慎用經濟制裁

熊文苑

雷霆手段

2016年，美國時任財長杰克·盧表示，數十年來，美國“完善了有效實施制裁的能力”，但他也警告稱，濫用制裁“可能會削弱我們在全球經濟中的領導地位以及制裁本身的效果”。

如果說盧的意思是“謹慎行事”，那么后來上任的美國總統特朗普似乎并不認同。特朗普將矛頭對準了中國、俄羅斯、委內瑞拉等國。吉布森·鄧恩律師事務所的亞當·史密斯說，在特朗普任內，制裁穩步增加“成為了罕見的常態”。在他的四年任期內，負責美國制裁項目的海外資產控制辦公室（OFAC），平均每年制裁的實體和個人數量約為小布什和奧巴馬兩屆總統任期內的兩倍。

拜登在就任總統的數月內也實施了一系列新的制裁措施，這令那些以為他將收斂制裁的人很快認清了現實。4月15日，美國以干預選舉和網絡攻擊為由，對俄羅斯實施全面制裁。此前一個月，美國及其西方盟友借口涉疆問題對若干中國官員實施資產凍結和旅行禁令。自拜登上任以來，美國還對被認定為削弱香港自治權的官員進行了制裁，宣布將限制中國接觸美國超級計算機相關技術，并打擊了與緬甸軍政府相關的企業。這些措施表明，制裁已成為美國外交政策的重要工具。在外交手段不足以改變事態但軍事干預又過于粗暴的情況下，政府愈發依賴制裁。

隨著制裁的使用更加頻繁，其種類也更加多樣。曾幾何時，制裁只是小打小鬧的貿易禁運，而今已發展為一整套由強制性手段構成的全球網絡，有的制裁范圍覆蓋整個國家或經濟行業，有的針對個別企業或個人。特朗普的制裁對象包括中國的5G網絡制造商華為和抖音母公司字節跳動，拜登則制裁了一家俄羅斯科技企業和巴基斯坦一家據稱為網絡暴民生產假ID的公司。

拜登或將援引《馬格尼茨基法案》，對涉嫌腐敗或嚴重侵犯人權的外國官員采取行動。英國智庫皇家聯合軍種國防研究所的研究員埃米爾·達爾說，西方國家——包括打算制定脫歐后制裁政策的英國——越來越多地采取“基于價值觀的政策”來對付這些“不法之徒”。

以前，絕大多數制裁對象都是經濟小國，但現在，制裁名單上不乏重磅國家，比如中國和俄羅斯。制裁對象體量越龐大，制裁造成的損失就越大。例如，如果由于涉疆問題就對中國實施全面禁運，那將給美國帶來難以承受的經濟后果。

同時，被制裁的經濟大國也更有底氣反擊。針對涉疆制裁，中國對歐洲政界人士、外交官和智庫采取了反制措施。中國的經濟影響力日益增強，這意味著它的反擊將產生切實的傷害。長期而言，制裁的效果可能也會受到影響：被制裁的經濟大國越是尋求減少對美國經濟和技術的依賴，美國的全球經濟影響力就越低，美國制裁的效果也就越差。

?雙刃劍

近十年來，美國的制裁政策經歷了兩次調整。第一次調整的起因是俄羅斯在2014年吞并克里米亞，目的是制裁更重磅的對象。美國和其他西方大國宣布對數十個俄羅斯機構、企業以及普京圈內人士實施制裁。這是它們首次對一個經濟體量是以往制裁對象兩倍的國家實施全面制裁。

第二次調整是特朗普的“掃射式”方法。他的制裁范圍之廣、手段之魯莽（他曾在一次關于敘利亞的爭端中揚言要“摧毀”北約盟友土耳其的經濟）令人無法理解。但不可否認，特朗普政府在制裁上展現出了創造性。OFAC的一名官員說：“針對中國、俄羅斯等大國，特朗普另辟蹊徑，想出了模棱兩可的制裁措施。”例如，他對中國科技企業和電信企業的制裁，打擊了它們的芯片和關鍵零部件的設計能力，以及在西方國家有效開展業務的能力。

不過，美國銀行和企業遵守制裁的壓力顯著增加。歷史學家本杰明·科茨說，不同于凍結貿易的常規制裁，金融制裁“令私營行為體成為執行機構”。為避免接觸黑名單上的人員和實體，銀行和企業的經營成本不斷上升。一家全球銀行的高管說，在違反美國制裁措施而被罰款后，銀行為避免重蹈覆轍而花費了“數十億美元”，雇用了更多的合規人員，采用了更好的審查技術。

