角色實際上都與大自然環境蛻變為人文生態環境的時代大背景有關，與如何使政府權力有效作用于生態環境這一問題有關。總的來說，只有在法制環境下才可以正確定位政府功能，使政府在合理、恰當的角色定位下規范自身行為，指導生態保護的各項工作，并有效懲戒各類破壞生態環境行為。因此，生態文明制度體系下正確定位政府角色十分重要，可主要從以下兩個方面入手。

1.政府通過制定各項法規去監督、規范生態保護領域內的各類行為。具體來說，藏區各級政府是執行國家生態法規的地方權力主體，也有制定和發布區域內生態保護政策的權力。基層行政單位也可以在其管轄區域內發布生態保護的一些地方性措施，從而在國家—省（區）—縣（市）—鄉鎮—村（社）的立體法規體系下規范生態資源的利用開發、環境保護、科技創新等工作，有效確保轄區內生態系統的良性運行。

2.政府以各項法規為依據規范自身行為，使各級權力受到基于法規、制度的有效監督。政府是保護生態環境的主體，但是，一旦這一主體地位被某一社會勢力或某一社會資本所控制或利用，那么政府也有可能淪為破壞生態的罪魁。可見利用法規、制度規范政府行為是必要的，也是要長期堅持下去的工作。

四、廣泛凝聚生態共識，助推藏區生態文明建設

建設生態文明需要群眾的廣泛支持和參與，其中，生態意識與生態行動力二者缺一不可。近年來，隨著各項環保法規及措施的不斷實施，廣大群眾的環保使命感和責任感逐漸被喚醒。在藏區的生態保護實踐中，生態文明制度建設的理念之所以能夠成為社會廣泛共識，與我國實施的退耕還林還草工程、重點生態功能區轉移支付、森林生態效益補償、草原生態保護補助獎勵等補償機制有很大的關聯。1999年，四川、陜西、甘肅三省率先開展退耕還林試點，由此拉開了我國退耕還林的序幕。2002年確定全面啟動退耕還林工程，在具體實施過程中，藏區廣大牧區等地，被開墾的草原實施了退耕還林還草。這項生態保護工程的實施，產生了明顯的生態效益。同時，農牧民群眾因補貼增加了收入，也釋放了勞動力，林業、牧業等方面的收入增加，取得了相應的經濟效益。另外，退耕還林還草工程除強化了政府職能部門在生態保護方面的技術、知識等的能力外，一定程度上優化了政府官員及其他職能部門工作人員的生態保護思想，使通過生態文明制度建設保護生態環境成為共識，從而產生了廣泛的社會效益。

五、習近平生態文明思想在生態文明建設中的引領作用

（一）習近平生態文明思想反映了時代需求和群眾呼聲

當前，我國社會經濟正處于轉型升級的關鍵時期，生態矛盾問題日益突出，群眾的生態訴求也日趨強烈，政府治國理政的重心因此發生大的變化。在這一時代大背景下，習近平新時代生態文明思想應運而生。這一思想集中體現了“生態興則文明興”的深邃歷史觀，“人與自然和諧共生”的科學自然觀，“良好生態環境是最普惠的民生福祉”基本民生觀，“山水林田湖草是生命共同體”整體系統觀，“實行最嚴格的生態保護制度”的嚴密法制觀，“共同建設美麗中國”全民行動觀，“共謀全球生態文明建設之路”共贏全球觀等。這些生態文明思想的內涵，反映了人與自然和諧共榮的思想，倡導人們做到尊重自然、順應自然、保護自然。

習近平生態文明思想反映了廣大人民群眾的呼聲和欲求。在四十年經濟快速發展的過程中，人民群眾的經濟條件發生了天翻地覆的變化，物質生活、教育水平、醫療條件等的改善使我國總體民生狀況也有大的好轉，但是，經濟發展所付出的生態代價是巨大的，甚至可以說是難以挽回的。面對生態環境被破壞、一些生態保護工作不能解決實際問題等狀況，人民群眾呼吁全社會重視生態環境問題，呼吁政府重視生態保護工作，不僅要確保當代中國人的生存發展，還要考慮到子孫后代的利益，尊重生態環境的普惠性。習近平總書記向來重視生態問題，也很關心人民群眾的呼聲，其生態文明思想的觀念基礎就是當前中國人民群眾最為迫切的心愿，即保護好中華大地山山水水，還中華大地一個清潔優美的大自然環境。

（二）習近平生態文明思想為藏區生態文明制度建設提供理論指導

藏區生態文明制度建設是貫徹習近平生態文明思想的根本途徑，只有在引領性生態文明思想的指引下才能形成科學、合理的生態文明制度體系，而科學、合理的生態文明制度體系才能使引領性生態文明思想在藏區落地生根。在習近平生態文明思想引領下，藏區積極探索以生態優先、綠色發展為導向的高質量發展新路子，筑牢重要生態屏障，加快綠水青山建設。比如青海省實施了建設生態文明大省戰略，提出“一優兩高”，即堅持生態保護優先，推動高質量發展，創造高品質生活。西藏地區著力實施了退牧還草、濕地保護、保護林體系建設等各類生態保護工作，嚴格落實大氣、水、土壤污染防治計劃，全面加強環境監法執法，在生態文明建設方面取得一系列成效。四川甘孜州州委為落實“綠水青山就是金山銀山”理念，提出“圍繞一個目標、抓住兩個關鍵、突出三件大事、補齊四大短板、夯實五大基礎、實施六大戰略”的總體工作格局，以建設大美甘孜為目標，扎實推進生態文明建設。可見，藏區通過構建生態文明制度體系積極踐行習近平生態文明思想，使這一思想真正能真正能夠落實下去，從而有效地改善藏區的生態環境。

結語

總之，在政府主導下的生態保護政策得以落實的近二十多年里，各地的生態環境有了明顯改善，說明生態文明制度體系的建構，因遵循了藏區特有的生態系統及其基本規律，的確行之有效，并逐步成為社會共識。制度在生態文明建設過程中具有本源意義，是根本性保障，生態文明制度是生態文明“軟實力”的體現，目的是構造全社會的“自律體系”，從而廣泛動員全社會力量參與生態環境保護。通過構建完善的生態文明制度來規范人們的生態環境保護行為，協調生態利益關系，進而促進藏區社會整體和諧和可持續發展，是保護藏區自然生態環境的必由之路。

參考文獻：

[1]? 沈滿洪.生態文明制度的構建和優化選擇[J].環境經濟，2012，（12）.

[2]? 王麗娟.生態文明必須依托制度建設[N].南方日報，2013-02-04.

[責任編輯 文 峰]