如果制裁能達到預期效果，那么成本上升還容易接受一點。但事實上，我們很難評估制裁是否取得成效，即便參與制裁的美國政府部門也不會自行開展評估。顯然，許多制裁都失敗了。美國對伊朗實施的“極限施壓”政策既沒有推翻伊朗的神權統治，也沒能遏制其核武器抱負?，F在，伊朗的濃縮鈾存量比特朗普上任時還多。

而且，制裁會引發反制。最直接的方式是制裁對象實施反制裁措施，還有一種反制方式是用法律否定制裁。歐盟的《阻斷法令》旨在保護本國企業，使其免于遵守他國制裁。該法令在20世紀90年代出臺，在特朗普退出伊核協議后得到鞏固。英國、德國和荷蘭都出現了相關訴訟。其中，有一批伊朗客戶對英國首都銀行提起訴訟，稱銀行發現違反美國經濟制裁規定后，在未事先通知的情況下關閉了他們的賬戶，此舉違反了《阻斷法令》。審理結果將極大地影響在伊朗開展業務，以及希望進入伊朗市場但陷于制裁漩渦的歐洲企業。一月，中國公布《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》，并在六月出臺了《中華人民共和國反外國制裁法》。

另起爐灶

制裁對象會努力回避制裁，這一點對制裁效果影響最大。通過“制裁破壞者”——使用皮包公司、偽造文書和其他不法手段的黑市商人——開展交易是一種歷來受到青睞的方法。土耳其和迪拜，尤其是后者的商行和免稅區，向來是西方對伊朗實施制裁的軟肋。

更重要的是，受到制裁的國家以及希望與這些國家進行貿易往來的國家，正想方設法與實施制裁的國家——尤其是美國——經濟脫鉤。面對美國的技術禁令，中國擴大投資在本國生產芯片，并嘗試提升人民幣在國際金融體系中的吸引力，從而減少對美元和美國銀行的依賴。

在這一過程中，數字化或許有所助益。中國央行在發展數字貨幣方面引領全球，已在多個城市展開數字人民幣試點。一家國際銀行的行長說，這“將在2022年或2023年前徹底改變中國企業開展業務的方式”。如果成功，數字人民幣可能會在亞洲其他城市以及更多地區投入使用。此外，中國還推出了“跨境人民幣支付系統”，旨在打破美國對跨境支付基礎設施的控制。

歐洲也希望強化其單一貨幣在全球商業體系中的地位。雖然美元歷來在石油貿易結算中占據主導地位，但目前部分油品貿易會使用歐元結算。自從七年前吞并克里米亞招致制裁后，俄羅斯的資本市場對外國投資者的依賴大幅下降，這也是俄羅斯對最近的美國制裁視若無睹的原因之一。

目前，受制裁影響的各方最關注的還是華盛頓的政策。幾乎沒有跡象表明，美國對伊朗施加的壓力會減少。即便減少，拜登也可能比特朗普更傾向于采取“制裁加外交”的雙重手段。

中國對制裁的態度可能會發生劇烈的變化。種種跡象表明，中國姿態更強硬，反擊速度也更快。作為無數外企垂涎的巨大市場以及美國國債的最大持有國，中國的影響力日益增強，它可能還會開始先發制人。根據智庫新美國安全中心的一份報告，2010年至2018年期間，中國10次主動實施制裁，是1978年至2000年期間的3倍。2019年，中國宣布制裁對臺軍售的美國軍工企業，并于近期就堪培拉的“冒犯性”反華論調對澳大利亞煤炭頒布了非正式禁令。

西方制裁措施幫助中國在海外擴大了利益，例如讓中國得以填補美國對伊朗和委內瑞拉的制裁而留下的經濟空白。據報道，今年三月，中國與伊朗簽署了一項為期25年、價值4000億美元的協議，對伊朗的能源領域進行投資，并升級該國的交通與制造基礎設施。

相對于貿易而言，中國對國際金融體系的影響可能有限，但它正在逐漸壯大。而且，中國不是唯一一個希望擺脫對美元依賴的國家。如果中國在金融渠道和核心技術上不再依靠其他國家，它就更有底氣發起行動。

這就涉及到了盧曾警告的不可逆變化：美國本來意在使制裁成為其最強有力的工具，沒曾想它反而削弱了美國的經濟霸主地位。搬起石頭砸自己的腳，風險實在太高。

[編譯自英國《經濟學人》]

編輯：要媛